蘇 楊

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國家公園歸誰管？

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學博士。現(xiàn)任國務院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯，兼任國家發(fā)改委國家公園體制建設核心專家組成員。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

歸誰管，很敏感。這是連普羅大眾都敏感卻毫無參與空間的話題——說了也白說。但不說白不說，這么多相關者還是將這個話題變成了這兩年來各個以國家公園為主題的論壇上的重要看點。有部委的與會者在提問和討論時喋喋不休甚至窮追到底但主題又一成不變：國家公園誰來管？這種討論最后往往演變成向主導國家公園體制試點的部委叫板——國家公園該歸誰管？

一、不是問題的癥結(jié)和體制改革的重點

討論“歸誰管”前，要明確中央在十八屆三中全會《決定》中提到的是“建立國家公園體制”，其目的在中央2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)說得全面而清晰：“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組……保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。顯然，重點在于通過體制上的統(tǒng)一管理來加強保護，促進生態(tài)文明制度建設。這個階段，把“歸誰管”看得如此重，這是對中央的國家公園體制試點理解不夠。國家發(fā)改委等十三部委發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》）和國家發(fā)改委辦公廳出臺《國家公園體制試點區(qū)試點實施方案大綱》后，不少部委對這個問題高度關注并各抒己見甚至唇槍舌劍，即便中央的《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺后，這個問題的提問者們甚至不懼“妄議中央”。

以“說了也白說”的筆者看來，目前中國自然保護地普遍存在的沒有保護好、沒有服務好、沒有經(jīng)營好等問題，只與資源權(quán)屬問題怎么解決、資金怎么保障、是否統(tǒng)一規(guī)劃和管理、是否與相關制度有關，與具體的誰來管并沒有直接聯(lián)系。這個問題真正值得討論，是因為2016年3月《“十三五”規(guī)劃綱要》中明確了“建立國家公園體制，整合設立一批國家公園”。即在完成試點后，肯定在“十三五”末期要設立一批國家公園，這樣，“國家公園歸誰管”這個問題就非給答案不可了——屆時，國家公園都建起來了，總要明確歸誰管吧。但這個問題確實很難回答，其既涉及更宏觀的行政管理體制改革，也涉及生態(tài)文明八項基礎制度，還必須考慮具體的管理體制機制各種形態(tài)的合理性與可行性，包括管理體制中的權(quán)屬確定和權(quán)利劃分，也涉及管理單位體制（這其中又包括中央的機構(gòu)如何設置和基層的國家公園具體管理機構(gòu)如何設置）。

“歸誰管”，本質(zhì)在權(quán)。要把國家公園管好，如《試點方案》所提，既涉及前端的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和規(guī)劃權(quán)，也涉及中端的日常管理權(quán)（包括執(zhí)法和為日常管理提供支持的技術(shù)標準制定等），還涉及后端的干部政績考核和自然資源資產(chǎn)離任審計等。僅就前端和中端而言，就有大量的國家和地方利益的分割、部門間利益的分割，所以“權(quán)”也就成為國家公園體制建設中與“錢”并列的焦點（參見拙文《十說國家公園體制元年》）。各方對“統(tǒng)一、規(guī)劃、高效”的改革方向并無異議，分歧主要集中在“統(tǒng)一”統(tǒng)到哪個“一”上。

實際上，圍繞權(quán)的制度設計如果有了偏差，只會給不當利用開了政府許可的口子，管理的結(jié)果肯定只會對全國起到帶頭（搗亂）作用。以號稱中國大陸建設國家公園最早、規(guī)模最大的云南為例。目前，云南已有11個省里掛牌的“國家公園”，制定發(fā)布了八項國家公園地方技術(shù)標準（省林業(yè)廳牽頭制定），還頒布了大陸第一個“《云南省國家公園管理條例》（下稱《條例》）”。但這些規(guī)范性文件出臺過程并不規(guī)范，沒有報備中央并銜接國家的各相關文件。另外，有些試點建設公園的文件，還有與現(xiàn)代管理理念和有關法規(guī)沖突之處。如《云南省玉龍納西族自治縣老君山國家公園保護管理條例》規(guī)定：設立老君山國家公園保護管理局，行使人民政府授權(quán)的職責，實行政企分開，同時負責國家公園的保護管理和開發(fā)利用工作。這樣，管理局既是授權(quán)的行政主體，又是經(jīng)營者（開發(fā)利用）。《條例》還規(guī)定，國家公園的經(jīng)營服務項目實行特許經(jīng)營制度。在一定期限內(nèi)，通過特許將項目授予經(jīng)營者投資、建設、經(jīng)營，期限屆滿后無償移交給授權(quán)主體；在一定期限內(nèi)，委托特許經(jīng)營者提供公共服務。這就相當于縣政府授權(quán)可以由一個企業(yè)整體壟斷“國家公園”內(nèi)的全部經(jīng)營，且居然把公共服務也委托給企業(yè)。這樣的授權(quán)，只是承認了像普達措那樣將公園整體交給經(jīng)營者的地方合法性，絕無可能體現(xiàn)“權(quán)為民所謀”。《條例》明確由云南省政府林業(yè)行政部門負責本省國家公園的管理和監(jiān)督，從這些規(guī)定中并未看出與林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)的本質(zhì)區(qū)別，相反為相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展開了口子。

目前這個階段，國家公園體制試點區(qū)作為國家保護價值最高的區(qū)域，先行進行生態(tài)文明制度試點，并探索出符合《生態(tài)文明體制改革方案》要求的國家公園管理體制，以更好地體現(xiàn)“保護為主”和“全民公益性優(yōu)先”，這才是目的。在體制試點階段，明確歸誰管，不僅無助于摸索出統(tǒng)一、規(guī)范、高效的體制，還可能使部門利益被固化。

所以，《試點方案》也只是要求由省垂直管試點區(qū)。從目前已經(jīng)落地的三江源國家公園試點方案來看，并沒有明確哪個部門進行日常管理，只是機構(gòu)由省直管、資金以國家為主。未來，通過試點，系統(tǒng)總結(jié)各種情況后，再明確歸誰管也不遲，畢竟目前真正由中央認可的國家公園體制試點區(qū)總共才9個，還遠遠沒到國家的事情不通過“條條”管理就忙不過來的地步。

二、中國現(xiàn)狀和國外案例并不意味著合理

國家公園畢竟太火了，2013年十八屆三中全會《決定》的“建立國家公園體制”八個字能一石激起千層浪，說明相關部委和地方既認可這種形式，也渴望借機實現(xiàn)大的變革。按中國的慣例，在其位才能謀其政，所以相關者對“誰坐管理位”都帶有一種本能性的“求知欲”。

很多次論壇上，有些部委的代表會舉很多個國家的案例來說明國家公園歸環(huán)保部門管或林業(yè)部門管，屬于國際慣例。林業(yè)部門的觀點還常常有“挾天子以令諸侯”的架勢：林業(yè)是自然資源管理部門，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》定的生態(tài)文明八項制度的第一項就是自然資源資產(chǎn)確權(quán)，而林業(yè)部門有產(chǎn)權(quán)的自然保護地從中國的保護地面積上看絕對是主體——占了50%以上。且其提法好像也有道理：以自然生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)歸屬建立國家公園體制，是尊重和保護、落實產(chǎn)權(quán)的客觀需要。目前，我國自然生態(tài)資源包括土地、森林、濕地、野生動植物資源等，其產(chǎn)權(quán)涵蓋所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)等，所有權(quán)既有國家所有，又有集體所有?！段餀?quán)法》規(guī)定“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。自然生態(tài)資源無論國家、集體或者個人所有，都應當?shù)玫角袑嵶鹬睾陀行ПＷo，不能因為建立國家公園體制，就隨意剝奪、改變自然生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬。這以外，還編出了一條道理，以自然生態(tài)資源權(quán)屬為基礎建立國家公園體制，是推進改革試點平穩(wěn)進行的有效途徑，可以減少改革試點的混亂，有利于改革試點的平穩(wěn)推進和資源保護、社會穩(wěn)定?？偨Y(jié)起來，林業(yè)部門的觀點就是：“林業(yè)部門在國家公園建設方面擁有資源、產(chǎn)權(quán)和體制優(yōu)勢，且試點經(jīng)驗豐富、保護機構(gòu)健全，應盡快建立以林業(yè)部門為主管部門的國家公園管理體制”。

這些說法，應該說是有現(xiàn)實基礎的，甚至還可以找到諸多國外案例佐證。如果學術(shù)一點，可以按兩個維度對世界上現(xiàn)行的國家公園管理體制進行分類：①從層級維度可分為三種：以美國為代表的中央主導型，國家公園由中央專門機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃和垂直管理；以澳大利亞為代表的地方主導型，地方自治管理，由原住民和地方相關政府部門平等參與、共同管理；以日本、英國為代表的中央地方相結(jié)合型，由中央政府立法和監(jiān)督，中央和地方政府會同社區(qū)居民共同管理。就三者的特點而言，中央主導型能夠保證統(tǒng)一管理，資金支持力度較大。地方主導型更關注社區(qū)參與，在人、地約束下更能取得全面支持。②從部門維度可分為三種：以美國為代表的資源部門管理型（以自然生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)歸屬為基礎，美國國家公園管理局隸屬于統(tǒng)籌管理所有聯(lián)邦政府土地的內(nèi)政部）；以日本為代表的環(huán)境部門管理型（日本環(huán)境省內(nèi)部設有自然環(huán)境局國家公園課。這種類型中也包括加拿大的公園管理處Parks Canada Agency，建立于1911年，是世界上最早的國家公園管理機構(gòu)，隸屬環(huán)境部）；還有多個國家設在農(nóng)林部門，如芬蘭在中央政府設立了國家公園管理局，接受農(nóng)林部領導；泰國國家公園由國家林業(yè)廳內(nèi)設國家公園處，對國家公園進行垂直管理。

從各國的情況來看，各有各的土地權(quán)屬和傳承關系，也就各有各的“歸誰管”結(jié)果。在許多國家，林業(yè)或環(huán)保來管的確有優(yōu)勢。但麻煩在于，建立國家公園體制，目前這個階段的重點在于體制，全民公益的體制很難由部門建立起來——大家都聽說過國家利益部門化。從公共管理理論來分析，這種管理方式還真可能產(chǎn)生一種弊端：激勵不相容。即如果將全民公益事交由一個部門利益高度相關的部門管，這個部門會傾向于首先發(fā)展部門利益。例如，環(huán)保部門本來是自然保護區(qū)的綜合管理部門，理應像美國環(huán)保署一樣，只是依法監(jiān)督美國的各類保護地，但其以示范的名義建設了幾百個自然保護區(qū)后，卻已然變成了一個資源管理部門，其自身的保護區(qū)會得到各種行政資源傾斜，其對其他系統(tǒng)自然保護區(qū)的監(jiān)管就難言公平。這種類似的事，在國家公園體制試點過程中也已經(jīng)發(fā)生：有的部委想主導改革，未遂后不僅變本加厲地自行其是，還利用其政府職能干擾改革。例如，某個國家公園試點區(qū)的統(tǒng)一管理條件較好，絕大部分土地是國有林區(qū)，其實施方案通過國家指導、省里組織的初審后，這個區(qū)域的行政領導居然被某部委約談，理由是不能將國有林區(qū)納入改革，這樣會造成國有資產(chǎn)流失。進入國家公園會造成國有資產(chǎn)流失！看來，這個部門的“國家”和國家公園的“國家”不是一個國家？

公平而言，我國的環(huán)保和林業(yè)這兩個部委參與國家公園的基礎很好，不僅從“三定”方案來看是國家生態(tài)文明建設的主要職責承擔者（環(huán)保部是自然保護區(qū)的綜合管理部門，林業(yè)系統(tǒng)的保護區(qū)、森林公園、濕地公園等則占了保護地面積的近九成），也在國家公園方面有了多年的探索和積累，科研基礎也相對扎實，參與的積極性很高（當然，這包括想主導的積極性更高）。這樣，從旁觀者角度看，好像就成了：不僅國家搞一套，自己搞一套。如果在未來的大部制改革中，環(huán)保、林業(yè)部門能有更妥善的安排，更接近美國的資源管理部門，也許將來歸他們管也能很好地體現(xiàn)全民公益。而在目前這樣的體制改革之初，環(huán)保、林業(yè)部門代表在各種論壇上發(fā)難常常針對的部門是——國家發(fā)改委。其牽頭改革，主導國家公園體制方案設計，但其從來都是未來也將是一個綜合部委，不可能親自對國家公園進行行業(yè)管理。就是說，一旦形成國家公園體制總體方案，國家發(fā)改委就會與國家公園體制建設的具體事務脫離關系，改革者功成身退，這種改革與某個資源管理部門來主導的改革，你說哪個靠譜？

三、確定“歸誰管”的改革路線圖應是依托大改革、分步建體制

跳出國家公園，“歸誰管”的事在哪個領域都是大事，因此，行政管理體制的大部制改革和《生態(tài)文明體制改革總體方案》中也都有詳細說法。

如《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，對自然資源的管理就說得很詳細：“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)。完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責……分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對部分國家公園直接行使所有權(quán)”。

細究起來，這個國家統(tǒng)一管理的部門以及基層各國家公園管理局，有五方面權(quán)利要統(tǒng)一：①規(guī)劃權(quán)?？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)。要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，首先從規(guī)劃層面解決保護地管理破碎化問題；②人事權(quán)。國家公園范圍內(nèi)的人力資源制度，必須要創(chuàng)新，否則就很難達到美國基層的國家公園仍有大把博士從事科研、科普的境界； ③資金權(quán)。有一定（最好是法定）的資金渠道保障，并統(tǒng)一使用；④經(jīng)營監(jiān)管權(quán)，即國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一對國家公園范圍內(nèi)及范圍外使用國家公園品牌的經(jīng)營活動進行準入管理和服務質(zhì)量、價格等方面的監(jiān)管；⑤執(zhí)法權(quán)。這指的是綜合執(zhí)法權(quán)，即在國家公園范圍內(nèi)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一行使與資源管理相關的綜合執(zhí)法權(quán)。

表1 生態(tài)文明八項基礎制度與國家公園管理“錢、權(quán)”制度設計的關系

再具體到管理機構(gòu)設置，這涉及兩個問題：①中央的機構(gòu)如何設置，基層的國家公園具體管理機構(gòu)如何設置？②兩個層級的管理機構(gòu)的權(quán)責范圍分別是什么？如何體現(xiàn)到“三定”方案中？

依筆者的個人管見，須先確定總體原則，再有具體方案。

總體原則可用“三個有利于”概括。①有利于與中央的大部制、統(tǒng)一專業(yè)管理的機構(gòu)改革方向銜接。這主要針對中央的機構(gòu)設置，應對同類型資源實行集中統(tǒng)一管理，類似美國的體制：國家公園管理局這樣的資源管理專業(yè)部門，接受其他行業(yè)監(jiān)督部門（如美國環(huán)保署）依法監(jiān)管，避免行業(yè)監(jiān)督部門直接管理資源（既當裁判員又當運動員）。②有利于推進生態(tài)文明基礎制度系統(tǒng)落地。這對中央和基層的機構(gòu)都適用：《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出了生態(tài)文明八項基礎制度（參見表1），但迄今這些制度很難成龍配套地落地。一個統(tǒng)籌的資源管理部門，易于將國家保護價值最高的區(qū)域建設成為生態(tài)文明基礎制度的先行先試區(qū)，并通過自然資源資產(chǎn)確權(quán)、多規(guī)合一等方面的制度建設使國家公園“保護為主、全民公益性優(yōu)先”的宗旨獲得全方位的制度保障。③有利于處理與地方政府的關系。這主要針對基層管理機構(gòu)：國家公園體制試點區(qū)所在區(qū)域，大多數(shù)是經(jīng)濟較不發(fā)達區(qū)域，地方政府（或地方政府主要領導）若同時身兼國家公園管委會職責（這在中國較多，如黃山等），則會陷入經(jīng)濟學所說的激勵不相容境地，難以體現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先，這也要求基層國家公園管理機構(gòu)單獨設置，而地方政府通過生態(tài)文明制度建設形成有利于國家公園的周邊環(huán)境。

對機構(gòu)設置的具體方案有二：①對中央的國家公園管理機構(gòu)設置的建議：與中央的機構(gòu)改革大方向一致，利用中共中央“十九大”機構(gòu)改革的機遇，在中央未來設立的自然資源統(tǒng)一管理的大部下（類似美國的內(nèi)政部），設置對全國的國家公園進行統(tǒng)一行業(yè)管理（國家公園暫時隸屬地方政府但由中央的國家公園管理局進行業(yè)務指導、行業(yè)監(jiān)管并給予專項資金補助）的國家公園管理局。

②基層的國家公園管理機構(gòu)，獨立設置的對國家公園范圍內(nèi)所有自然資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的機構(gòu)，在國家公園建設期可先由省級地方政府垂直管理，條件成熟時逐漸上交國家，由國家直接行使所有權(quán)。這樣，國家公園基層管理機構(gòu)與地方政府的事權(quán)不交叉，各司其職，整合后的國家公園管理機構(gòu)暫時可保留多塊牌子（如自然保護區(qū)管理局、風景名勝區(qū)管理局），以在中央機構(gòu)改革完成前銜接既有資金渠道和優(yōu)惠政策。

這樣的建議并非空中樓閣，其現(xiàn)實可行性可參考2016年3月5日印發(fā)的《三江源國家公園體制試點方案》，其中明確：垂直管理、中央事權(quán)：所有權(quán)由中央政府直接行使，試點期間由中央政府委托青海省政府代行。省級層面，將依托三江源國家級自然保護區(qū)管理局，組建由省政府直接管理的三江源國家公園管理局，對公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進行保護、管理和運營（合并多個管理機構(gòu)）。將園區(qū)涉及縣級政府有關自然資源資產(chǎn)管理的部分隊伍和人員整合到管理局，具體統(tǒng)一履行對各園區(qū)的管理職責。同時，在園區(qū)探索開展資源環(huán)境綜合執(zhí)法，解決“九龍治水”問題。管理局還將農(nóng)牧、國土、林業(yè)、水利等部門全部整合起來，在草原監(jiān)理、綜合執(zhí)法以管理局為主、地方政府管理為輔。地方政府只管市場監(jiān)管、公共服務、社會穩(wěn)定。（與地方政府大部制改革結(jié)合起來）三江源區(qū)的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設保護站，村設立保護組。這樣明確的“歸誰管”，可能是青海省能夠許下這樣目標的底氣之一：“一年夯實基礎工作、兩年完成試點任務、五年建成國家公園”。希望今后全國的國家公園都能像三江源這樣從根源上全部統(tǒng)一管理，那時，“歸誰管”問題至少對國家來說并不太有所謂：下面千條線，上面一根針。下面各國家公園都統(tǒng)一管理，上面由誰統(tǒng)籌，完全可以在機構(gòu)改革中通過部門職能的切分和國有自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的劃分來設計。至于相關部委的工作人員，筆者也有個換位思考：劃到哪個部委，不都是中央政府的公務員？與其在環(huán)保部做一個邊緣化司局的公務員，還真不如到國家公園管理局去當個主力。何況，美國國家公園管理局都只定位于國家公園的管家（steward）而非主人（owner），我們怎么就不能定好自己的位？