倪千淼

由于生態(tài)環(huán)境保護的形勢嚴峻，因而生態(tài)環(huán)境綜合治理面臨諸多問題。生態(tài)文明建設離不開環(huán)境保護工作的開展，部分地方政府和基層政府存在重經(jīng)濟和輕環(huán)保的情形。地方政府發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護之間形成諸多利益紛爭，導致基層環(huán)境保護執(zhí)法存在體制障礙。在環(huán)境保護法修改后，基層環(huán)境保護工作的工作量和工作壓力凸顯，尤其是環(huán)境執(zhí)法面臨諸多困境。環(huán)境保護法第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。各級地方人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務?！弊罱笆濉币?guī)劃提出：“加大環(huán)境治理力度。提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系?！痹谌嫱七M依法治國背景下，基層環(huán)境監(jiān)察工作人員首先需要具備依法行政的法治思維和法治能力。因此，研究基層環(huán)境保護執(zhí)法的現(xiàn)狀、主要問題和相關建議顯得十分必要。

一、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法的現(xiàn)狀

隨著人們生活水平和法治意識提高，生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的高標準日益成為社會發(fā)展的趨勢。在城市環(huán)境中，噪音、空氣、水、垃圾等與環(huán)境保護相關的問題成為基層環(huán)境保護執(zhí)法的主要問題。然而，在社會轉(zhuǎn)型時期，部分高能耗、高污染的企業(yè)轉(zhuǎn)型困難并且污染嚴重?！笆濉币?guī)劃提出：“推進多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩(wěn)定運行。擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒等環(huán)境質(zhì)量指標列入約束性指標。堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置?！?/p>

與此同時，在政府職能部門和基層政府中，與環(huán)境保護執(zhí)法相關的投訴排在投訴前列。與環(huán)保職能相比，基層環(huán)境保護部門的監(jiān)管能力和執(zhí)法力量較為薄弱，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并未設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道環(huán)保所?；鶎迎h(huán)境保護執(zhí)法工作面臨治理手段和技術滯后的問題，如監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)監(jiān)測。各地環(huán)境保護執(zhí)法綜合督察機制不健全，部分負有履行環(huán)境保護職責的未能積極配合綜合督察工作。環(huán)境保護執(zhí)法主要涉及的領域包括：工業(yè)大氣污染治理、揚塵綜合整治、機動車污染防治、秸稈禁燒、餐飲油煙綜合治理、燃煤鍋爐整治、水污染防治、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染源治理等領域。

二、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法的主要問題

（一）行政干預問題

在基層政府行政轄區(qū)依法實施環(huán)保法等法律法規(guī)和參與行政執(zhí)法是政府的法定義務。環(huán)境保護法第十條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府有關部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。”然而，環(huán)境保護執(zhí)法仍需面對諸多行政干預。在經(jīng)濟高速發(fā)展、勞動密集和粗放型產(chǎn)業(yè)之間形成環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的利益沖突關系。因而，基層行政部門在環(huán)境保護執(zhí)法和經(jīng)濟發(fā)展之間進退兩難。部分基層政府的環(huán)保意識和法治思維缺失導致對環(huán)境、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的破壞和出現(xiàn)執(zhí)法工作的困境?；鶎诱畯沫h(huán)保部門到企業(yè)進行監(jiān)督和處罰時往往受到當?shù)卣淖钄_或干預。當環(huán)境保護部門對企業(yè)拒絕排污申報或不執(zhí)行建設項目環(huán)保評估或?qū)徟姓幜P時，地方政府領導的招呼和游說擾亂了環(huán)境保護執(zhí)法工作的進行。

（二）行政執(zhí)法取證和定量難

在環(huán)保行政執(zhí)法時，行政相對人的謊言、偽證等行為直接影響行政機關作出行政處罰。在法律體制上，非訴訟階段的偽證難以處罰更助長了此種行為。許多污染問題在環(huán)境執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場時污染物早已發(fā)生變化而導致難以取證，如部分噪音。與此同時，基層環(huán)保執(zhí)法裝備不足、技術手段落后、執(zhí)法人員素養(yǎng)等系列問題直接導致對環(huán)境污染物現(xiàn)場取證難。在環(huán)境污染中，部分污染物的定量存在確定的法律標準和計算標準。環(huán)境保護法第十七條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。國務院環(huán)境保護主管部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）的設置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理。有關行業(yè)、專業(yè)等各類環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）的設置應當符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的要求。監(jiān)測機構(gòu)應當使用符合國家標準的監(jiān)測設備，遵守監(jiān)測規(guī)范。監(jiān)測機構(gòu)及其負責人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責?！笨梢?，環(huán)保法的相關規(guī)定對法律責任的泛化導致環(huán)境行政執(zhí)法操作性較差。

（三）行政執(zhí)法執(zhí)行難

與工商行政管理、稅務部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等行政執(zhí)法機構(gòu)相比，環(huán)境保護行政執(zhí)法保障能力較為薄弱，猶如小馬拉大車。目前，部分環(huán)境保護的法律法規(guī)和其他法律法規(guī)以及規(guī)章存在一定沖突現(xiàn)象，并且環(huán)境行政執(zhí)法工作存在無法可依的情形。在基層環(huán)境執(zhí)法中，具備執(zhí)法資格證、執(zhí)法能力和環(huán)保技能的專業(yè)執(zhí)法人才不足直接導致執(zhí)法力量薄弱，加之執(zhí)法設備缺乏導致執(zhí)法不到位和不及時。環(huán)境行政執(zhí)法可發(fā)出責令停止、責令恢復原狀、限期整改和行政處罰，但沒有相關的行政強制手段，如凍結(jié)、沒收。因此，部分長期環(huán)境污染源沒有能得到根本治理，進而淡化了環(huán)境行政執(zhí)法的法律效果。此外，環(huán)境行政執(zhí)法重視執(zhí)行經(jīng)濟處罰部分，而對整改、關停等事項重視程度不夠。對應移送司法機關的案件不移送，甚至出現(xiàn)以罰代刑現(xiàn)象，從而放縱環(huán)境污染違法行為。

（四）公眾參與環(huán)境保護難

環(huán)境保護法第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！鄙鐣姷沫h(huán)境法治意識和環(huán)境保護水平僅僅停留在維護自身權(quán)益層面，遠遠未達到參與執(zhí)法監(jiān)督和維護公眾利益的高度。環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”從法律規(guī)定來看，環(huán)境公益訴訟僅僅由公益社會組織提起，而普通公民無法提起環(huán)境公益訴訟。大部分社會組織均沒有環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗和經(jīng)濟實力，因而公益社會組織對提起環(huán)境公益訴訟積極性不足。應當允許具備一定條件的公民和行政機關提起環(huán)境公益訴訟，從而讓更多社會公眾參與環(huán)境保護工作。

三、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法的法律建議

（一）完善環(huán)境保護法律法規(guī)和規(guī)章

在環(huán)境立法思想上，轉(zhuǎn)變先污染后治理的立法思想，確立自然、社會和經(jīng)濟相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護法治思想。修改現(xiàn)有環(huán)境保護執(zhí)法工作的法律法規(guī)，構(gòu)建完善的環(huán)境保護法律法規(guī)體系。對存在滯后、沖突和有缺陷的環(huán)境保護法律法規(guī)進行修改和清理，及時填補環(huán)境保護法律法規(guī)的法律空白。制定環(huán)境保護的地方法規(guī)和地方規(guī)章以及相應的實施細則，減少環(huán)境保護執(zhí)法工作的原則性規(guī)定和增強環(huán)境保護執(zhí)法工作的可操作性。擴大基層政府環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限和強制措施的適用范圍。在環(huán)境保護立法上應確立綜合性立法觀念，尤其是確定各個職能部門的管理權(quán)限和管理職責。完善環(huán)境行政執(zhí)法程序機制，制定環(huán)境行政程序法典。此外，中國環(huán)境執(zhí)法工作應參考國際環(huán)境保護的相關規(guī)定，并在適當時機將中國環(huán)境立法與國際環(huán)境保護公約相協(xié)調(diào)。

（二）落實政府責任和加強環(huán)境保護督察機制

環(huán)境保護法第二十六條要求：“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。考核結(jié)果應當向社會公開。”盡管環(huán)保法將環(huán)境保護目標納入考核體系，但并未明確未完成環(huán)境保護目標考核的政府責任問題。環(huán)境保護法第六十七條規(guī)定：“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關工作人員有違法行為，應當依法給予處分的，應當向其任免機關或者監(jiān)察機關提出處分建議?！痹诨鶎迎h(huán)境保護執(zhí)法中，對環(huán)保違法行為不作為、慢作為和懶作為應當保持長期的督察機制，嚴格執(zhí)行后督察、環(huán)保督察巡視等制度和掛牌督察制度。開展環(huán)境執(zhí)法稽查工作形成良好的環(huán)境保護執(zhí)法機制。

（三）構(gòu)建合理的環(huán)境執(zhí)法體制

在環(huán)境治理體制上，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，依照系統(tǒng)化、科學化、法治化、市場化和管理現(xiàn)代化作為頂層設計思想，建構(gòu)污染治理的制度基礎?！笆濉币?guī)劃提出：“改革環(huán)境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法?！杯h(huán)境保護行政執(zhí)法需要形成聯(lián)合執(zhí)法機制或者成立綜合執(zhí)法局。由于環(huán)境保護是系統(tǒng)工程，基層政府環(huán)境保護執(zhí)法涉及眾多職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。各種復雜的社會關系和利益紛爭導致環(huán)境保護執(zhí)法難，僅僅依靠環(huán)保部門無法完成環(huán)境保護執(zhí)法工作。同一污染問題導致出現(xiàn)多部門執(zhí)法沖突或交叉時，應加強多部門聯(lián)合執(zhí)法或者設置綜合執(zhí)法機構(gòu)以解決執(zhí)法困境。此外，應當創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式，如空氣預報預警系統(tǒng)建設、生態(tài)環(huán)境損害責任追究、監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、環(huán)境影響評價體制、環(huán)境監(jiān)測預警體制等都應當納入環(huán)境執(zhí)法體制。

（四）提升基層環(huán)境執(zhí)法工作人員法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力

對基層政府而言，提高環(huán)境執(zhí)法工作人員的法律知識和法治素養(yǎng)成為執(zhí)法工作的基本條件。在環(huán)境執(zhí)法人員的準入、考核、淘汰和監(jiān)督機制上應當規(guī)范化和標準化。對環(huán)境執(zhí)法人員而言，應當積極學習相關法律知識并在行政執(zhí)法中規(guī)范執(zhí)法和透明執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法過程中，環(huán)境執(zhí)法人員應當具備行政執(zhí)法資格證，并且建立執(zhí)法人員問責制。將法律規(guī)定的政府責任轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶熑?，進而具體到行政領導和直接責任人。同時，由于基層政府面臨人員不足、設備落后和投入不多的現(xiàn)實困境，因而需要國家在基層政府在環(huán)境保護執(zhí)法上加大預算投入以保證執(zhí)法隊伍的現(xiàn)實需要。

在全面推進依法治國背景下，運用法治思維和法治方式治理環(huán)境保護已成為基層政府環(huán)境保護執(zhí)法工作的主要方式。盡管環(huán)境保護法已經(jīng)進行修訂，但是基層政府環(huán)境執(zhí)法仍面臨諸多困境和問題。因此，基層政府環(huán)境執(zhí)法工作應當成為環(huán)境保護的重要內(nèi)容并需要在頂層設計上形成制度化和法治化的框架。