■朱曉丹　劉偉

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突破傳統范疇綜合土地整治
——嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)現代農業(yè)發(fā)展研究

■朱曉丹劉偉

農業(yè)現代化是實現中華民族偉大復興中國夢的有機組成部分，是建設美麗鄉(xiāng)村、改善農村人居環(huán)境的主體要素之一。2016年發(fā)布的國家“十三五”規(guī)劃綱要中也明確提出“推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展”、“拓展農業(yè)多功能，加快發(fā)展都市現代農業(yè)”等要求。土地整治作為實現國家生態(tài)文明建設、新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化等戰(zhàn)略目標的重要抓手，已上升為國家層面戰(zhàn)略布局，突破了傳統的農地整理范疇，增加了“村莊整治”任務，它與“增加掛鉤”政策相結合，并賦予了建設“社會主義新農村”和發(fā)展“中國特色農業(yè)現代化”的重任。

一、引言

城鄉(xiāng)統籌、生態(tài)宜居是上海全球城市發(fā)展的重要課題，而郊區(qū)已成為保障生態(tài)安全、提升城市形象、滿足市民休閑游憩需求、提升農業(yè)收入、改善農民生活水平的主戰(zhàn)場。從2011年底上海市第一批市級土地整治項目開展至今，土地綜合整治一直著力于增加耕地數量、提高耕地質量，發(fā)展都市多功能型現代農業(yè)；集力于農村居民點整治，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程，改善農村生活，提高農民收入；致力于集中建設區(qū)外建設用地減量化工作開展，盤活用好存量建設用地，緩解用地供需矛盾，提高土地節(jié)約集約利用水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構；聚力于上海市基本生態(tài)網絡建設，構建綠色基礎設施體系，整體提升城市環(huán)境品質，建設與現代化國際大都市相匹配的宜居環(huán)境，促進上海市生態(tài)文明建設。

嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)市級土地整治項目作為全市首批市級項目的其中之一，主要通過區(qū)域高污染、低效的建設用地減量、農村宅基地置換、農業(yè)基礎設施建設，改善農村人居環(huán)境，增加農民收入，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對全市郊區(qū)在推動城市環(huán)境治理、生態(tài)文明建設中，具有廣泛的社會參與性，對嘉定區(qū)乃至上海郊區(qū)發(fā)展具有示范引領作用。

二、項目概況

（一）地理位置

嘉定區(qū)外岡土地整治項目區(qū)位于上海市嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)，東連嘉定新城主城區(qū)和市級工業(yè)區(qū)北區(qū)，南鄰安亭國際汽車城，西北與江蘇省蘇州市接壤。項目涉及外岡鎮(zhèn)葛隆村、甘柏村、泉涇村、施晉村、周涇村、望新村共6個行政村，區(qū)域周邊有寶錢公路、滬宜公路、外錢公路，交通便利。綜合考慮項目區(qū)實際空間分布、規(guī)劃設計和實施管理等因素，項目區(qū)劃分為共分為三個片區(qū)。

（二）項目基本指標

項目總面積為616.30公頃，建設規(guī)模533.23公頃，總投資3.9億元，工期12個月。

（三）整治前土地利用中存在的問題

綜合分析項目區(qū)內外的各項資源條件，項目區(qū)總體存在“三高三低”的現象：

1.自然耕作等級高，規(guī)?；N植程度低

項目區(qū)內現狀耕地等級較高。但是由于區(qū)內土地利用較分散、配套水利設施和道路設施不足，區(qū)內總體規(guī)?；N植程度較低，嚴重地影響了項目區(qū)的農業(yè)發(fā)展。因此，項目區(qū)迫切需要進行土地平整，通過調整土地利用結構，形成農業(yè)種植的規(guī)模化。

2.外圍配套水平高，區(qū)內設施水平低

外岡鎮(zhèn)農業(yè)發(fā)展較迅速，鎮(zhèn)域內已經形成一系列特色農業(yè)。但本次土地整治規(guī)劃區(qū)內設施配套水平低：區(qū)內各項設施缺乏統一規(guī)劃，隨意性很大、相互不配套；區(qū)內很多設施使用時間較長，部分設施已經老化，無法滿足項目區(qū)生產的需求；區(qū)內設施布局不到位，不利于農業(yè)生產和機械化耕作。因此，項目區(qū)內迫切需要綜合整治，通過“田、水、路、林、村”的綜合改造，完善區(qū)內各項設施水平，實現區(qū)內農業(yè)生產的現代化。

3.區(qū)域發(fā)展知曉度高，特色農業(yè)影響力低

目前，外岡鎮(zhèn)宅基地置換工程、蠟梅、良種、水產品等在嘉定區(qū)乃至整個上海市都具有一定的知名度。但與此同時，由于農業(yè)規(guī)?；?、現代化程度不高，特色農業(yè)的影響力遠遠不夠。希望借土地整治，同時結合外岡鎮(zhèn)已有的特色農業(yè)發(fā)展，深化外岡鎮(zhèn)特色農業(yè)之路，進一步提升外岡鎮(zhèn)農產品的影響力。

三、土地整治助推現代農業(yè)發(fā)展

（一）土地整治項目政策機制解析

1.政策口徑介紹

項目管理架構。按照“市級監(jiān)管、區(qū)負總責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施”的管理思路，市規(guī)土局是土地整治監(jiān)管部門，具體由市土地整理中心作為業(yè)主單位，負責項目管理的技術性、事務性工作。區(qū)縣政府對本區(qū)縣的土地整治工作負總責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責項目具體實施。

項目投資。項目主要由市財政資金投入，搬遷補償資金原則上不超過50%。結合項目情況，市級投資的使用方向和標準（整治施工費用每畝不超過1.5萬元，搬遷補償費戶均不超過36萬元），同時要求區(qū)縣落實不低于30%的配套資金。

占補平衡指標。市級項目和資金管理辦法中明確，新增耕地占補平衡指標原則上由區(qū)縣統籌使用。

搬遷補償安置。市級項目搬遷補償安置工作由區(qū)縣政府負責，搬遷補償方案由區(qū)縣政府審批，具體實施工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。對安置模式，是采用商品房安置還是中心村安置，沒有硬性規(guī)定。對市級承擔的搬遷補償費用，嚴格控制在預算批復額度內，遵循“總額控制、按實結算、超額不補”的原則使用。搬遷補償資金按照區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進度及時撥付。

政策疊加。市級土地整治項目涉及宅基地等建設用地歸并的，可疊加應用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。

2.工作機制流程

上海市市級土地整治項目共有6個環(huán)節(jié)，分別是項目選址、可行性研究、規(guī)劃設計和預算編制、實施、竣工驗收和后期管護。

（二）土地整治助推外岡現代農業(yè)發(fā)展

1.優(yōu)化資源配置，農業(yè)增效

促進土地規(guī)?；洜I，提高勞動效率。將散亂細碎的田塊歸并為標準田塊，并對區(qū)域內的灌排設施、道路系統、農業(yè)附屬設施按照現代農業(yè)標準進行高標準建設，為農業(yè)的現代化、規(guī)?；洜I奠定了基礎，為農業(yè)增產創(chuàng)造了條件。田塊面積從原有2畝擴大到22畝。勞均分包管理經營糧田面積從100畝增加到200畝，效率提高100%。機械化作業(yè)每天單機耕田與收割面積，比整治前提高作業(yè)效率50%左右，并為水稻生產實行全程機械化奠定基礎。

學生管理工作是整個學校管理系統中的重要組成部分，現在各大高校存在的校園暴力、盜竊、貴重物品丟失等現象較為嚴重，這些都與學生管理中制度化不夠完善有關。隨著互聯網等信息產業(yè)的發(fā)展，學生更多地沉浸在網絡世界里，不愿意與他人交流，這都與高校管理工作不夠人性化有關。

有利于循環(huán)農業(yè)發(fā)展。通過在項目區(qū)建設萬頭商品豬生產基地，實施種養(yǎng)結合，建立有機米生產基地，提高了糧食生產附加值。去年項目的首季水稻已喜獲豐收。據外岡鎮(zhèn)農委反映，整個新建設的項目區(qū)首季水稻產量應在600公斤以上。前期已收割的182畝試驗田的實際產量為688公斤，已超出周邊農田的產出水平，土地整治成效已經初顯。

2.促進城鄉(xiāng)統籌，農民增收

嘉定外岡將項目區(qū)內的零星散亂老舊的宅基地進行拔點，農戶在鎮(zhèn)區(qū)進行商品房安置，農戶在享受城市生活便利的同時，財產性收入明顯提高。市級土地整治項目區(qū)域內，結合農民宅基地置換規(guī)劃在二片區(qū)內搬遷農戶264戶，結合市級土地整治項目在三片區(qū)內搬遷農戶178戶，促使442戶農戶統一搬遷，集中安居。通過開展農民就業(yè)指導、培訓等，就近吸納農業(yè)轉移人口，實現就地城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，通過土地整治，農業(yè)機械化水平明顯提高，實現了農業(yè)生產的“效率提升、強度降低”，農業(yè)經營吸引力明顯增強，原有外來人口經營土地的70%已由本地農民經營；隨著外來人口的減少，當地社會綜合治理的壓力也明顯減輕。

3.帶動觀光農業(yè)和生態(tài)農業(yè)的發(fā)展

外岡鎮(zhèn)市級項目區(qū)原有926畝葡萄園，大都由外來農戶承包經營，田間窩棚隨意搭建，環(huán)境較差，且農藥化肥過度使用，農田土壤污染嚴重。通過開展土地整治，將1000畝葡萄園進行了拆除復墾，并對區(qū)域內的灌排設施、道路系統、農業(yè)附屬設施按照現代農業(yè)標準進行高標準建設，并由鎮(zhèn)農業(yè)公司統一經營，降低農藥使用量，整體環(huán)境也得到改觀。

項目區(qū)借助土地整治，打造景觀型農田。例如第Ⅱ片區(qū)區(qū)域面積3276畝，項目建設后逐步形成8大區(qū)：即2.5萬頭商品豬養(yǎng)殖區(qū)、糧食烘干加工區(qū)（日烘干量500噸）、生態(tài)米種植區(qū)、彩色稻米觀光區(qū)、稻田養(yǎng)殖水產區(qū)、水產垂釣區(qū)、生產實踐區(qū)、采摘體驗區(qū)，真正成為特色觀光農業(yè)示范區(qū)。

（三）創(chuàng)新土地整治技術方法，保障工程質量

針對土地整治后田塊放長、放寬、面積大的實際，制訂土地平整施工規(guī)范，采取田塊高低打點測量的辦法，確定為42米寬的田塊按14米為一點，劃分為3點，每點間隔10米測水平。通過測量建立一表一圖，施工隊對土地平整按照田塊統一確定標高，參照打點測量數據，做到有方向、有目標的有序施工，從而使到田塊土地平整度較好。

2.創(chuàng)新施工工藝，溝渠一次成形

對農田水利的水泥明溝，為提高溝深及耐用的牢固度，采用購置專用機械，搭建基礎土溝平臺，現場制作鋼筋框架，現場澆制，一次成形，溝渠質量堅固而耐用。通過現場比對，發(fā)現一次成形的渠就質量而言普遍優(yōu)于插板式的渠，結頭上縫隙少、損壞面小。

3.采用表土剝離和客土檢測

強化優(yōu)質土壤資源保護，以表土剝離搶救性保護優(yōu)質耕地。由于耕作層土壤資源對耕地質量、作物生長具有重要作用，形成時間需要上百年。項目在安置區(qū)建設過程中對耕作層土壤進行剝離、集中存放，將珍貴的耕作層土壤完好的保留下來，用于市級項目范圍內宅基地拆除復墾區(qū)域墾造新造耕地、中低產田改造等。

客土填土工程中建立土壤環(huán)境檢測制度，增強土壤污染防治科技支撐能力。如果涉及到河道、外運熟土等土方填方工程，則施工和監(jiān)理單位都先須通過土壤檢測，將取土樣方送檢，指標選取主要參考林業(yè)部門二類種植土的標準。只有土壤檢測合格，才能進行客土運輸和使用，從源頭上控制土壤質量，防止土壤的再次污染，保障農產品質量安全。

項目實施后，增加了耕地數量，提高了耕地質量，項目區(qū)內田成方、路通暢、澇能排、旱能灌，對后續(xù)發(fā)展現代化農業(yè)奠定了堅實的基礎。同時，改善了項目區(qū)農民生活居住和生態(tài)環(huán)境，為農民安居樂業(yè)創(chuàng)造了條件。

實踐證明，通過實施“田、水、路、林、村”五位一體的綜合整治，可實現“耕地面積有增加，耕地質量有提高，農民生產生活條件有改善”的目標，土地整治已成為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、生態(tài)文明建設和現代化農業(yè)發(fā)展的有效載體，是利國利民、利城利鄉(xiāng)的民生工程?！?/p>

（作者單位：上海市建設用地和土地整治事務中心）