劉秀慧

摘 要：黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法，建立現(xiàn)代財政制度。新修訂的預算法，全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神和為我國建立現(xiàn)代預算制度提供了較好的法律基礎。新修訂的預算法實施一年多以來，對政府審計的重點內容，審計依據，審計處理、審計公告等產生了一系列影響。本文就新預算法對基層審計工作的幾點影響進行分析，以期更好地促進基層審計工作。

關鍵詞：新預算法 全口徑預算 地方政府債務

1、全口徑預算對基層審計產生的影響

1.1 全口徑預算概念提出

新預算法第四條明確規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，不允許游離于財政收入外的任何政府財政性質的收入列收列支。這些預算的內容由過去的只關注“一般公共預算”增加為“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”等內容，這一改變，把政府的全部收支都裝入了預算法的“菜籃子”。

1.2 全口徑預算執(zhí)行審計的新特點

一方面，全口徑預算執(zhí)行審計的監(jiān)督范圍大大擴大了，由原來的只關注一般公共預算，擴展到一般公共預算、政府性基金預算收支、國有資本經營預算、社?；痤A算等所有政府性資金、資產以及資源。相應的審計由原來的預算執(zhí)行審計和原來的專項調查、專項資金審計相分離的審計程序應該適應新政策的變化，預算執(zhí)行與專項調查、專項資金審計相結合，預算執(zhí)行審計的過程應該包含國有資本經營預算的審計、社會保險基金預算的審計、政府性基金預算的審計等。雖然在過來的一年多時間里，一部分基層預算單位還沒有將全口徑預算這一改變提高到一定高度的認識水平上來，但相信隨著全口徑預算的逐年深入以及預算執(zhí)行審計的進一步規(guī)范，各預算單位會逐步規(guī)范所有收入、支出的預算管理。

另一方面，全口徑預算形式下，政府實施預算管理重點有所不同，預算執(zhí)行審計的重點也發(fā)生了轉移，政府財政部門更加重視對支出的管理，而過去只關注對收入的管理。預算執(zhí)行審計也由過去的收支審計為重點向現(xiàn)在的以支出審計為重點發(fā)生變化。全口徑預算形式下，審計部門在進行預算執(zhí)行審計的過程中更加關注政府職能的履行情況，關注政府在社會管理、市場監(jiān)督、公共服務等方面發(fā)揮的作用。

2、地方債務對基層審計產生的影響

2.1 允許地方政府舉債

1994年《預算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！比欢鶕徲嬍?013年底發(fā)布的全國政府性債務審計結果，我國地方政府債務總計將近18萬億元，這一數(shù)據已經超過當年GDP的30%，更值得注意的是這近18萬億元的政府債務大多數(shù)未納入預算管理，脫離了中央和同級人大監(jiān)管，局部存在風險隱患。

新修訂的預算法雖然允許地方政府舉債，但是對政府債務問題也做出了具體的規(guī)定，即：一舉債主體，必須是經國務院批準的省級政府；二債務用途，必須是用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三舉債方式，只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措；四控制風險，提出“量入為出，收支平衡”的預算編制原則，并要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制和責任追究制度。

2.2 允許地方政府舉債對基層審計的影響

新預算法將地方政府舉債上升到法律層面，使審計有了法律依據，然而對于基層審計人員來說，我們審計的對象是市、縣及縣以下的預算單位，而政府債務的舉債主體則是經國務院批準的省級政府，因此這一條對我們并不適用。但是基層政府債務大量存在已是不爭的事實，一些預算執(zhí)行單位存在還款來源沒有保證的情況下盲目借貸、債務籌措失控、帳外債務的情況。筆者認為對基層政府債務的審計應該借鑒新預算法關于地方政府債務的規(guī)定來進行，首先應該將債務納入審計范圍，過去由于一些政府債務不入賬，審計便對其置之不理，現(xiàn)在根據新預算法中關于“政府的全部收入和支出都應當納入預算”的規(guī)定也應該對其進行審計；其次，應該按債務用途、舉債方式、債務規(guī)模進行統(tǒng)計；再次，要對債務風險進行評估，對政府提出相應的預警報告。

3、支出預算約束硬化對基層審計產生的影響

3.1 支出預算約束硬化

原預算法規(guī)定預算審查重點是收支平衡，為了貫徹黨中央關于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設廉潔政府，新預算法向支出預算和政策拓展。第十二條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第三十七條規(guī)定嚴格控制機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。

3.2 支出預算約束硬化對基層審計產生的影響

一、原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入三種情況規(guī)定了法律責任，并且不夠具體。新預算法增加了違法違紀情形，加大了責任追究的力度，在第92、93、94、95四條里，以一一列舉的形式詳細規(guī)定了法律責任。支出預算約束的硬化和法律責任的明確，為審計處理意見與預算問責制度落到實處提供了更明確的法律依據。

二、由于預算的細化、支出約束的硬化，各預算單位也相應出現(xiàn)了許多新的對策來應付“嚴格控制機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出”的規(guī)定。例如：部分預算單位通過虛報申請零星工程、技改及其他專項的方式，套取或轉移預算資金用于日常開支；部分預算單位利用審計對基層預算單位的財政審計監(jiān)督尚未做到全覆蓋，將行政收費、處罰的權利下放到所屬的下屬單位，收入下沉到下屬單位，使用資金時，由下屬單位辦理；再比如有些單位將會議費、科研費等掛在賓館飯店用于消費等等。這就要求審計人員該表過去財政預算執(zhí)行審計與部門預算執(zhí)行審計、專項直接審計聯(lián)系不緊密的局面，整合審計力量，統(tǒng)一進駐財政部門和被審計單位實行上下聯(lián)動和聯(lián)網審計。運用調查方法，從政策、制度、管理等方面分析被審計單位預算支出的特點，重點關注經濟活動中存在的異?，F(xiàn)象與預算執(zhí)行中出現(xiàn)的異常變化，分析問題產生的深層次原因。

3、總結

我國政處于全面深化改革時期，新預算法的制定和實施為審計提供了新的法律依據?；鶎訉徲嬘志哂懈髯缘莫毺匦?，這就要求基層審計要在實踐中發(fā)現(xiàn)問題并提出整改意見，推動新預算法是實施。

參考文獻：

[1] 姚彤. 新《預算法》解讀[M]. 南京.東南大學出版社，2015.

[2] 胡立勇. 新預算法對基層財政的影響[J]. 經濟與社會發(fā)展研究，2014（12）.