李晉+李發(fā)戈+田莉

農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要組成部分，對于改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展具有重要的意義。2012年以來，成都市依托實施農(nóng)村土地綜合整治的成果，有序引導(dǎo)農(nóng)民分層次、分類別適度集中居住，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的基本農(nóng)田保護區(qū)、水源涵養(yǎng)地、山區(qū)旅游點等地區(qū)，探索出了一種“小規(guī)模、組團式、微田園、生態(tài)化”新農(nóng)村綜合體建設(shè)模式。“小組微生”新農(nóng)村綜合體不僅提高了農(nóng)村土地利用率，美化了農(nóng)村環(huán)境，而且改善了農(nóng)民的居住條件，方便了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，受到了農(nóng)民群眾的普遍歡迎。截至2015年末，成都市共建成“小組微生”新農(nóng)村綜合體123個，超過2萬戶、約8萬農(nóng)民入住新居。

農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)不僅涉及到人口轉(zhuǎn)移、土地調(diào)整、村莊合并、產(chǎn)業(yè)布局、資金籌措問題，而且直接涉及到農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。成都市在推進“小組微生”新農(nóng)村綜合體建設(shè)的實踐中，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，穩(wěn)步推進，解決了農(nóng)民集中居住區(qū)“怎樣建”、“能夠建”、“建得好”等一系列問題，對其他地區(qū)農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)具有一定的借鑒參考價值。

一、 統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局

由于各地在農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)上大多采取農(nóng)民自建的方式，往往存在無規(guī)劃或規(guī)劃不完善、建設(shè)手續(xù)不齊全等問題。一些地區(qū)農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃脫離農(nóng)民的生產(chǎn)、生活實際，貪大求洋，城鄉(xiāng)不分，甚至把農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃做成單純的住房規(guī)劃或戶型圖，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和產(chǎn)業(yè)等配套規(guī)劃。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)規(guī)劃不合理，不僅浪費了大量資源，增加農(nóng)民建房成本，而且對農(nóng)民集中居住后的生產(chǎn)和生活都帶來了極大的不便。

成都市按照“集約節(jié)約用地、方便生產(chǎn)生活”的原則，充分利用自然的地形地貌，科學(xué)規(guī)劃，合理布局集中居住區(qū)，避免盲目建設(shè)。早在2008年，成都市就在總結(jié)災(zāi)后農(nóng)村重建經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實際情況，頒布了《成都市社會主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》。該導(dǎo)則創(chuàng)造性地提出了農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性“四性原則”，對農(nóng)村社區(qū)選址、村落布局、建筑設(shè)計、建筑結(jié)構(gòu)、環(huán)境、配套設(shè)施等進行技術(shù)指導(dǎo)，被稱之為成都的“鄉(xiāng)村營造法式”。2015年，成都市又制定了《成都市農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》，明確了新農(nóng)村綜合體建設(shè)的規(guī)劃選址、風(fēng)貌設(shè)計、集約用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的具體要求。布局上，按照“四性原則”及“小組微生”的形態(tài)，新農(nóng)村綜合體采用組團式布局形式，以100戶至500戶為主。建筑風(fēng)格上，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境整治，按照“緊湊型、低樓層、川西式”的要求，新農(nóng)村綜合體注重農(nóng)村特色、地域特色，深入挖掘文化底蘊，保護林盤、田地、溝渠、水體等現(xiàn)有生態(tài)資源體系，體現(xiàn)田園風(fēng)光和生態(tài)本底，展現(xiàn)具有地方特色和文化內(nèi)涵的現(xiàn)代農(nóng)村風(fēng)貌?；A(chǔ)設(shè)施方面，新農(nóng)村綜合體配套有交通路網(wǎng)、集中供水、能源電力、污水處理、廣播電視、光纖寬帶等。產(chǎn)業(yè)方面，在新農(nóng)村綜合體周邊規(guī)劃有都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地和園區(qū)，引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，探索多種適度規(guī)模經(jīng)營模式，推動糧食、蔬菜、花卉苗木、水果、茶葉、食用菌、水產(chǎn)、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)連片規(guī)模發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化、規(guī)?；?、集約化、品牌化、標準化，實現(xiàn)產(chǎn)村融合發(fā)展，夯實新農(nóng)村綜合體的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和支撐。大邑縣蘇家鎮(zhèn)香林村新農(nóng)村綜合體在規(guī)劃中就將川西民居莊重典雅的建筑造型與簡潔大方的現(xiàn)代建筑造型相融合，充分利用現(xiàn)有道路、水渠，打造宜居宜游鄉(xiāng)村美景。同時，充分體現(xiàn)產(chǎn)村一體發(fā)展思路，依托現(xiàn)有的有機蔬菜、花卉苗木等都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，規(guī)劃了有機蔬菜種植區(qū)、花卉苗木種植區(qū)，將觀光體驗、蔬果采摘等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新農(nóng)村綜合體建設(shè)有機結(jié)合，為產(chǎn)村相融發(fā)展預(yù)留了空間。

二、切實尊重農(nóng)民意愿，積極回應(yīng)農(nóng)民合理訴求

目前，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)大多采用政府推動，農(nóng)民自愿的模式進行。一些地區(qū)由于基層民主機制不健全，在農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)中往往以大多數(shù)人的意愿為借口而無視少數(shù)人的訴求，動員方式不靈活，與農(nóng)民溝通不足，不尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，使得農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)到補償談判到新居建設(shè)始終處于從屬地位。還有一些地區(qū)因為信息不夠公開透明，使得農(nóng)民對拆遷和建設(shè)過程中的公平問題產(chǎn)生質(zhì)疑，擔心自己的權(quán)益無法得到有效保障。這些現(xiàn)象的存在，不僅激化了農(nóng)村社會矛盾和干群關(guān)系，而且阻撓了農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的順利進行。

成都市在新農(nóng)村綜合建設(shè)過程中，將政府引導(dǎo)與群眾意愿有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，積極調(diào)動農(nóng)民參與家園建設(shè)的熱情。在村級事務(wù)管理上，通過完善農(nóng)村基層新型治理機制，選好、配強村支書、村主任，堅持“四議”（黨組織提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表或村民議事會決議）、“兩公開”（決議內(nèi)容公開、實施結(jié)果公開）、“一監(jiān)督”（上級黨政和當?shù)厝罕妼Υ濉皟晌惫ぷ鬟M行監(jiān)督）制度，確保農(nóng)民依法行使民主權(quán)利。在新居建設(shè)上，堅持充分尊重農(nóng)民意愿、充分征求農(nóng)民意見、充分聽取農(nóng)民訴求的原則，將新農(nóng)村綜合體建設(shè)是否參與、規(guī)劃選址、戶型設(shè)計、建筑隊伍選擇、質(zhì)量安全監(jiān)管等問題交給農(nóng)民自主決定。通過由村民自主建立業(yè)主委員會，實行“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一民主談判、統(tǒng)一建房標準、統(tǒng)一配套設(shè)施、統(tǒng)一監(jiān)督管理）的民主公開和監(jiān)督管理制度，由農(nóng)民全程參與新居的規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督，切實維護農(nóng)民的利益。郫縣古城鎮(zhèn)指路村采取農(nóng)民“自主籌資、自主整理、自主建設(shè)、自主發(fā)展、自主分配”的“五自主”模式，探索出了一條實施土地綜合整治和共建共享幸福美麗新村相結(jié)合的新路子。自主籌資，就是在充分尊重群眾意愿和認真做好成本核算的基礎(chǔ)上，凡有意愿參與土地綜合整治和新居建設(shè)的村民均可以自有資金參與；自主整理，就是該村土地綜合整治方案、農(nóng)民新居建設(shè)方案、土地復(fù)墾方案等均由全體參與土地綜合整治的村民民主議定并形成決議，經(jīng)公示無異議后組織實施；自主建設(shè)，就是由全體參與農(nóng)戶無記名投票選舉產(chǎn)生農(nóng)民新居建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，自主開展施工單位招投標、合同審定等工作，并對工程建設(shè)的所有環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督和管理；自主發(fā)展，就是參與農(nóng)戶以整理出的集體建設(shè)用地及節(jié)余的掛鉤指標入股集體資產(chǎn)管理公司，將預(yù)留的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展鳥籠制作和展銷、文化旅游、特色餐飲、鄉(xiāng)村酒店等產(chǎn)業(yè)；自主分配，就是集體資產(chǎn)管理公司通過轉(zhuǎn)讓整理出的集體建設(shè)用地指標以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等獲得的收益按持股比例分配。

三、集中居住區(qū)準入條件與農(nóng)民可承受能力有機結(jié)合

農(nóng)民集中居住區(qū)是有別于城市房地產(chǎn)開發(fā)的一項惠民工程，在建設(shè)中，既要考慮農(nóng)民的入住意愿，還要考慮農(nóng)民的承受能力。與城市居民相比，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)單一，收入水平普遍偏低。而農(nóng)村的一些資源因為受政策限制，還不能有效轉(zhuǎn)化為資本，農(nóng)民守著資源卻不能致富。一些農(nóng)民雖然有集中居住的愿望，但由于集中居住區(qū)準入門檻、建設(shè)成本和入住成本高，卻不一定能夠住得進去。因此，建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，必須要解決好“錢從哪里來”的問題。要通過用好用活各種政策，盤活農(nóng)村資源，在降低建設(shè)成本的同時，提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

成都市鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民運用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，組建集體資產(chǎn)管理公司，采取農(nóng)戶自籌、產(chǎn)權(quán)融資、社會資金參與相結(jié)合的方式，自主實施新農(nóng)村綜合體建設(shè)。通過全面推進以“明晰產(chǎn)權(quán)、還權(quán)賦能”為特點的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，成都市對集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村“五權(quán)”進行了確權(quán)登記。在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，2009年12月，成立了市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各區(qū)（市）縣則根據(jù)自身實際，在制定相應(yīng)流轉(zhuǎn)辦法的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，通過產(chǎn)權(quán)的出讓、抵押、置換，讓農(nóng)民獲得建設(shè)新居的資金。產(chǎn)權(quán)交易平臺的搭建，有效地促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，提高了土地的生產(chǎn)能力和利用效率，增加了農(nóng)民的收入。2010年至2015年，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所共實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易12612宗，成交金額累計達453.9268億元。地處二圈層的溫江區(qū)，農(nóng)村承包地每畝流轉(zhuǎn)價格在800至1000斤大米之間，折合現(xiàn)金約2000元左右。為吸引和撬動社會資本參與并投入新農(nóng)村建設(shè)，成都市還先后成立了小城鎮(zhèn)投資公司、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司、商貿(mào)物流投資公司三個投融資公司。小城鎮(zhèn)投資公司是農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)主體，其資金來源為政府注資及銀行貸款。農(nóng)民退出的宅基地由小城鎮(zhèn)投資公司出資復(fù)墾，產(chǎn)生的新增耕地指標，可自行征用進行商業(yè)開發(fā)，也可出售用于補償農(nóng)村新型集中居住社區(qū)的建設(shè)成本?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司是成都市政府支持“三農(nóng)”財政投入的一個投融資平臺，主要通過直接投資、委托貸款、擔保與保險、獎勵與補助等方式參與和支持新農(nóng)村建設(shè)。商貿(mào)物流投資公司主要承擔政府城鄉(xiāng)物流產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)設(shè)施建設(shè)等項目的投融資和建設(shè)管理，在打造區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品市場網(wǎng)絡(luò)、建立農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系等方面發(fā)揮了重要作用。

四、統(tǒng)籌安排，強化集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必不可少的前提條件，是城市文明向農(nóng)村延伸的橋梁。建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，就是要讓農(nóng)民享受到與城市居民同質(zhì)的生活環(huán)境和公共服務(wù)，改變農(nóng)民原來落后的生產(chǎn)方式和生活方式。一些地區(qū)的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)由于政府主導(dǎo)，供需雙方缺少溝通，政府在決策時往往從自身的愿望出發(fā)，忽視農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的真實需求，農(nóng)民急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往不能及時優(yōu)先安排。部分集中區(qū)道路沒有形成路網(wǎng)，無垃圾回收點，無生活污水處理設(shè)施，商業(yè)、體育、文化娛樂設(shè)施偏少，農(nóng)民缺少公共活動場所的現(xiàn)象突出。

成都市在新農(nóng)村綜合體建設(shè)中，堅持把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村、城市的公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村的建設(shè)理念和思路，按照“1+21”標準為集中居住區(qū)配套了公共服務(wù)和社會管理設(shè)施。即1個村（農(nóng)民集中居住區(qū)）配套社會綜合服務(wù)管理工作站（勞動就業(yè)、社保等），社會組織和志愿者服務(wù)辦公室，水、電、氣等代收代繳網(wǎng)點、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、幼兒園、衛(wèi)生服務(wù)站、全民健身廣場等21項公共服務(wù)設(shè)施。大邑縣蘇家鎮(zhèn)香林村新農(nóng)村綜合體，集成配套了健康綠道、村民活動中心、文化活動廣場、休閑健身場地等公共服務(wù)設(shè)施項目。雙流區(qū)三里壩社區(qū)、東岳村、羊坪社區(qū)等15個農(nóng)民集中居住區(qū)配置了人口計生服務(wù)室、民俗活動點、金融服務(wù)站自助設(shè)施、農(nóng)資放心店等多個項目。天府新區(qū)籍田街道地平新家園增設(shè)了集中停車場、安全監(jiān)控系統(tǒng)、感知健康艙等配套項目。由于按標準配置了公共服務(wù)和社會管理設(shè)施，新農(nóng)村綜合體普遍構(gòu)建起了“10分鐘生產(chǎn)生活圈”。農(nóng)民通過集中居住，大大提高了現(xiàn)代生活品質(zhì)。

五、注意集中居住區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，不僅要通過基礎(chǔ)設(shè)施的配套來改善農(nóng)民的生活條件，而且要通過產(chǎn)業(yè)的配套來改變農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民的收入。一些地區(qū)的集中居住區(qū)之所以最后被搞成了形象工程，很大程度上就是缺乏產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)支撐。農(nóng)民雖然實現(xiàn)了安居，但卻難以充分就業(yè)。因此，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)要按照“產(chǎn)村相融”的原則，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)民生產(chǎn)半徑，同步推進產(chǎn)業(yè)連片規(guī)模發(fā)展和一三互動項目建設(shè)，形成集中帶產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)促集中的格局，在方便農(nóng)民生產(chǎn)的同時，帶動農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

成都市在新農(nóng)村綜合體建設(shè)中，把促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴大農(nóng)民就業(yè)放在重要的位置，讓更多的農(nóng)民在集中居住后能夠在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，實現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城、就地市民化。通過土地流轉(zhuǎn)，在新農(nóng)村綜合體周邊規(guī)劃布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推動適度規(guī)模經(jīng)營和特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)連片規(guī)模發(fā)展；通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，挖掘傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、民俗文化等農(nóng)村旅游資源，推進新農(nóng)村綜合體與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展，促進一三產(chǎn)業(yè)互動；因地制宜同步發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村商貿(mào)流通等產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)村相融，促進農(nóng)民就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增收致富。溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)幸福田園新農(nóng)村綜合體，在規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)用地，發(fā)展都市觀光農(nóng)業(yè)的同時，由農(nóng)民自主組建幸福田園投資發(fā)展有限公司作為建設(shè)主體，成功向成都農(nóng)商行融資4770萬元，并利用節(jié)余建設(shè)用地引進社會資本建設(shè)游客驛站中心、田園農(nóng)家客棧、主體鄉(xiāng)村度假酒店等休閑旅游項目，發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)。郫縣三道堰鎮(zhèn)青杠樹村新農(nóng)村綜合依托當?shù)芈糜钨Y源，按照國家AAAA 級旅游景區(qū)標準進行整體打造，利用整理節(jié)約出的集體建設(shè)用地啟動了天府水鄉(xiāng)國際鄉(xiāng)村俱樂部等高端休閑項目和香草湖生態(tài)濕地建設(shè)。同時，組建糧經(jīng)專業(yè)合作社，啟動了800畝優(yōu)質(zhì)糧油和有機蔬菜基地建設(shè)，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收致富。崇州市白頭鎮(zhèn)五星村曾經(jīng)是農(nóng)村扶貧開發(fā)重點幫扶村。2013年，五星村啟動新農(nóng)村綜合體建設(shè)，按照 “景農(nóng)一體村莊、產(chǎn)村相融單元”的定位，通過整合林盤，規(guī)劃了3個新居點位，新建800多套川西民居風(fēng)格的房子。在新農(nóng)村綜合體建設(shè)中，五星村成功引進兩個農(nóng)業(yè)項目，流轉(zhuǎn)了上千畝土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，解決了部分農(nóng)民在家門口就業(yè)的問題。同時，成立土地股份合作社，以優(yōu)質(zhì)糧油為主要產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展認養(yǎng)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，并成功打造了“五星”農(nóng)產(chǎn)品系列品牌。全村361戶農(nóng)戶全部加入了合作社。2012年，全村人均收入僅4800元，2014年，猛增至12000元。

農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)是要通過集中形成一定的規(guī)模，降低建設(shè)成本，把城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)延伸、覆蓋到農(nóng)村。要按照既與城市接軌，又要突出農(nóng)村特色的思路，在尊重農(nóng)民意愿的情況下，合理確定居住區(qū)規(guī)模，完善基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套，把集中居住區(qū)建設(shè)成為公共服務(wù)先進、生產(chǎn)生活方便、居住環(huán)境優(yōu)美的幸福美麗新村。