陳強

基層一線是群眾信訪的源頭，又是新時期創(chuàng)新社會治理的重心所在。黨的十八大報告中提出，要完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。2016年4月，習近平總書記就做好當前信訪工作作出重要指示，要綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。

近幾年來，面對庫區(qū)改革發(fā)展、移民安穩(wěn)致富和扶貧攻堅重任，重慶市忠縣牢固樹立“發(fā)展第一要務，民生第一目標，穩(wěn)定第一責任”意識，堅持信訪穩(wěn)定工作“底線思維”，按照“重前期、重平時、重基層、管未來”工作理念，把百姓放在心上，把功夫用在平時，立足“事要解決”，努力探索創(chuàng)新“雙網聯動”一線工作法，充分發(fā)揮人民調解“第一道防線”作用，把大量的矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)，有效分流了群眾信訪，減輕了維穩(wěn)壓力，融洽了干群關系，推進了社會治理創(chuàng)新，連續(xù)3年實現“四降三升兩無”目標，即：集體訪、越級訪、重復訪和信訪總量下降，矛盾糾紛排查調處率、信訪案件辦結率、人民群眾滿意率上升，無群眾進京集訪、無重大群體性事件發(fā)生，被國家三建委和市領導贊譽為“人口大縣、移民大縣，信訪小縣”。

一、堅持關口前移、重心下移，夯實信訪穩(wěn)定協同治理基礎

創(chuàng)新社會治理，關鍵在強化基層、夯實基礎。我們以基層社會治理中的信訪穩(wěn)定突出問題為導向，始終堅持一線工作法，關口前移、重心下移，不斷優(yōu)化機制體制，調整力量架構，協同治理基礎得到進一步鞏固。

力量向一線傾斜。依托29個縣級扶貧集團，深入開展“幫聯縣領導當村官”和扶貧集團縣管領導干部駐村扶貧行動，定期到村（社區(qū)）宣傳黨的路線、方針、政策，與群眾同坐一條板凳，共商發(fā)展大計，協調解決基層工作實際問題，化解基層矛盾。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門信訪工作力度，落實接訪工作制度、辦信工作制度和領導接訪制度，從部門選派干部到村任“第一書記”，定點負責，結對幫扶，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與部門信訪力量的有機整合、協調互動。切實發(fā)揮村（社區(qū)）信訪工作服務功能，明確支部書記、 “兩委”成員、專職干部的信訪職能。注重發(fā)揮群團組織紐帶作用、社會組織服務功能和引導企業(yè)履行社會責任，綜合施治，協同配合，構架起聽民聲、察民情、辦民事、排民憂、解民怨的制度體系。

決策尋一線意見。在重大決策制定和重大項目實施前，廣泛開展調研，充分聽取人大代表、政協委員、基層干部、村民代表、法律專家等的意見，對決策事項進行風險評估，并同步制定信訪穩(wěn)定工作預案，從源頭上減少和預防群眾信訪事項的發(fā)生。2015年，對舊城改造、天然氣冷熱電聯產項目、《烽煙三國》大型山水實景演出項目、公務員非領導職務晉升等15個重大決策和項目進行了社會穩(wěn)定風險評估，確保了政策穩(wěn)妥實施和項目順利推進。

情況從一線收集。健全了“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）—組（樓院）”“縣—主管部門—企事業(yè)單位—站（所）”兩線四級信訪網絡與“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）、企事業(yè)單位—組”四級人民調解網絡。全縣建立信訪接待室116個，村（社區(qū)）群眾說事室365個；成立人民調解巡回指導組29個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會29個，村（社區(qū)）調委會365個，企事業(yè)單位、區(qū)域性行業(yè)性等調委會25個，村（居）民調解小組2727個。充分發(fā)揮信訪和調解網絡延伸至基層的優(yōu)勢，從一線及時收集矛盾糾紛信息，逐級分批化解，基本做到了“小事不出村（社區(qū)），大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”。

矛盾在一線化解。落實各級信訪穩(wěn)定聯席會議制度、矛盾糾紛排查和信訪排查資源共享制度、調解與信訪案件分流制度、重大突發(fā)性案件聯調聯處制度等，充分運用“楓橋經驗”，及時就地化解矛盾糾紛。對排查掌握的重點問題、重點群體、重點人員，逐一建檔立卡，實行網格化管理，做到去知動向、行知軌跡。堅持信訪干部與司法調解員一同接訪制度，在向群眾宣傳政策，提供法律咨詢、幫助等服務的同時，努力做好矛盾雙方的勸解、安撫工作，有效緩解了信訪工作壓力。

關系到一線凝結。深入開展各級干部接訪下訪群眾工作，落實縣領導定點接訪、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部門領導開門接訪、村居干部隨時走訪“三訪”工作機制?？h領導帶頭帶案下訪、定點約訪、定期接訪，把黨員活動日、居民開放日、民情分析會搬進農家院壩、小區(qū)樓院。各級各部門領導和機關干部主動走出機關，走進農家，與貧困黨員、貧困群眾及信訪群眾開展結對幫扶，解決群眾所急所盼。2015年，各級領導干部共下訪3.8萬件次、6.5萬人次，投入資金1760萬元，解決群眾困難和問題3.2萬件，群眾滿意率達98%。

二、堅持資源整合、條塊結合，健全信訪穩(wěn)定協同治理體系

我們立足當前、著眼長遠，建立健全了信訪和人民調解兩張網，從點、線、面三個層次做到資源整合，將信訪和調解網絡向基層每個角落延伸，協同治理體系逐漸完善。

突出“點”的多元性。即村（社區(qū)）、組人員配備和工作場所的設置。在人員選擇上，本著方便、快捷、有效的原則，將基層村（社區(qū)）、組干部安排兼任信訪員和基層調委會的調解員，從源頭上避免了工作上的推諉扯皮。在每個組選聘了1～2名懂政策、法律、在當地有一定威望的人擔任人民調解員，以利于調解工作的順利開展。在工作場所的確立上，將村里的信訪接待室、說事室和人民調解室有機整合，實行一套班子，三塊牌子，采取固定地點合署辦公和田邊地頭靈活辦公相結合的方式開展調解工作。

突出“線”的互動性。即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）信訪與人民調解工作機構在縱向上的相融。在縣級層面上，成立了以司法局干部、律師、公證員、法官、信訪辦干部為組成人員的“忠縣人民調解巡回指導組”，主要負責指導全縣重大疑難糾紛的調處、培訓調解骨干、監(jiān)督調解質量等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面上，以司法所為依托，分別成立了以司法助理員、調委會主任、基層法律服務工作者、信訪工作者、法官為成員的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解巡回指導小組，主要負責指導轄區(qū)內重大疑難糾紛的調處、培訓調解員、調解文書制作等?？h人民調解巡回指導組和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解巡回指導小組分別成為了信訪與人民調解在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作互動的機構載體，在實踐中完全實現了調解中有信訪、信訪中有調解的工作局面，效果非常明顯。其經驗和做法分別受到重慶市司法局和司法部《人民調解》專刊的肯定，予以轉發(fā)和刊載宣傳。

突出“面”的整合性。即信訪與人民調解工作在橫向上的相通。將信訪與人民調解作為加強社會治理的一支重要力量納入總體規(guī)劃，與安監(jiān)、公安、武裝、綜治、司法等協調配合，進行整體建設，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“六位一體”、村（社區(qū)）“七位一體”的社會治理工作格局。在全縣信訪穩(wěn)定聯席會議中將調解員列為與會人員，讓他們了解信訪穩(wěn)定形勢，及時反映可能影響和諧穩(wěn)定的問題，做到早發(fā)現、早處置。同時，將信訪員收集了解到的一些不穩(wěn)定信息，及時通過各級調委會反饋給調解員，提醒加大預防、排查和調處力度，從源頭上化解矛盾。

三、堅持整體聯動、多方互動，保障信訪穩(wěn)定協同治理效果

我們堅持人民調解與信訪在預防、分流、調處、回訪四個環(huán)節(jié)上整體聯動，創(chuàng)新思路，完善措施，務實推進，有效化解了矛盾糾紛，有力保障了協同治理效果。

主動介入抓預防。建立了信訪、調解信息互通制度，各基層信訪、調解組織按照《忠縣重大信息報送工作辦法》規(guī)定，及時溝通收集掌握的矛盾糾紛信息，暢通了社會治理信息渠道。完善了調解與信訪聯合排查會議制度，堅持月排月報，隨排隨報，急排急報，側重抓“重點問題、重點部門、重點人員、重點時段”等四個方面的排查。針對排查出的矛盾糾紛隱患，一是建檔造冊，明確責任單位、責任人員、調解時限、調解要求，按照“抓早、抓小、抓了”的原則，早介入、早調解、早處置，有效避免一般性矛盾糾紛激化上升為信訪、集訪；二是制定完善工作預案，每個矛盾糾紛隱患均由責任單位牽頭，聯合相關職能部門，制定相互協調運轉的調解預案，把任務分解到每一個崗位，把責任落實到每一個人頭，確保工作落到實處。

科學分流抓有序。一是堅持合理科學分類。對已發(fā)生的矛盾糾紛，按照其性質、所屬區(qū)域、激烈程度等進行科學分類，能調解化解的，及時調解處理；應進入信訪程序處理的，納入“三級終結”處理程序；需通過行政復議、仲裁、司法訴訟等途徑解決的涉法涉訴信訪問題，教育引導其走法定途徑解決；二是堅持“雙向思維”。在人民調解時對信訪可能性進行評估，在調解不成功的情況下，引導當事人依法解決；在信訪工作中對信訪事項進一步激化的可能性進行評估，引導當事人盡可能通過調解的方式解決訴求，防止小糾紛演變成大矛盾。三是堅持統(tǒng)籌運行。在調解工作中發(fā)現應當通過其他渠道處理的，由調解員開具“人民調解分流函”，為信訪人指明正確反映訴求的方式；在信訪工作中發(fā)現可采用調解方式處置的事項，在征得信訪人同意后，由信訪工作人員開具“信訪事項分流函”，信訪人憑該函到相應的調解組織進行調解處理。調解、信訪機構均堅持“首問首接”負責制，即由最先接到群眾訴求的工作人員全程負責跟蹤辦理情況，協調、督促相關部門及時處理群眾信訪事項，并將結果反饋給信訪人，確?！笆率掠薪淮薄ⅰ凹兄洹?。

務實解決抓調處。一是開展包案調處。我們按照“事要解決”的要求，對歷史沿革久、涉及面廣、案情復雜的疑難信訪問題，落實“五個一、四包、三不限”機制，限期辦結?！拔鍌€一”即一個信訪案件、一名縣級領導、一個牽頭部門、一套工作班子、一包到底；“四包”即包調查、包處結、包息訪、包穩(wěn)控；“三不限”即不限原調查結論、不限原處理意見、不限原領導表態(tài)，重新全面核查、實事求是予以妥善解決。二是開展專業(yè)調處。在全縣35個信訪熱點行業(yè)和部門內，挑選最熟悉本領域政策規(guī)定和歷史沿革的人員，納入全縣信訪與人民調解工作“專家?guī)臁?；將部分律師、基層法律服務工作者同時聘請為信訪接訪員和人民調解員，建立起人民調解與信訪聯動的“智囊團”。在處理復雜信訪事項時，請出“專家?guī)臁焙汀爸悄覉F”的相關成員，現場參與處理，確保處理結果合情合理合法，讓信訪人心服口服。三是多方聯動調處。調動黨政、司法、民主黨派愛心企業(yè)和群眾組織等多方力量，集中開展信訪老戶感化轉化等調處工作，力求信訪人情感得到疏通，矛盾糾紛得到有效化解。四是多措并舉調處。按照“便民”“及時”的原則，不限時間、不限地點、不限方式調解調處，盡最大努力讓當事人雙方化解怨氣，理順情緒，握手言和。

防止反復抓回訪。一是及時反饋疏導。矛盾糾紛調解完畢后，由調解組織或信訪機構及時將調解意見反饋雙方當事人，現場簽訂調解協議書，督促、疏導雙方及時按調解協議履行責任，確保調解成功有效。二是加強教育引導。對不服調解意見，或不履行調解責任的，由調解組織或信訪機構教育引導其以理性合法的方式反映訴求，依法維護自身的合法權益，有效預防減少越級上訪、非正常上訪的發(fā)生。三是開展“回頭看”。調解組織或信訪機構定期對調解處理事項開展“回頭五看”，即看調解意見是否與相關法律法規(guī)相抵觸，看調解意見是否真正維護了群眾的合法權益，看群眾對調解意見是否滿意，看調解意見是否兌現落實到位，看群眾是否真正息訪罷訴。從“五看”中總結工作經驗，提高聯調能力。