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消防，為何“防”不勝防？

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國建設(shè)工程數(shù)量大幅增長，建筑規(guī)模和形態(tài)也花樣頻出，新材料、新技術(shù)、新工藝不斷涌現(xiàn)，由此帶來的消防技術(shù)難題和建設(shè)工程消防審核、驗(yàn)收、監(jiān)督等工作任務(wù)量成倍增加。與此同時，由于建設(shè)工程消防安全責(zé)任不落實(shí)和消防產(chǎn)品質(zhì)量問題而引發(fā)的事故，也受到社會廣泛關(guān)注。

可以說，在消防安全中，“消”能治標(biāo)，而“防”則能治本。因而，“防”的作用至關(guān)重要。但“防”也常常容易被忽視，從而導(dǎo)致許多不應(yīng)該發(fā)生的公共安全問題。那么，消防安全，該由誰來“防”，怎么“防”？近日，在全國政協(xié)召開的雙周協(xié)商座談會上，針對消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收工作如何更好地開展，政協(xié)委員和專家學(xué)者紛紛建言獻(xiàn)策。

奇怪的“兩套施工圖”現(xiàn)象，審核不嚴(yán)、不細(xì)

對于建筑工程消防安全的預(yù)防，我國目前實(shí)行的是設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收備案制度。即：建筑工程開工前，由建設(shè)單位將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)送施工圖審查機(jī)構(gòu)審查；工程竣工后，建筑單位組織設(shè)計(jì)施工、監(jiān)理等單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并將驗(yàn)收報(bào)告及公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件報(bào)建設(shè)主管部門備案。

根據(jù)這一規(guī)定，可以看出，“防”的第一道關(guān)口是在施工圖設(shè)計(jì)文件的審核上。那么，這道關(guān)口目前是否存在問題呢？

近年來，隨著越來越多功能綜合、材料多樣的大型建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)，消防設(shè)計(jì)的難度和復(fù)雜性越來越大，同時，對專業(yè)審核人員數(shù)量的需求也越來越大。為了解決龐大需求，社會上一些有資質(zhì)的施工圖審查機(jī)構(gòu)也參與到了消防設(shè)計(jì)審核的工作中。而在這一環(huán)節(jié)，問題開始顯現(xiàn)。

全國政協(xié)委員陳昌生專業(yè)從事工程設(shè)計(jì)多年，對審圖環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題有著深刻體會。據(jù)他觀察，在建筑工程的審圖過程中，常常出現(xiàn)奇怪的“兩套施工圖”現(xiàn)象——一套圖滿足規(guī)范，為審核審查備用使用；另外一套圖則按照甲方的要求作為施工圖。究其原因，在于如今建筑工程施工圖審查常常是由建設(shè)單位通過市場委托第三方的施工圖審查機(jī)構(gòu)來實(shí)施。“這種做法顯然不合理，因?yàn)樵O(shè)計(jì)施工監(jiān)理以及設(shè)計(jì)審查單位都受雇于建設(shè)單位，缺乏話語權(quán)，如不配合投資方利益最大化的要求，可能面臨解除合同的境地?！?/p>

“設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的第一道工序，也是建筑消防安全的第一關(guān)，消防設(shè)計(jì)有缺陷就會造成建筑消防隱患和先天不足。”陳昌生說，比如，在建筑設(shè)計(jì)中常常出現(xiàn)的消防疏散的寬度不夠、疏散樓梯的數(shù)量不滿足要求、防火分區(qū)的疏散口不滿足規(guī)范等等問題，這些問題看似不起眼，但一旦出現(xiàn)火災(zāi)事故，后果不堪設(shè)想。

還有政協(xié)委員指出，審圖機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)雖然在一定程度上緩解了消防部門警力短缺的問題，但由于社會上從事審圖的人員沒有接受過專業(yè)、系統(tǒng)的消防技術(shù)規(guī)范學(xué)習(xí)，對消防技術(shù)規(guī)范條文的理解和把握與消防部門審核人員相比存在偏差，因此在工作中對于應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查的消防安全內(nèi)容往往不細(xì)、不嚴(yán)。

“審批的核心在于消防標(biāo)準(zhǔn)的明確化，經(jīng)過這么長時間的消防審批，我們應(yīng)該盡量把消防的標(biāo)準(zhǔn)類型化、標(biāo)準(zhǔn)化、明確化。”清華大學(xué)法學(xué)院副院長余凌云認(rèn)為，除了加強(qiáng)監(jiān)督檢查外，應(yīng)當(dāng)大力推動審核標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，“實(shí)在沒有辦法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的，比如重大復(fù)雜的項(xiàng)目，再適當(dāng)保留一些審批?！?/p>

權(quán)力不透明，監(jiān)督不到位，審批繁雜

在建筑工程消防安全的其他防線，如竣工驗(yàn)收等階段，同樣存在問題，如權(quán)力集中、自由裁量權(quán)過大、內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全、不嚴(yán)密等等。

“少數(shù)消防監(jiān)督人員在審核驗(yàn)收中存在不廉不公問題；一些基層消防監(jiān)督人員法制觀念淡薄，存在錯誤權(quán)力觀，利用行政審批權(quán)‘吃拿卡要’；有的對符合法定條件的建設(shè)工程不予受理、故意刁難；有的對不符合法定條件的建設(shè)工程違法出具審核驗(yàn)收合格意見；還有的利用審核驗(yàn)收權(quán)力，指定消防產(chǎn)品、消防設(shè)施施工單位……”公安部副部長李偉一口氣列出了一長串建筑工程在竣工驗(yàn)收中出現(xiàn)的問題。

“應(yīng)當(dāng)完善備案和抽檢制度，由前置的管控向后置的監(jiān)督來過渡?！比珖f(xié)委員楊振江認(rèn)為，竣工工程備案后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期、隨機(jī)、循環(huán)式抽檢，抽檢比例、步驟、程序、處罰情形、責(zé)任追究等都要在消防法及其他相關(guān)法律中明確規(guī)定，抽檢一旦發(fā)現(xiàn)問題要依法堅(jiān)決落實(shí)相應(yīng)的責(zé)任。

“我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確并嚴(yán)格落實(shí)建筑工程消防責(zé)任?！比珖f(xié)委員齊驥認(rèn)為，要嚴(yán)格落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任，堅(jiān)持誰驗(yàn)收誰負(fù)責(zé)的原則，對由于消防設(shè)施質(zhì)量缺陷發(fā)生火災(zāi)事故的，應(yīng)依法嚴(yán)厲追究監(jiān)管部門及有關(guān)人員的責(zé)任。另一方面，對于企業(yè)主體也應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，制定完善并嚴(yán)格落實(shí)建筑消防工程質(zhì)量安全終身責(zé)任制，落實(shí)建設(shè)設(shè)計(jì)施工、監(jiān)理、消防產(chǎn)品生產(chǎn)等單位及有關(guān)人員的質(zhì)量安全終身責(zé)任。

“建議強(qiáng)化第三方中介介入消防驗(yàn)收的作用?！比珖f(xié)委員陳世強(qiáng)說，消防工程涉及面大，涉及建筑結(jié)構(gòu)、裝修、電器、排水等多學(xué)科，是一個系統(tǒng)工程。要避免漏管錯管行為出現(xiàn)，減少消防驗(yàn)收的失誤，就應(yīng)該按市場規(guī)則、技術(shù)規(guī)則，在國家消防法的體制下充分發(fā)揮中介檢測和中介咨詢的功能，按國際化的標(biāo)準(zhǔn)，把國際化先進(jìn)的咨詢經(jīng)驗(yàn)引入到消防驗(yàn)收過程中。

“目前，一項(xiàng)建設(shè)工程從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收，要經(jīng)過環(huán)保、節(jié)能、消防、地震、防洪、節(jié)水、文物、交通等一連串的多次審批，程序非常繁雜，效率不高，企業(yè)多有怨言。建議逐步整合建筑工程質(zhì)量合格驗(yàn)收和消防設(shè)施的合格驗(yàn)收，減少和簡化建筑工程各方主體的審批程序，減輕建設(shè)單位和相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)?！比珖f(xié)常委季允石說。

消防隊(duì)伍缺乏社會力量的加入

委員們認(rèn)為，消防力量不足也是導(dǎo)致消防安全隱患的一大因素。“現(xiàn)在的消防部隊(duì)確實(shí)辛苦，不僅救火要找他們，地震救援、城市排澇甚至搭救輕生者都是他們的任務(wù)，警力不足也在情理之中?！奔驹适痪们霸陉兾髡{(diào)研時了解到，不少消防單位在執(zhí)行任務(wù)中，非滅火類的救援竟占據(jù)了2/3以上。

據(jù)李偉介紹，目前，全國市場主體超過6000萬家，僅高層建筑就有33萬余棟，而消防監(jiān)督人員僅2萬余人，要承擔(dān)消防審核驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、火災(zāi)調(diào)查、消防宣傳等任務(wù)，專兼職審核驗(yàn)收人員僅僅4.5萬余人?！跋缹徍蓑?yàn)收力量不足，不能滿足大量建設(shè)工程審核驗(yàn)收需要，工作效率和質(zhì)量難以保證?！?/p>

為此，不少政協(xié)委員提出，應(yīng)當(dāng)鼓勵社會力量加入消防隊(duì)伍，推動全社會形成更積極的消防意識，以改善目前消防隊(duì)伍人手不足的局面。

全國政協(xié)委員管飛認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展志愿消防，樹立全民消防理念。“現(xiàn)在社會上有了消防的事都認(rèn)為是政府的事，或者消防部隊(duì)的事，實(shí)際上應(yīng)該樹立全民消防的理念?！惫茱w說，“建議在修訂消防法時，應(yīng)當(dāng)明確志愿消防隊(duì)的法律地位。并發(fā)動全社會力量參與中國志愿消防建設(shè)，發(fā)起全國性的社會公益組織，如中國志愿消防協(xié)會，在公安部消防局的監(jiān)管下展開工作?！?/p>

全國政協(xié)委員王二虎提出“智慧消防”的概念。他認(rèn)為，消防安全僅靠消防部門加強(qiáng)監(jiān)督是不夠的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)包括開發(fā)安裝智能火災(zāi)預(yù)警探測器在內(nèi)的火災(zāi)監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，增加社會消防力量。“目前我國還沒有關(guān)于智慧消防統(tǒng)籌發(fā)展的政策和規(guī)劃，政府應(yīng)當(dāng)在發(fā)展智慧消防產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，比如在部分城市開展建筑智能消防系統(tǒng)試點(diǎn)，引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)和社會在這方面投資等等。”王二虎說。

“消防安全責(zé)任不僅是政府的責(zé)任，更是全社會的責(zé)任?！比珖f(xié)委員林海燕主張通過引入保險(xiǎn)機(jī)制，推進(jìn)消防社會化?！霸谖覈鐣腊踩降母叩蛶缀跬耆蕾囉谡辣O(jiān)督部門，火災(zāi)后的財(cái)產(chǎn)損失多由政府來承擔(dān)。而在一些發(fā)達(dá)國家，社會消防安全水平的保障相當(dāng)一部分是依靠保險(xiǎn)部門來落實(shí)的，保險(xiǎn)部門可以通過經(jīng)濟(jì)手段，比如保險(xiǎn)費(fèi)率的杠桿，合同條款的約束等等，督促投保人積極開展防災(zāi)防損工作，在火災(zāi)后對投保人進(jìn)行一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！绷趾Ｑ嗾f。（文/李昌禹）

提起消防，很多人馬上會想起沖鋒在救火一線的消防官兵。其實(shí)，這只是消防中“消”的部分；而消防中“防”的部分，則是指建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)的審核及驗(yàn)收。