劉業(yè)進(jìn) 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授 徐振宇 北京工商大學(xué)教授

劉業(yè)進(jìn) 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授

徐振宇 北京工商大學(xué)教授

資源配置一直是教育公平的重要議題。據(jù)新華社2016年6月28日報道，日前教育部宣布失效一批規(guī)范性文件，包括《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985工程”建設(shè)項(xiàng)目的意見》《關(guān)于補(bǔ)充高等教育“211工程”三期建設(shè)規(guī)劃的通知》等。一些人認(rèn)為，政府有意逐步淡化計劃配置教育資源的舊思路，緩解教育不公。

與此同時，“去行政化”、“落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”、實(shí)現(xiàn)“管辦評分離”改革，也是教育主管部門的明確方向。與對高校的不同需求及早分流的思路相對，這都屬于廣義的供給側(cè)改革，但我們認(rèn)為，更重要的供給側(cè)改革，是邁向一種開放辦學(xué)體制。這是破解當(dāng)前教育公平的一個重要的增量改革方向。

教育公平：正義優(yōu)先

什么是教育公平？簡而言之，就是教育資源配置和教育機(jī)會的享有，遵循兩條詞典式排列公平準(zhǔn)則：a.教育機(jī)會均等原則；b.幫助處境弱勢的人群和地區(qū)（差別原則）；a優(yōu)先于b，做出b的制度安排和政策舉措不得違背a。

這一基本教育公平原則根源于正義理論。一個社會中機(jī)會均等原則集中指向獲取公職的機(jī)會和教育機(jī)會“向才能開放”。把這一正義基本原則應(yīng)用于教育事務(wù)領(lǐng)域，就是“教育公平”問題。

實(shí)踐上運(yùn)用教育公平理論，需要區(qū)分兩種迥然不同的情形：“公辦大學(xué)占絕對主導(dǎo)體制下的靜態(tài)教育公平”與“開放辦學(xué)體制下的動態(tài)教育公平”。前者是一個分配給定餡餅的事，后者是一個一般規(guī)則遵循下競爭性博弈“解”的事。

在一個國家內(nèi)部，大學(xué)的入學(xué)機(jī)會應(yīng)當(dāng)遵循“法律面前人人平等”的憲法原則；機(jī)會“向才能開放”，在沒有其他更好衡量標(biāo)準(zhǔn)情況下，全國一張卷的考試分?jǐn)?shù)是衡量才能的主要標(biāo)準(zhǔn)。

在后者情形下，私立大學(xué)和公辦大學(xué)并存，辦學(xué)質(zhì)量和聲譽(yù)競爭迫使大學(xué)之間形成共同的擇優(yōu)入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)（例如美國全國統(tǒng)一的SAT考試），同樣收斂到“機(jī)會向才能開放”準(zhǔn)則。

教育資源的計劃配置

教育領(lǐng)域沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制，我國目前2400多所大學(xué)基本都是公辦大學(xué)的辦學(xué)模式和招生辦法。招生方面，目前實(shí)行的是招生指標(biāo)的“地區(qū)配額制”。

但城鄉(xiāng)二元分化、貧富差距、地區(qū)發(fā)展差距、流動人口大規(guī)模增加、我國長期經(jīng)濟(jì)增長帶來的人均收入增加引致教育需求增加，特別是對優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)需求增加等現(xiàn)實(shí)問題，已經(jīng)與招生的地區(qū)配額制形成較大沖突。于是，“高考移民”（西進(jìn)），甚至“高中移民”（東進(jìn)）、海外留學(xué)低齡化等現(xiàn)象越來越突出。

各省高等教育資源究竟差異有多大？我們研究發(fā)現(xiàn)，剔除各省間人均收入差距以后，各省高等教育的生均財政補(bǔ)貼仍有較大差異，并明顯地向一線城市、省會城市等行政中心傾斜，呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源圍繞行政權(quán)力大小分布的特征。

近年來，中央政府感覺到解決教育不公平問題的緊迫性，為改善這種狀況，教育部實(shí)行多種政策對中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜。如自2008年開始的支援中西部招生協(xié)作計劃、始于2012年的農(nóng)村學(xué)生定向招生計劃等。

另外，考生來源的階層差別非常顯著，農(nóng)村地區(qū)考生的重點(diǎn)高校錄取率不斷走低。各省高等教育的生均財政補(bǔ)貼、高水平大學(xué)數(shù)量等均存在區(qū)域不均等。

這種不公平背后的機(jī)制是什么？是財政投入的等級制度、招生指標(biāo)地區(qū)配額的計劃經(jīng)濟(jì)體制、高校與所在地政府利益捆綁導(dǎo)致招生地方傾斜。

從財政投入情況劃分，中國高?？煞譃椴繉俑咝?、省部共建高校、地方高校。39所985高?；究恐醒胝畵芸?，百余所211高校和其他高校則同時有中央撥款和省部共建但屬地政府為主。按照“分級辦學(xué)、分級管理、以省為主”的高校管理體制，部屬高校是直屬教育部及其他中央部委的高校，往往能擁有更穩(wěn)定的財政資源投入，其對優(yōu)質(zhì)師資的吸引力、重點(diǎn)項(xiàng)目的爭取能力往往也較強(qiáng)。

地方高校（包括一些“省部共建高?！保┲饕蕾嚨胤秸呢斦度?，這使得高等教育的辦學(xué)質(zhì)量受所在地方財政的影響較大。財力的地方間差距決定了教育投入差距。與此同時，高校對地方政府的財政、土地、貸款、稅收優(yōu)惠等各種依賴形成高校與屬地政府的利益捆綁。

“學(xué)費(fèi)優(yōu)惠” 是個好辦法

地方高校對“本地考生”的傾斜不是完全沒有道理。但當(dāng)前由于流動人口占比越來越大，流動人口子女入學(xué)和參加高考逐漸演變成為一個社會問題。我們認(rèn)為，高校對本地考生優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)從“錄取指標(biāo)配額優(yōu)惠”漸進(jìn)過渡到“學(xué)費(fèi)優(yōu)惠”，如此一來，考生在哪里考試壓根兒不構(gòu)成一個社會問題。短期內(nèi)，指標(biāo)匹配調(diào)配的理念取向符合正義原則，但調(diào)整方式需要斟酌。妥善的做法是保持現(xiàn)有格局不動，做“增量改革”。

1999年大學(xué)擴(kuò)招以來，各高校招生規(guī)模目前已步入穩(wěn)定狀態(tài)，再次大規(guī)模擴(kuò)招已無可能?？紤]到農(nóng)民和社會底層、貧寒家庭、貧困地區(qū)子弟的重點(diǎn)高校錄取率持續(xù)走低的境況，有必要考慮采取以下辦法：

其一，穩(wěn)定現(xiàn)有地區(qū)配額分配格局的同時，增加對中西部地區(qū)的指標(biāo)投放，尤其是擴(kuò)大重點(diǎn)高校對中西部地區(qū)招生指標(biāo)投放。

其二，指標(biāo)調(diào)出地應(yīng)當(dāng)首選長期享受錄取指標(biāo)優(yōu)惠的省份，不可選取長期以來錄取分?jǐn)?shù)居高不下的省份。

其三，調(diào)整方式以跨省微調(diào)為宜，不可一次調(diào)配過多，比如每個省每年調(diào)整不超過千名就不會讓人感覺明顯的陣痛。

現(xiàn)在全國2400多所大學(xué)還是絕對的公辦大學(xué)占主導(dǎo)，尤其是管辦評一體化體制下，政府包攬了權(quán)力也包攬了責(zé)任和風(fēng)險?；貧w教育公平基本準(zhǔn)則，是招生制度改革乃至整個高等教育體制改革的核心。

共識：開放辦學(xué)

長遠(yuǎn)而言，改革目標(biāo)是全國統(tǒng)一考試，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，以及實(shí)施開放辦學(xué)新體制。如何改變資源不公平配置的現(xiàn)狀？如果僅僅從錄取指標(biāo)上著手人為劃轉(zhuǎn)，永遠(yuǎn)達(dá)不到教育公平，是治標(biāo)不治本的短期操作。

長期而言，要治本，高等教育領(lǐng)域需實(shí)施供給側(cè)改革，通過競爭提升教育質(zhì)量、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源供給，弱化當(dāng)前固化的招生指標(biāo)配額利益格局。這猶如經(jīng)濟(jì)的普遍繁榮造福貧窮階層的道理一樣。通過開放辦學(xué)增加供給、引入競爭提升辦學(xué)質(zhì)量才是長遠(yuǎn)解決之道。開放的大學(xué)辦學(xué)體制、增加優(yōu)質(zhì)資源供給不再著眼于問題的求解（尋求靜態(tài)指標(biāo)配額調(diào)整以彰顯教育公平），而是把無解的問題消解掉。

實(shí)現(xiàn)教育公平，需要全國一張卷的高考，高校自主招生、自主制定包括高考分?jǐn)?shù)在內(nèi)的綜合錄取標(biāo)準(zhǔn)（統(tǒng)一高考成績、中學(xué)成績、地理位置、家庭收入、少數(shù)民族等），本地高校對本地考生實(shí)行學(xué)費(fèi)優(yōu)惠，而所有公辦高校在全國統(tǒng)一高考成績考察上對全國考生一視同仁，在此前提下適當(dāng)向弱勢者傾斜。

地方高校由地方財政支持占主，允許對本地考生優(yōu)惠，但實(shí)現(xiàn)方式僅限于學(xué)費(fèi)優(yōu)惠。高校對本地考生降低錄取分?jǐn)?shù)則是不合適的。

當(dāng)前條件下，基于正義原則之“差別原則”，可以考慮小規(guī)模、漸進(jìn)增加西部地區(qū)招生錄取配額。無論哪一種改革舉措，都要以全國統(tǒng)一考試和錄取標(biāo)準(zhǔn)為前提條件。目前有些地方幾省聯(lián)合在統(tǒng)一高考卷，這是一個正確的方向?？梢苑滦а芯可猩雽W(xué)考試，各高校以統(tǒng)一考試的高考分?jǐn)?shù)為主要標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施自主招生。據(jù)此，中央政府收回高考統(tǒng)一命題權(quán)勢在必行，錄取標(biāo)準(zhǔn)原則上各地區(qū)統(tǒng)一。

如本文開頭所述，國務(wù)院和教育部最近要求大學(xué)“去行政化”、“落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”、實(shí)現(xiàn)“管辦評分離”改革，這就是要邁向一種開放辦學(xué)體制，但開放辦學(xué)不是政府放任不管當(dāng)“甩手掌柜”。

第一，政府的責(zé)任繼續(xù)履行，穩(wěn)定政府財政撥款，財政經(jīng)費(fèi)更加集中使用，可以設(shè)想，未來政府高等教育投入重點(diǎn)集中支持每省保留1-2所公辦大學(xué)。

第二，中央政府要盡快收回高考統(tǒng)一命題權(quán)和決定錄取標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)“自主招生”當(dāng)以此為根本前提條件，當(dāng)各高校錄取行為出現(xiàn)顯著地區(qū)歧視時，中央政府當(dāng)果斷干預(yù)。

第三，辦學(xué)要開放，公辦、民辦、中外合作辦學(xué)共同發(fā)展。只有開放辦學(xué)才有優(yōu)化調(diào)整的空間和可能性，才能試探到一個國家高等教育資源到底需要多少，結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，招生多少，這都不是靠單一機(jī)構(gòu)“計劃”出來的。

在開放辦學(xué)體制下，大學(xué)之間的質(zhì)量、聲譽(yù)競爭決定了高等教育資源配置。放開后會否導(dǎo)致腐敗等亂象？高校獲得自主權(quán)后猶如企業(yè)獲得自主權(quán)，產(chǎn)品和聲譽(yù)競爭約束下，高校不會濫用自主權(quán)，因?yàn)檗k學(xué)主體從長遠(yuǎn)生存著想，濫用招生權(quán)是自尋死路。

政府對高校的管理，可以采用負(fù)面清單管理模式：為政府設(shè)定“正面清單”和“責(zé)任清單”：政府“法無授權(quán)不可為”；為辦學(xué)主體設(shè)立“負(fù)面清單”：法無禁止即可為。