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        歐盟周邊政策新調(diào)整:利益優(yōu)先取代價值導向

        2016-07-05 08:57:28金玲
        當代世界 2016年6期
        關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型

        金玲

        自2011年西亞北非動蕩以來,歐盟加大了對周邊國家“民主轉(zhuǎn)型”的支持力度。然而,隨著動蕩的持續(xù)加劇,歐盟自身越來越不“安全”,尤其是恐怖主義的侵襲讓整個歐洲神經(jīng)緊繃。在這種情況下,歐盟開始調(diào)整其周邊政策,淡化意識形態(tài),秉持“利益交換”原則,與周邊國家發(fā)展更加務實的伙伴關(guān)系。

        面對周邊安全形勢的迅速惡化,歐盟正大力調(diào)整周邊政策。新政策放棄了曾經(jīng)的價值導向、方法單一、聚焦治理轉(zhuǎn)型的周邊政策框架,轉(zhuǎn)而推動利益導向、靈活區(qū)別以及優(yōu)先穩(wěn)定的周邊政策,從主動輸出民主價值觀向被動防御和止損轉(zhuǎn)變。歐盟周邊政策的新調(diào)整旨在實現(xiàn)其與周邊國家之間關(guān)系的“正常化”。

        周邊動蕩迫使歐盟周邊政策

        面臨深刻調(diào)整

        2004年歐盟首次出臺針對16國的周邊政策戰(zhàn)略文件,意在營造繁榮和穩(wěn)定的周邊環(huán)境。建立在歐盟成功擴大的經(jīng)驗基礎(chǔ)上,歐盟內(nèi)部一個廣泛的認識是歐盟將成為未來世界秩序的模范, 盡管不能提供成員國資格,歐盟通過支持和引導,其巨大的吸引力也能引導和加強周邊鄰國的歐洲化進程,走上自由民主和市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型之路。但實施12年以來,其周邊正演變?yōu)椤皠邮幹 保瑫r其自身面臨傳統(tǒng)安全關(guān)切和非傳統(tǒng)安全威脅。“歐盟周邊政策的16個目標國家所面臨的情形比2003年周邊政策出臺時更加糟糕,周邊政策已經(jīng)失敗?!盵1]歐盟高級代表莫蓋里尼針對當前的歐洲安全形勢表示:“環(huán)視全球,沒有任何一個地區(qū)比歐洲更易于陷入沖突。”

        一、烏克蘭危機引發(fā)歐盟對傳統(tǒng)安全關(guān)切的回歸

        2013年11月,時任烏克蘭總統(tǒng)亞努科維奇在維爾紐斯歐盟東部伙伴關(guān)系峰會上決定暫停簽署與歐盟的聯(lián)系協(xié)定,引發(fā)解放廣場大規(guī)模示威,導致烏克蘭危機升級為內(nèi)戰(zhàn),并造成俄羅斯與西方的沖突。目前,烏克蘭東部地區(qū)的沖突雖趨于凍結(jié),但歐俄緊張關(guān)系沒有根本緩解。目前,歐盟和美國仍維持對俄羅斯的制裁,北約也顯著增強了在東歐國家的軍事部署,加強對波羅的海國家空中巡邏,增強對俄羅斯的威懾力度。作為反制,俄羅斯也采取了針對性的制裁措施,包括限制歐盟和美國農(nóng)產(chǎn)品的進口,并加大在歐盟周邊地區(qū)的軍事偵察和演習力度。歐盟認為俄羅斯“吞并”克里米亞的行為是“用武力和威脅改變主權(quán)國家邊界,違反了保障歐洲40年和平與統(tǒng)一的赫爾辛基進程,嚴重違反國際法規(guī)則”,俄羅斯認為冷戰(zhàn)結(jié)束以后歐洲安全機制沒有調(diào)整,仍以遏制俄羅斯為目的,烏克蘭危機是西方越過俄羅斯利益紅線的結(jié)果。烏克蘭危機揭示了歐俄之間面臨難以彌合的認知差距和現(xiàn)實的“安全困境”。

        二、西亞北非之亂加劇歐盟非傳統(tǒng)安全威脅

        西亞北非地區(qū)一直是歐盟的后院,早在1994年歐盟艾森峰會上通過的歐盟委員會規(guī)劃便指出地中海地區(qū)的和平、穩(wěn)定和繁榮是歐洲最優(yōu)先考慮的問題之一。由于地緣上的接近,該地區(qū)的任何動蕩與沖突都直接威脅到歐盟的安全。西亞北非亂局之后,歐盟對形勢做出了錯誤的判斷,完全改變過去的地區(qū)政策,積極主動甚至不惜動用武力來支持所謂的“民主進程”。外力干預,加上中東、北非地區(qū)自身存在的敘以、敘黎之間的邊界沖突和錯綜復雜的族群、種群和分離主義力量,西亞北非自“阿拉伯之春”以來,原有的“政治生態(tài)”完全被打破,各種恐怖主義、極端力量,尤其是“伊斯蘭國”的崛起,西亞北非完全陷入亂局,直接沖擊歐盟的南部周邊。

        三、歐盟面臨的恐怖主義威脅急劇上升

        以伊斯蘭極端主義和對外輸出恐怖主義為基礎(chǔ)的“伊斯蘭國”,是對歐洲安全的直接威脅。當前,歐盟面臨最主要的安全威脅來自在敘利亞和伊拉克境內(nèi)參加“圣戰(zhàn)”的恐怖分子的回流。目前,從敘利亞和伊拉克戰(zhàn)場回到歐洲的圣戰(zhàn)人數(shù)高達5000人,“恐怖主義威脅給歐洲帶來的安全風險堪比冷戰(zhàn)?!?015年歐洲遭受到的恐襲次數(shù)和規(guī)模都明顯上升,哥本哈根遭襲、巴黎亦多次成為恐怖襲擊目標。2015年11月13日,巴黎更是發(fā)生了歐洲版“9·11”,伊斯蘭極端主義分子針對劇院、體育場以及餐廳同時發(fā)動恐襲,造成130人在襲擊中喪生。此后,歐洲陷入一片恐慌,多國將國內(nèi)面臨的恐怖主義威脅級別提高,比利時首都布魯塞爾曾一度將國內(nèi)遭受恐襲的威脅提升至最高級別,大規(guī)模關(guān)閉公共場所。歐盟當前面臨的恐怖主義威脅具有任意性、內(nèi)生性、分散性、跨國性以及網(wǎng)絡化特征,大大增加了預防難度。

        四、歐盟面臨嚴重的非法移民和難民危機

        西亞北非之亂不僅給歐洲帶來安全威脅,也引發(fā)了中東地區(qū)的人道主義災難,增加了歐盟南部周邊應對非法移民和難民的壓力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2015年,經(jīng)地中海進入歐洲的非法移民和難民總數(shù)高達150萬,不僅對歐洲內(nèi)部安全構(gòu)成沖擊,也撕裂了歐盟的團結(jié),對歐洲一體化的根基《申根協(xié)定》直接構(gòu)成威脅。

        歐盟尋求利益導向的

        新周邊政策

        事實上,2011年西亞北非之亂發(fā)生后,歐盟針對變化的周邊形勢改變了其周邊政策,提出了“更多換更多”的原則,即“更多改革換更多援助”,加大對周邊國家“民主轉(zhuǎn)型”的支持力度。然而,西亞北非的持續(xù)動蕩迫使歐盟對其周邊政策進行根本反思。經(jīng)過一年多的內(nèi)部磋商,2015年11月,歐盟委員會出臺了新的周邊政策根本文件,確定了周邊政策調(diào)整的方向、重點和原則。歐盟周邊新政策的根本變化是放棄了以歐盟模式作為評判標準,采取衡量改革進程的“擴大政策”方法,尋求建立在共同利益基礎(chǔ)上,淡化意識形態(tài),秉持“利益交換”原則,務實發(fā)展與所有周邊國家的正?;锇殛P(guān)系。

        一、“穩(wěn)定”取代“轉(zhuǎn)型”成為周邊政策的核心目標

        2004年,歐盟在成功東擴后出臺周邊政策,試圖利用擴大政策的方法,在其周邊發(fā)揮“轉(zhuǎn)型力量”作用,與歐盟共享價值觀和規(guī)則趨同是核心目標,推動“歐盟模式”向東部和南部周邊擴展。為此,歐盟在其2004年出臺的周邊政策戰(zhàn)略文件中表示:“與周邊國家的特殊關(guān)系建立在共同價值觀基礎(chǔ)上,主要是在法治、良政以及尊重人權(quán)領(lǐng)域?!盵2]周邊政策實施十余年,缺陷暴露無遺,歐盟不但未能成功輸出模式,自身周邊卻完全陷入“動蕩”。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅加劇,尤其是嚴峻的恐怖主義威脅和難民危機,迫使歐盟在“穩(wěn)定”和“轉(zhuǎn)型”間,優(yōu)先考慮前者。歐盟新周邊政策溝通文件明確指出:“周邊政策需要考慮最緊迫的需要,未來3—5年,周邊絕大部分地區(qū)最緊急的挑戰(zhàn)是‘穩(wěn)定”,因此,“突出安全合作,包括沖突預防、邊境管理、反恐以及反極端化等領(lǐng)域的合作,是新周邊政策的重要調(diào)整?!盵3]在新的政策框架下,歐盟將不再依照歐盟的標準對周邊國家的改革進程進行評估。歐盟將采取新的評估形式,對具體的合作領(lǐng)域進行成果評估。

        二、理性認識周邊的多樣性和自身作為“轉(zhuǎn)型力量”的局限性,推動區(qū)別和靈活的政策方法

        “盡管區(qū)別原則在周邊政策出臺伊始就被確立為基本原則之一,但在政策實施過程中卻沒有得到有效體現(xiàn),政策未能與伙伴國對歐盟的期待、需要、改革的現(xiàn)實等因素相聯(lián)系?!敝苓呎咴趯嵤┻^程中曾區(qū)別為東部和南部周邊政策,但反映的僅是歐盟成員國不同的政策優(yōu)先,并非針對不同地區(qū)和國家的區(qū)別政策。此輪周邊政策評估中,歐盟清楚認識到并非所有周邊國家,都希望與歐盟深度融入,也看到“附加條件”在促進轉(zhuǎn)型中的局限性。歐盟周邊政策磋商文件表示:“一些周邊國家希望與歐盟密切一體化,另外一些國家則不被其吸引,因此使得周邊政策的基礎(chǔ)面臨問題?!睂Υ擞袑W者指出:“隨著周邊國家陷入動亂和不穩(wěn)定,歐盟逐漸意識到歐盟模式是一個‘有爭議的模式”。

        對此,歐洲周邊政策新的溝通文件指出:“周邊國家有不同的訴求,需要全面反映他們的不同訴求”,新的周邊政策將在“區(qū)別化”原則下,探索針對不同國家的合作方式。對于那些愿意繼續(xù)深化與歐盟關(guān)系的伙伴,歐盟在既有的政策框架下,尋求加強政治對話和擴大合作收益的機遇。對于那些不愿意在當前模式下加強合作的國家,歐盟則尋求替代的方式,加強貿(mào)易和投資聯(lián)系,實現(xiàn)互利。上述區(qū)別原則表明新政策在一定程度上放棄標準和規(guī)范的趨同,取而代之的是具體領(lǐng)域的互利合作。以東部周邊國家中的白俄羅斯、阿塞拜疆、亞美尼亞為例,歐盟將放棄與之簽署《聯(lián)系協(xié)定》的目標,而是尋求較低層次的合作框架協(xié)定。

        三、引入“周邊的周邊”概念,新周邊政策更具開放性

        盡管歐盟一直宣稱周邊政策是推動周邊國家“現(xiàn)代化”的工具,淡化其地緣政治工具的特征,但無論其轉(zhuǎn)型目標還是政策方法,都具有“排他性”特征。烏克蘭危機已清楚表明周邊政策,尤其是東部周邊地區(qū)政策的“地緣政治”屬性。面對亂局,歐盟表示難以獨自應對周邊地區(qū)的挑戰(zhàn),其政策杠桿也具有局限性,與其他伙伴的相互聯(lián)系與依賴需要更廣泛的合作。因此,新周邊政策擴展“周邊”范圍,引入“周邊的周邊”概念,并強調(diào)加強國際合作,應對共同挑戰(zhàn)的必要性。歐盟曾對第三方在其周邊的存在保持警惕,但新周邊政策溝通文件明確表示,“基于相互聯(lián)系和彼此依賴,需要更廣泛的合作形式,第三方國家應參與歐盟周邊合作”。

        新周邊政策的影響

        新周邊政策雖然不會馬上生效,但作為歐盟即將出臺的全球戰(zhàn)略的重要組成部分,其確立的政策方向和原則,會直接影響其對外行為重點和方式,尤其涉及與俄羅斯以及廣泛非洲地區(qū)國家之間關(guān)系的發(fā)展。

        一、有利于歐俄關(guān)系改善

        與意識形態(tài)主導、“排他性”強的周邊政策相比,新周邊政策的利益取向、穩(wěn)定優(yōu)先以及區(qū)別化的政策都為歐俄關(guān)系的改善提供機遇。放棄將推動周邊國家轉(zhuǎn)型作為首要目標,可以緩解俄羅斯的政治疑慮;突出安全和穩(wěn)定優(yōu)先,可以增加與俄羅斯對話與合作的空間;加強在周邊地區(qū)的國際合作,為雙方在周邊地區(qū)的合作提供了現(xiàn)實可能。歐盟已在其安全環(huán)境評估中將“與俄羅斯重建歐洲安全架構(gòu)”,列為重塑周邊安全的首要任務。法國總統(tǒng)奧朗德也表示周邊政策需要照顧俄羅斯的敏感度。德國在周邊政策磋商進程中,多次強調(diào)只有與俄羅斯一起,才能維護東部周邊的穩(wěn)定,并表示致力于尋求機遇推動歐盟與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接,避免東部周邊國家在俄羅斯和歐盟之間進行選擇。

        二、加速歐非關(guān)系務實調(diào)整

        2015年歐盟對外行動署在其對外戰(zhàn)略評估報告中,表示需要重新定義歐非關(guān)系。隨著歐盟“大周邊”概念的引進,非洲多數(shù)國家都將被納入其周邊的范疇,新政策中的諸多務實原則會同樣體現(xiàn)在歐盟對非政策中,加速歐非關(guān)系從價值驅(qū)動向利益導向的調(diào)整。當前,最明顯的表現(xiàn)是歐盟對非援助政策的變化。長期以來,歐盟利用援助附加政治條件,推動非洲國家的民主轉(zhuǎn)型。但當前,以援助換取非洲國家在穩(wěn)定和移民問題上的合作成為優(yōu)先。2015年歐非移民峰會上,歐盟同意設(shè)立18億歐元的信托基金,利用援助資金換取非洲在移民和難民問題上的合作??梢?,未來歐非關(guān)系重新定位的重點是從發(fā)展援助為主導的關(guān)系向經(jīng)貿(mào)、安全和移民問題的合作轉(zhuǎn)型。

        三、擴大中歐在第三方合作的機遇

        歐盟周邊地區(qū)是中國“一帶一路”倡議的重點地區(qū)。無論是歐俄緊張還是西亞北非之亂,都不利于“一帶一路”倡議的實施。歐盟尋求建立在共同利益基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系、引入“周邊的周邊”以及擴大國際合作的務實的新周邊政策,都在一定程度上拋棄了傳統(tǒng)上以價值主導且具有“排他性”的周邊政策,這與中國力推的多方合作共贏的外交理念更趨一致,為中歐在其周邊地區(qū)的合作提供新機遇。(責任編輯:蘇童)

        [1] Ulrich Speck,” EU faces tough choices in the neighbourhood”,http://carnegieeurope.eu/2015/05/18/eu-faces-tough-choices-in-neighbourhood/i8ot.

        [2] European Commission, “Communication from the Commission: European Neighbourhood Policy Strategy Paper”, Brussels, 12, May,2004.

        [3] European Commission, “Review of the European Neighbourhood policy”, Brussels, 18,11. 2015.

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