余盛興　凌希

在反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼（“雙反”）調(diào)查中，美國(guó)商務(wù)部（“商務(wù)部”）將中國(guó)認(rèn)定為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，因而不根據(jù)中國(guó)出口企業(yè)出口商品的國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售價(jià)格、出口第三國(guó)價(jià)格或者實(shí)際生產(chǎn)成本，而是選擇一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有可比性的“替代國(guó)”，使用該第三國(guó)的市場(chǎng)價(jià)格（即“替代國(guó)價(jià)格”）來(lái)確定相關(guān)生產(chǎn)要素的成本，推算被調(diào)查產(chǎn)品的正常價(jià)值，從而最終確定中國(guó)出口企業(yè)是否構(gòu)成傾銷(xiāo)和具體的傾銷(xiāo)幅度。盡管美國(guó)法律對(duì)如何確定替代國(guó)和替代國(guó)價(jià)格作了一些原則性規(guī)定，商務(wù)部《反傾銷(xiāo)條例》和相關(guān)司法與行政實(shí)踐也確立了一定的規(guī)則，但是在實(shí)踐中，商務(wù)部經(jīng)常濫用其自由裁量權(quán)，從而操作傾銷(xiāo)幅度的方法和案例層出不窮，給以中國(guó)為代表的所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”企業(yè)帶來(lái)很多的困擾和風(fēng)險(xiǎn)。

一、主要問(wèn)題

替代國(guó)的選擇與替代國(guó)價(jià)格的選擇在美國(guó)對(duì)華“雙反”中，往往決定了中國(guó)企業(yè)是否傾銷(xiāo)和傾銷(xiāo)幅度的高低，因此可謂生死攸關(guān)。實(shí)踐中，商務(wù)部緊握這一利器，屢屢操縱稅率。總體而言，商務(wù)部在替代國(guó)和替代國(guó)價(jià)格選擇方面主要存在以下問(wèn)題：

1.確定替代國(guó)的方法不當(dāng)

根據(jù)美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第773（c）（4）條，在選擇替代國(guó)時(shí)，商務(wù)部應(yīng)選擇符合以下條件的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與被調(diào)查的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家具有可比性；（2）是被調(diào)查產(chǎn)品或者其可比產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國(guó)。同時(shí)，資料和數(shù)據(jù)的可獲得性也是重要考量標(biāo)準(zhǔn)。在確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否具有可比性時(shí)，商務(wù)部主要參考的是世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告》中的人均國(guó)民總收入（Gross National Income “GNI”）。一國(guó)的人均GNI、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)狀況、產(chǎn)品價(jià)格和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系是龐大而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)命題，商務(wù)部簡(jiǎn)單地根據(jù)GNI指標(biāo)選擇替代國(guó)的做法很可能扭曲結(jié)果，因此存在很大的不合理性。

如何確定一個(gè)國(guó)家是否為被調(diào)查產(chǎn)品或者可比產(chǎn)品的“重要生產(chǎn)國(guó)”？在過(guò)去的實(shí)踐中，商務(wù)部往往無(wú)視產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)和可比程度，而是簡(jiǎn)單作出判斷。在很多案例中，商務(wù)部調(diào)取有關(guān)國(guó)家的海關(guān)進(jìn)出口數(shù)據(jù)，甚至認(rèn)為只要一個(gè)國(guó)家的相關(guān)產(chǎn)品的出口數(shù)量大于進(jìn)口數(shù)量（哪怕只超過(guò)1公斤），則可以認(rèn)定該國(guó)滿足了“重要生產(chǎn)國(guó)”的條件。殊不知，出口數(shù)據(jù)中可能包含不少水分（例如，可能存在轉(zhuǎn)進(jìn)口），而1公斤何以成為“重要生產(chǎn)國(guó)”？但商務(wù)部往往我行我素，不接受這種質(zhì)疑。

2.選擇替代國(guó)變數(shù)太大

選擇替代國(guó)時(shí)，商務(wù)部通常首先挑選5個(gè)-6個(gè)同被調(diào)查的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有可比性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家；其次，商務(wù)部再根據(jù)案件各方提交的關(guān)于替代國(guó)選擇的評(píng)論，確定一個(gè)既是涉案產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國(guó)，又具有替代國(guó)價(jià)格可靠數(shù)據(jù)來(lái)源的國(guó)家作為替代國(guó)。在實(shí)踐中，商務(wù)部具體選擇哪個(gè)國(guó)家作為替代國(guó)，具有極大的不確定性。

在過(guò)去的對(duì)華“雙反”案件中，商務(wù)部最常采用印度作為與中國(guó)的替代國(guó)。然而，近年來(lái)，商務(wù)部在與中國(guó)的替代國(guó)的選擇上顯得變化無(wú)常。2015年8月7日，商務(wù)部確定保加利亞、厄瓜多爾、墨西哥、羅馬尼亞、南非和泰國(guó)作為與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可比的替代國(guó)候選國(guó)。然而，在2014年7月27日，商務(wù)部才確定過(guò)的候選國(guó)名單為保加利亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、印度尼西亞、南非和泰國(guó)。

3.替代國(guó)價(jià)格的來(lái)源不確定

在通常情況下，商務(wù)部只接受各方提交的、替代國(guó)公開(kāi)可獲得的信息來(lái)源確定替代國(guó)價(jià)格。這一來(lái)源可以是海關(guān)數(shù)據(jù)，也可以是任何國(guó)際、國(guó)家或是行業(yè)協(xié)會(huì)的公開(kāi)雜志。由于替代國(guó)的選擇本身就具有很大不確定性，對(duì)每一要素的替代國(guó)價(jià)格選擇則更是難度大增。

4.勞動(dòng)費(fèi)率計(jì)算混亂

在勞動(dòng)費(fèi)率方面，商務(wù)部原先采用的是“回歸分析計(jì)算方法”，即根據(jù)世界上一些國(guó)家的人均國(guó)民收入和國(guó)際勞工組織報(bào)告的工人平均工資率為基礎(chǔ)，推出回歸分析公式，再將各非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)民收入總值代入回歸分析公式，從而每年確定一次非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的預(yù)測(cè)小時(shí)工資率。

盡管?chē)?guó)際貿(mào)易法院在多起案件中認(rèn)定商務(wù)部的工資率規(guī)則違反了美國(guó)法律，但商務(wù)部在此后針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的反傾銷(xiāo)案件中仍然堅(jiān)持采用該方法。在10多年的時(shí)間里，商務(wù)部在確定中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的工資水平時(shí)，既沒(méi)有考慮經(jīng)濟(jì)水平是否具有可比性，也沒(méi)有分析所參照的國(guó)家是否為被調(diào)查產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國(guó)。在瑞豐家具訴美國(guó)政府案中，聯(lián)邦巡回上訴法院裁定商務(wù)部確定非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家工人工資水平的條例違反美國(guó)法律并予以廢止之后，商務(wù)部才不得不考慮修改方法。在商務(wù)部推出的貿(mào)易救濟(jì)法改革14點(diǎn)方案中，采取新的方法計(jì)算非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家工人工資水平就是一項(xiàng)。雖然商務(wù)部先后多次發(fā)布公告，修改勞動(dòng)費(fèi)率計(jì)算方法，但其結(jié)果卻是導(dǎo)致中國(guó)工人的工資水平節(jié)節(jié)攀升。

二、不利后果及應(yīng)對(duì)策略

替代國(guó)制度本身存在很大的不合理性，對(duì)于中國(guó)這樣市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高的國(guó)家更是如此。但是，商務(wù)部堅(jiān)持不放棄這個(gè)工具，主要是因?yàn)樵谶x擇替代國(guó)和替代國(guó)價(jià)格時(shí)可利用其自由裁量權(quán)，隨心所欲地依據(jù)自己確立的標(biāo)準(zhǔn)和理由做出決定，從而計(jì)算出高幅稅率，人為設(shè)置貿(mào)易壁壘，對(duì)中國(guó)企業(yè)和美國(guó)進(jìn)口商都造成了不利影響。

1.加重企業(yè)應(yīng)訴負(fù)擔(dān)

在應(yīng)訴美國(guó)對(duì)華“雙反”案件中，律師團(tuán)隊(duì)有很重要的一項(xiàng)工作就是進(jìn)行替代國(guó)和替代國(guó)價(jià)格的分析、篩選和評(píng)論，包括花費(fèi)大量的精力去搜集各潛在替代國(guó)的數(shù)據(jù)，閱讀大量公開(kāi)讀物進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，必要時(shí)還經(jīng)常需要聘用當(dāng)?shù)氐膶?zhuān)家進(jìn)行數(shù)據(jù)支持。

商務(wù)部隨意使用自由裁量權(quán)，無(wú)疑是增加了企業(yè)的代理律師對(duì)于案件整體把握的難度，以及替代國(guó)制度研究方面的工作量和工作難度。毋庸置疑，最終這些增加的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)都是由企業(yè)來(lái)承擔(dān)的。由于負(fù)擔(dān)重、難度大、不可預(yù)測(cè)性高，企業(yè)的應(yīng)訴積極性也會(huì)受到很大打擊。

2.隨意操縱稅率

替代國(guó)制度在實(shí)踐中給了商務(wù)部很大的空間來(lái)操縱稅率。關(guān)鍵生產(chǎn)要素的替代國(guó)價(jià)格的起伏可以直接影響傾銷(xiāo)幅度的有無(wú)和起伏。案件中，各方提交的關(guān)于替代國(guó)和替代國(guó)價(jià)格選擇的評(píng)論均有一定道理，商務(wù)部的天平傾向誰(shuí)，便將誰(shuí)的合理性隨意放大，將他方數(shù)據(jù)置之不理。不夸張地說(shuō)，中國(guó)企業(yè)的生死存亡都在商務(wù)部的一念之間。隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，商務(wù)部更加肆意地操縱稅率，將中國(guó)商品拒之門(mén)外。

綜上， 替代國(guó)制度可謂一顆“毒瘤”，根植在美國(guó)“雙反”規(guī)則和實(shí)踐中。值得警惕的是，在中國(guó)加入世貿(mào)組織15周年即將屆滿之際，美國(guó)政府和利益集團(tuán)似乎還不愿意放棄這個(gè)工具。但是，中國(guó)企業(yè)在面對(duì)不公正的貿(mào)易救濟(jì)措施時(shí)，仍應(yīng)保持積極應(yīng)訴。企業(yè)應(yīng)根據(jù)對(duì)于行業(yè)、市場(chǎng)和產(chǎn)品的了解，認(rèn)真配合律師篩選資料和數(shù)據(jù)，提交更有說(shuō)服力的關(guān)于替代國(guó)和替代國(guó)價(jià)格選擇的評(píng)論。企業(yè)必要時(shí)也可以委托律師通過(guò)美國(guó)的司法審查制度來(lái)迫使商務(wù)部更正其惡行。endprint