邵 挺

?

正確認識美國房地產(chǎn)稅的作用和局限性

邵挺，經(jīng)濟學博士，國務院發(fā)展研究中心市場所副研究員

房產(chǎn)稅作為國際通用稅種，英國是世界上最早征收房地產(chǎn)稅的國家之一，1601年的《貧困救濟》法案中就有家庭稅（Domestic Rates），對家庭的土地、房屋等按照評估價格進行征稅。美國繼承了英國征收財產(chǎn)稅的傳統(tǒng)，從建國之初就開始構建房產(chǎn)稅體系，在230多年里經(jīng)歷了許多演變，2012年，全美繳納的房產(chǎn)稅占GDP的比重約為2.8%（OECD國家的平均比率是1.14%），在發(fā)達經(jīng)濟體中僅次于英國（3.38%）。

美國的房地產(chǎn)征收體系，按照征收和分配主體來區(qū)分，大致可分為三個階段：第一階段是1787～1840年。美國獨立戰(zhàn)爭在1776年爆發(fā)，聯(lián)邦政府支出猛增，1787年，憲法會議授予聯(lián)邦政府可以征收直接稅（只跟各州的人口規(guī)模掛鉤），其中包括房產(chǎn)稅（也叫財產(chǎn)稅）。聯(lián)邦政府分別在1798年（與法國的戰(zhàn)爭）、1814～1816年（與英國的戰(zhàn)爭）和1861年（南北戰(zhàn)爭）征收過房產(chǎn)稅，共同原因是戰(zhàn)爭期間聯(lián)邦政府支出大幅增加。但在和平期間，承擔國家重大公共設施建設（如交通運輸系統(tǒng)）任務的主要是州政府。1838年，州政府的債務占全部政府債務（聯(lián)邦、州和地方）的比重是86%，聯(lián)邦政府只有1.5%，地方政府是12.5%。到1842年，全美有八個州的債務出現(xiàn)違約。除了減少公共投資量，州政府需要盡快找到新的財源來償還債務，房產(chǎn)稅就構成了州政府的最重要稅源。第二階段是1842～1902年，地方政府開始逐步接替州政府的作用，成為公共基礎設施建設的主體。到1902年，地方政府的債務規(guī)模已經(jīng)達到了州政府的八倍。1902年，地方政府債務占全部政府債務的比例是57.1%，聯(lián)邦政府是35.9%，州政府下降到只有7%。同時，地方政府的財政收入也等于聯(lián)邦和州政府的收入總和。房產(chǎn)稅的征收主體也從州政府轉移到地方政府手里。1913年，房產(chǎn)稅占地方政府收入的比重達到了72%。第三階段是1902至今。從1900年開始，州政府逐步用銷售和收入等其他稅種替代了房產(chǎn)稅的作用。1922～1932年間，州政府一半的收入增長來自于汽車行業(yè)，同時房產(chǎn)稅收下降了2000萬美元。在經(jīng)歷了1929～1931年的“大蕭條”以及二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后復興運動后，聯(lián)邦政府的規(guī)模迅速擴張。1913～1922年，聯(lián)邦政府債務占全部政府債務的比重從21.3%提高到69.4%，州政府從6.8%下降至3.4%，地方政府從72%迅速下降到27.1%。州政府和地方政府的公共投資項目，越來越依賴聯(lián)邦政府的撥款（Grants）。到現(xiàn)在為止，各級政府間的轉移支付和撥款已成為美國財政體系的重要組成部分。但跟第二階段一樣，房產(chǎn)稅主要由地方政府來征收和支配，這一過程沿續(xù)至今。

演變至今，美國的房地產(chǎn)稅收體系已變得日益龐雜，僅一個麻省劍橋市的房地產(chǎn)稅收評估體系，就有很厚的幾本書專門介紹其相關方法和技術路線。但如果要概括美國房地產(chǎn)稅的主要特點，筆者認為主要有以下三個：

第一，州政府和地方政府在房產(chǎn)稅管理體系中有明確分工。從20世紀初期開始，房產(chǎn)稅主要由地方政府（美國的地方政府包括縣、市、學區(qū)和特別社區(qū)等）征收和支配，聯(lián)邦政府和州政府基本不參與分成。每一級地方政府都可以征財產(chǎn)稅，也可以獨立制定稅率。因此，每個家庭實際收到的房產(chǎn)稅賬單，是所在地區(qū)多個政府部門征收的稅款總和。為節(jié)省多頭征稅的管理成本，多數(shù)情況下，是縣（地區(qū)）財稅部門代表所有部門征稅，并向各部門分配收入。但正如前面所述，房產(chǎn)稅曾經(jīng)是包括聯(lián)邦、州和地方政府在內(nèi)的全部政府體系的最重要稅收來源。1902年，美國首次實施了政府收入普查，房產(chǎn)稅占到了州政府所有收入的45%、地方政府所有收入的73%，占到州政府加上地方政府收入總和的68%，以及占到聯(lián)邦、州和地方政府收入總和的42%。隨著其他稅源（銷售稅）的逐步壯大，房產(chǎn)稅的占比隨之下降以及向地方政府傾斜，到1992年房產(chǎn)稅只占到州政府收入的1.2%、州和地方政府收入總和的18%以及聯(lián)邦、州和地方政府收入總和的8%。

圖/中新社

經(jīng)過200多年的演變，地方政府成為征收和分配房產(chǎn)稅的主體，不少學者提出了很多理論，從征稅成本、聯(lián)邦和州政府稅源結構變動以及選民“用腳投票”的民主機制等角度，去論證地方政府最適合征收房產(chǎn)稅。但筆者認為，這是由房產(chǎn)稅主要用于提供當?shù)毓卜盏男再|(zhì)決定的，使上繳稅收的居民能夠更好監(jiān)督稅收用途和效果。如果聯(lián)邦和州政府成為房產(chǎn)稅的主要征收者，但具體提供公共服務的又是地方政府，權責不對等的結果，會使當?shù)鼐用耠y以評估地方政府提供的公共服務質(zhì)量，進而增加房產(chǎn)稅征收的難度。因此，由當?shù)卣畞碚魇辗慨a(chǎn)稅，具有更低的政治成本（Lower Political Costs）。

其次，州政府主要負責制定估價體系、稅率制度和監(jiān)督等工作。在美國，有些州對不同用途土地實施單一稅率（Uniform Rate），有些州（比如馬薩諸塞州）則實行分級稅率（Classified Rate）。但各州的農(nóng)業(yè)用地稅率都會很低。當然，如果發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地上搞非農(nóng)的建筑，就會采取商業(yè)等經(jīng)濟性用途的高稅率。在非農(nóng)用途的房產(chǎn)方面，一般來說，商業(yè)財產(chǎn)（Commercial Property）稅率比居民財產(chǎn)（Residential Property）稅率高20%。新社區(qū)房產(chǎn)稅率比成熟社區(qū)要高，因為新社區(qū)需要投入更多公共資源。在對居民住房的稅率制定上，歷史上有過爭議，有人主張搞稅收累進制，主張擁有更貴住房的富人要繳納更高稅率的房產(chǎn)稅，理由是通過房產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)社會收入差異。但包括美國在內(nèi)的絕大多數(shù)經(jīng)濟體在征收居民住房財產(chǎn)的時候，都實施了單一稅率。主要理由是在國家層面上富人已經(jīng)通過其他方式（如個人收入的累進稅等）補貼了窮人，不需要再實施差異化的財產(chǎn)稅率。另外，房產(chǎn)稅是地方稅，并且是嚴格按照地方政府提供的公共服務數(shù)量和質(zhì)量來確定稅率的，具有相當?shù)姆忾]性和自我循環(huán)性，并且不管是窮人和富人，都是平等地享用了公共服務，按照“受益者付費”的原則，因此稅率要一樣。

州政府在計算房產(chǎn)稅率時，是采取“加總”法。首先由鎮(zhèn)（Town）、縣（County）、學區(qū)（Schools）還有州（State）這四級政府，分別按照當年所需要獲取的房產(chǎn)稅收入，除以當年該地區(qū)的房產(chǎn)總估價，就可以得到四級政府分別需要征收的房產(chǎn)稅率，最后再把所有稅率加總起來，就是居民最終需要支付的房產(chǎn)稅率。以新罕爾伯什州（New Hampshire）Alstead市為例，2014年，全市房產(chǎn)總估值是181542513美元，鎮(zhèn)、縣、學區(qū)和州政府分別需要獲取888904美元、538692美元、2469569美元和416543美元，對應需要征收的稅率是0.49%、0.297%、1.36%和0.233%，加總稅率是2.38%，全市需要繳納的房產(chǎn)稅約為432萬美元。從分配結構看，房產(chǎn)稅主要用于學區(qū)的教育開支（約占50%），其次是鎮(zhèn)政府、縣政府和州政府的公共服務支出，分別約占30%、12%和8%。

最后，有些州政府會對房產(chǎn)稅率進行限制，規(guī)定地方政府能夠?qū)嵤┑摹白罡叨惵省保–eiling）。這一做法最早實施于1929～1931年間的大蕭條時期。大蕭條期間，美國家庭收入平均下降了50%，但是房產(chǎn)稅僅減少了9%，地方政府的收入越來越依賴房產(chǎn)稅。1929～1932年間，地方政府房產(chǎn)稅占全部收入的比重從5.4%提高到了11.7%。為此許多居民紛紛抗議，1933年就有3000多個當?shù)厣鐖F組織，要求政府對房產(chǎn)稅增幅和稅率實施“最高水平”限制。

結果是，1932～1933年間就有16個州政府實施了房產(chǎn)稅率的限制。受此影響，1932～1934年間，居民收入增加了42%，但房產(chǎn)稅不增反降，減少了5%。之后，有更多州政府加入到管制行列中來。截止到1995年，有32個州對特殊類別的地方政府（主要指特殊學區(qū)）的房產(chǎn)稅率實施了限制，28個州制定了房產(chǎn)稅收入的最高增幅，9個州對住房評估價值增幅進行了限制。以加州為例，過去多年，加利福尼亞州的房產(chǎn)稅年均增速是2%，但年均房價上漲了10%，就是因為州政府設置了每年的房產(chǎn)稅率最高增幅水平。但是，美國仍然有許多州沒有搞這類限制。倒不是說這些州政府不愿意直接實施管制，而是州政府的稅率控制，沒有法定效力，地方政府的居民可以選擇不執(zhí)行，或者干脆直接取消州政府制定的上限（Lift Ceiling）。比如，紐約市兩年前就取消了稅率限制。另外，還有些州會對地方政府的房產(chǎn)稅占當?shù)丶彝テ骄杖氲谋壤M行管制，例如，要求財產(chǎn)稅占比不能超過收入的4%。但上述規(guī)定也沒有法定約束效應，只要地方居民表決，同樣可以否決上述管制措施。

第二，房產(chǎn)稅的制度安排差異性非常大，在評估體系、稅率制定、稅收減免（豁免）等方面，各州都有自己的規(guī)定。全美大多數(shù)地區(qū)的房產(chǎn)稅率在1%～2%之間浮動。平均來看，近10年來房產(chǎn)稅占地方政府所有收入（包括上級政府的轉移收入）的比例是25%，但不同城市差異很大。這取決于各地方政府的稅源結構。各類費（Fee）也是城市政府的重要收入來源。比如，紐約市同時開征了城市收入稅（City Income）、城市銷售稅（City Sales）和房產(chǎn)稅，波士頓地區(qū)只開征了房產(chǎn)稅。因此，紐約的財產(chǎn)稅占城市收入的比重就會低一些，波士頓的占比就會高許多（2014年是19%）。

在美國，房產(chǎn)價值的評估和房產(chǎn)稅率的決定等，是非常復雜的政治決策過程。首先明確的是，全美征收房產(chǎn)稅的50個州里，極少有地方按真實房地產(chǎn)市場價格來征收，評估價跟當年成交價之間有差異，有些州還很大。其次，各州調(diào)整稅基的頻率不同。居民一般都要先投票選舉城市委員會（City Council）和學校委員會（School Board）等機構，地方政府按照預算平衡的原則，決定今年的稅率以及是否調(diào)整稅基。稅基一般是每三至六年調(diào)整一次，但也有地方還在沿用25年前確定的房價作為稅基（比如加利福尼亞州）。在評估方式上，計算機輔助批量評估系統(tǒng)（簡稱為CAMA）的產(chǎn)生，使各地擁有了一套規(guī)范的估價體系，還建立了評估調(diào)整機制。居民如果認為估值是不公正的，可以用正式和非正式的辦法進行申訴，要求重新評估。最后，美國各州政府在估價和監(jiān)管中，會遇到一些實際的問題。比如，美國法律規(guī)定不允許空中拍攝各家的住房。盡管通過GOOGLE地圖等手段也能基本識別住房區(qū)域和狀況，但政府仍然很難掌握各社區(qū)所有住房的結構狀況。

最后，美國各州政府制定了各自的房產(chǎn)稅減免政策（Exemption）。一是對孤寡老人、殘障人士以及低收入家庭，可以采取各類減免措施。每個州的減免標準和條件都不一樣。二是對公共土地和非盈利機構的土地不征房產(chǎn)稅。比如，對各類科研機構、醫(yī)院、學校、博物館和教堂都不征。但是最近這幾年爭議也很大，比如麻州劍橋市所在的哈佛大學就不用交房產(chǎn)稅，但劍橋市政府認為哈佛大學是私立學校，并且積累了巨大財富，應該繳納房產(chǎn)稅。因此，劍橋市每年還是會給這些單位發(fā)繳納通知，希望能交一些財產(chǎn)稅。

第三，房產(chǎn)稅不是住房市場調(diào)控的主要工具。國內(nèi)有很多人對房產(chǎn)稅期望過多，認為只要開征房產(chǎn)稅，房價就會應聲而落，進而把房產(chǎn)稅視為降房價的“釜底抽薪”之策。但上述觀點，既缺乏理論依據(jù)，也沒有實證經(jīng)驗的支撐。從理論上講，房產(chǎn)稅對房價的影響，是不確定的。短期在其他條件不變的情況下，房產(chǎn)稅通過提高住房持有成本來降低住房需求，購房者可以通過“用腳投票”（Vote on Foot），在那些房產(chǎn)稅率更低的區(qū)域選擇買房。但是另一方面，房產(chǎn)稅作為嚴格的地方稅，所得之大部分是用于當?shù)氐膶W校、醫(yī)院、交通等公共服務支出，這對當?shù)胤績r有很強的提升作用。進一步分析數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)美國每一個社區(qū)的房價和公共教育醫(yī)療服務質(zhì)量呈現(xiàn)高度相關性。

“以支定收”是美國房產(chǎn)稅作為地方政府“剩余稅”（Residual Tax）的最重要原則，就是每年地方政府在編制預算時，先測算當年預算收支缺口（把其他稅費加起來，仍然不能覆蓋支出的那部分缺口），再根據(jù)房價評估體系，合理確定測定當年的房產(chǎn)稅率。仍以新罕爾伯什州（New Hampshire）Alstead市為例，2014年鎮(zhèn)政府在確立需要征收的房產(chǎn)稅時，先計算出當年預算支出水平（1582784美元），再預計急救、消防等非稅收收入是693880美元，剩余的缺口（888904美元）就需要由房產(chǎn)稅來承擔。如果有些年份鎮(zhèn)政府由于真實收入超過預算收入或者真實支出低于預算支出，就會有節(jié)余，按照規(guī)定這些節(jié)余要首先用于下一年的支出，其次才由房產(chǎn)稅來彌補。2014年Alstead市的鎮(zhèn)政府沒有節(jié)余，但在2011年和2012年有節(jié)余（分別是200000美元和276775美元），因此，在計算2011年和2012年由鎮(zhèn)政府征收的房產(chǎn)稅時，就要先扣減掉這些節(jié)余資金。

從理性預期的角度看，居民只要預期到每年上交的房產(chǎn)稅（盡管理論上每年都會變動），都是嚴格用于改善社區(qū)的居住和教育環(huán)境，而后者是會進一步提升社區(qū)和住房品質(zhì)，對長期房價有推動作用。兩相權衡，作為地方政府主力稅源的房產(chǎn)稅，對房價的影響是不確定的。

再看兩個實證經(jīng)驗，一是美國在1850～1910年間鐵路建設跟房地產(chǎn)價值之間的關系。通過普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在保守估計房屋評估價值和稅率的情況下，對州政府來說，由于鐵路附近房價上漲導致州政府房產(chǎn)稅收的增幅，可以覆蓋三分之一的鐵路建筑成本。如果再加上地方政府獲取的房產(chǎn)稅（大概是州政府的四倍），州和地方政府的房產(chǎn)稅增幅完全可以覆蓋鐵路建造成本。當前，國內(nèi)許多城市搞城際交通網(wǎng)和城市地鐵等基礎設施，只要選址上不出現(xiàn)大的偏差，政府從地價和房價上漲中獲取的收益，也完全可以覆蓋成本。因此，房價上漲更多是受基本因素影響，房產(chǎn)稅上漲則是房價上漲的后果。二是2013年國務院發(fā)展研究中心市場所房地產(chǎn)課題組對發(fā)達經(jīng)濟體房產(chǎn)稅的影響機制作過國際比較研究，主要結論是房產(chǎn)稅不是引起房價大幅波動的主因，沒有一個經(jīng)濟體是因為實施房產(chǎn)稅或稅率的突然變動而導致房價大幅波動，甚至爆發(fā)“房地產(chǎn)危機”。從美國一些城市的經(jīng)驗看，房產(chǎn)稅率突然大幅上升的背后，都是由整體經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場的蕭條引起的，比如在紐約和華盛頓兩個大都市之間的巴爾的摩市，近10年由于產(chǎn)業(yè)消亡、經(jīng)濟衰退，很多人選擇離開，目前全市房價已經(jīng)下降到1990年前的水平，不少住房由于找不到合適的買家，廢棄后就變成許多“無家可歸者”（Homeless）的臨時住所。但當?shù)卣疄槠胶忸A算，不讓城市財政破產(chǎn)，只能選擇進一步提高財產(chǎn)稅率。這使得巴爾的摩市的房產(chǎn)稅率達到3%，比一般的城市要高1～2個百分比，其結果是進一步驅(qū)使人離開。

總結一下，跟多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體一樣，美國房產(chǎn)稅的推行和實踐有著強烈的“地方自治”色彩，這是由國家治理體系和憲法原則決定的，并且跟美國的地方政府選舉和投票機制緊密相關。從效果看，房產(chǎn)稅在提供地方政府穩(wěn)定稅源、完善地方政府治理結構等方面，起到了重要作用。在某些國家，房產(chǎn)稅的實施還帶有更深刻的社會變革。例如，南非在1994年曼德拉當選總統(tǒng)后，主張要對黑人社區(qū)征房產(chǎn)稅，之前南非政府為防止黑人土地所有者離開他們的家庭，黑人社區(qū)不交房產(chǎn)稅，這其實是“隔離政策”的產(chǎn)物。曼德拉上臺后，為配合種族隔離制度的實施，一上臺就實施了房產(chǎn)稅改革，目的就是改善黑人社區(qū)的公共服務體系、增強黑人家庭的流動性。

但也要看到，美國在實施房產(chǎn)稅的過程中，也出現(xiàn)了一些壞的例子，在那些經(jīng)濟衰退的城市，房產(chǎn)稅率反而更高，進一步加劇了城市的衰敗，這主要受制于房產(chǎn)稅作為“剩余稅”（Residual Tax）的性質(zhì)。更深層次的問題是，源于美國政府體系中“社區(qū)自治”色彩濃厚，另外從防范“道德風險”的角度，許多州政府不愿意對地方政府施以援手。比如，密歇根州政府不愿救濟一些財政困難的城市，房產(chǎn)稅源的枯竭加上稅率的高企，這些城市就會逐步萎縮。另外，也有許多研究表明，美國房產(chǎn)稅的實施會促使開發(fā)企業(yè)偏好于更低密度的住房項目，加劇美國的城市蔓延態(tài)勢。最后，已有理論和實踐都不支撐“房產(chǎn)稅是住房市場重要調(diào)控手段”的結論，從美國經(jīng)驗看，房產(chǎn)稅的變動完全對應著地方政府的預算缺口，而不是按照房地產(chǎn)市場的波動來調(diào)節(jié)。這些都是我國在借鑒包括美國在內(nèi)的發(fā)達經(jīng)濟體房產(chǎn)稅實踐經(jīng)驗、構建符合國情的合理房產(chǎn)稅體系時，格外需要注意的。