■金　英　陳　云　鄭培泉

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凝心聚力補“短板”綜合幫扶促發(fā)展
——上海加強農(nóng)村綜合幫扶工作

■金英陳云鄭培泉

黨的十八屆五中全會提出了農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的工作目標(biāo)，并要求實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。中央政治局審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確到2020年通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施，解決7000多萬人貧困人口脫貧。上海市委、市政府高度重視，深刻認(rèn)識中央提出脫貧攻堅戰(zhàn)的重大意義，按照中央要求，舉全市之力，做好對口援藏、援疆、援滇、三峽庫區(qū)、青海果洛、貴州遵義等地區(qū)脫貧攻堅幫扶工作。同時，結(jié)合上海實際，重點是開展解決相對貧困的問題。上海雖然沒有國家下達(dá)的減貧任務(wù)，但是還有農(nóng)村困難家庭和經(jīng)濟相對薄弱村的幫扶任務(wù)。怎樣對這些薄弱地區(qū)、低收入農(nóng)戶進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，上海從2013年起，啟動實施了新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作。

一、工作背景

2011年底，中央確定了2300元/人/年的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線。同時，提出東部有條件地區(qū)要提高扶貧開發(fā)水平，探索減少相對貧困、實現(xiàn)共同富裕的有效途徑。2012年，上海農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是5160元/人/年。民政部門按照相關(guān)規(guī)定，每年組織實施農(nóng)村住戶年收入的核定工作，對低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶實行資金補差，全面實施了應(yīng)保盡保。2015年，上海率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，農(nóng)村居民已執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為9480元/人/年。上海農(nóng)村雖然已沒有國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線確定的實際貧困戶，但相對困難群體始終存在，特別是到2020年，全市農(nóng)村居民人均可支配收入要實現(xiàn)翻一番的目標(biāo)，就要提高農(nóng)村居民特別是低收入農(nóng)戶的收入水平，這是一個必須要補齊的短板。為此，上海市委、市政府提出要聚焦經(jīng)濟相對薄弱村、薄弱村相對集中地區(qū)以及低收入農(nóng)戶，開展新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作。

在總結(jié)以往幫扶工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，市委、市政府從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和實現(xiàn)居民收入翻一番的全局高度，把農(nóng)村經(jīng)濟薄弱地區(qū)和低收入農(nóng)戶的幫扶工作擺上了更加重要的位置，進(jìn)一步整合資源、創(chuàng)新機制、聚焦重點開展系統(tǒng)性、綜合性幫扶工作。市委書記韓正指出，上海最有基礎(chǔ)、最有條件解決好城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別和居民收入差別方面的問題。市長楊雄親自帶隊先后赴崇明、奉賢、金山調(diào)研經(jīng)濟薄弱村和低收入農(nóng)戶情況，提出要以更大的力度、更開闊的思路、更因地制宜的舉措，加快破解郊區(qū)經(jīng)濟薄弱地區(qū)的發(fā)展難題，進(jìn)一步提高困難群眾的生活水平，力爭全市在加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展上實現(xiàn)新的突破。

三年多來，根據(jù)市委、市政府的決策部署，市各相關(guān)部門、重點區(qū)縣、市屬重點企業(yè)、各相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)給予高度重視，落實措施，真抓實干，幫扶雙方攜手制定規(guī)劃、實施幫扶項目、拓展幫扶領(lǐng)域，農(nóng)村綜合幫扶總體進(jìn)展順利，基層干部和廣大群眾普遍歡迎。

二、主要做法

新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作，根據(jù)不同對象，明確提出了今后五年的工作目標(biāo)：到2017年，第一層面，郊區(qū)經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平得到明顯提升，公共服務(wù)領(lǐng)域主要指標(biāo)接近郊區(qū)平均水平。第二層面，經(jīng)濟相對薄弱村集體經(jīng)濟形成一定的自主發(fā)展能力，綜合實力和村級組織基本運行保障能力不斷增強，管理水平不斷提高。第三層面，低收入農(nóng)戶人均可支配收入增長幅度明顯高于全市農(nóng)民平均增幅，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件要切實改善。

（一）建立綜合幫扶機制

市委、市政府形成了1個指導(dǎo)意見、4個實施辦法和6個配套政策。在市級層面，成立了以分管副市長為組長、各相關(guān)部門組成的幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市農(nóng)委、市發(fā)改委、市財政局、市規(guī)土局等單位組建工作推進(jìn)小組，加強對區(qū)縣幫扶工作的指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決工作中的問題。要求區(qū)縣層面，對應(yīng)市級建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

（二）制訂針對性措施

一是設(shè)立農(nóng)村綜合幫扶市級專項資金。市政府安排10億元建立農(nóng)村綜合幫扶市級專項資金，引導(dǎo)形成一批具有長期穩(wěn)定收益的綜合幫扶項目，收益主要用于增加農(nóng)民收入。二是保障村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費。合理界定村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障范圍，確保村級組織正常運轉(zhuǎn)。出臺了薄弱村村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費補助辦法，對2012年村集體組織可支配收入人均低于400元的395個行政村，按40萬元/村/年的標(biāo)準(zhǔn)予以補助。三是開展重點地區(qū)對口幫扶。確定了經(jīng)濟社會發(fā)展較好的5個中心城區(qū)、綜合實力較強的5家開發(fā)區(qū)、28家企業(yè)集團(tuán)為幫扶方，與崇明、奉賢、金山3個重點區(qū)縣形成結(jié)對關(guān)系，予以資金、資源等綜合幫扶。

（三）形成“造血”機制

一是整合“造血”項目資金。將10億元市級農(nóng)村綜合幫扶專項資金、各幫扶方的捐贈資金以及所在區(qū)縣的配套資金，整合形成一批具有長期穩(wěn)定收益的“造血”項目。二是落實幫扶捐贈資金。全市共有38家?guī)头鰡挝?，開展重點地區(qū)對口幫扶。其中，5個中心城區(qū)的幫扶資金額為每區(qū)每年2000萬元，33家企業(yè)、開發(fā)區(qū)的幫扶金額為每家每年500-600萬元。2013-2015年已連續(xù)三年幫扶捐贈資金100%到位，累計捐贈8.1億元。三是明確收益分配辦法。凈收益不超過20%的部分，可統(tǒng)籌用于本村公共服務(wù)事業(yè)，但不得用于村干部報酬支出；不低于80%部分，主要用于提高薄弱村農(nóng)民特別是低收入農(nóng)戶的生活水平。

（四）打造一批“造血”項目

一是加快“造血”項目建設(shè)。大力推進(jìn)幫扶“造血”項目建設(shè)，努力提升受援區(qū)縣自我發(fā)展能力。截至2015年底，5個經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)，已有16個幫扶項目方案通過市級審核，項目總投資25.5億元，涉及市級幫扶專項資金7.8億元。二是集中力量做大項目。奉賢區(qū)設(shè)立全區(qū)經(jīng)濟薄弱村共有、共育、共享發(fā)展平臺，建立了“百村公司”，形成了項目聯(lián)動的良好態(tài)勢。金山區(qū)、青浦區(qū)在鎮(zhèn)級層面積極打造幫扶項目，崇明縣分片確定幫扶項目，浦東新區(qū)將薄弱村整合成一個平臺，發(fā)揮了集中力量做大項目的優(yōu)勢。

（五）豐富了幫扶內(nèi)涵

一是區(qū)級幫扶層面，強化全面幫扶。幫扶區(qū)整合在人才、管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢，著力提高受援區(qū)在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等基本公共服務(wù)方面的能力水平。二是開發(fā)區(qū)層面，注重產(chǎn)業(yè)幫扶。充分發(fā)揮品牌和管理優(yōu)勢，通過品牌輸出、人才支持、合資、合作等方式，著力提高受援地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展以及區(qū)域開發(fā)的能級和水平。三是企業(yè)集團(tuán)和金融單位層面，強化項目幫扶。企業(yè)集團(tuán)除每年捐贈受援區(qū)縣資金，幫助形成一批具有長效穩(wěn)定收益項目以外，還充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)和金融優(yōu)勢，運用市場手段，開展個性化的結(jié)對幫扶工作。

（六）拓展社會幫扶力量

一是繼續(xù)實施第三輪城鄉(xiāng)黨組織結(jié)對幫扶活動。與薄弱村結(jié)對的單位積極開拓思路，幫助結(jié)對村修建農(nóng)村道路、疏浚河道、翻建或新建村級活動場所、銷售農(nóng)副產(chǎn)品、解決就業(yè)，以及走訪慰問困難村民等。二是發(fā)動社會各方力量參與幫扶。在市經(jīng)信黨委、市工商聯(lián)等部門的積極協(xié)調(diào)下，發(fā)動了在滬央企和民營企業(yè)等力量，積極參與本市農(nóng)村綜合幫扶工作。

（七）規(guī)范項目資金管理

一是市級層面，強化對綜合幫扶工作的過程監(jiān)管。通過考核評估和專項審計，進(jìn)一步提高幫扶資金使用效率。制定了農(nóng)村綜合幫扶工作考核評估方案，委托第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)，分年度、有重點地開展對口幫扶重點地區(qū)考核評估。同時，委托市審計局對市級幫扶專項資金和薄弱村村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費進(jìn)行了專項審計。二是區(qū)縣層面，建立幫扶資金規(guī)范管理及收益分配機制。奉賢、金山和崇明分別出臺農(nóng)村綜合幫扶資金管理辦法，嚴(yán)格規(guī)定幫扶資金使用范圍，確保?？顚Ｓ?。

三、存在不足

對照黨中央全面實現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，對照上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體部署，還存在一些不足，需要進(jìn)一步完善提升。

（一）幫扶“造血”機制還有待進(jìn)一步提升

綜合幫扶項目的“造血”功能體現(xiàn)在項目形成的資產(chǎn)本身增值和通過資產(chǎn)運作產(chǎn)生新的收益兩個方面。但目前，獲得長期穩(wěn)定收益的“造血”機制尚未形成，“老母雞”還要繼續(xù)養(yǎng)大，才能源源不斷地“下蛋”。一是項目資產(chǎn)收益水平不高。已經(jīng)投入運行項目主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商鋪物業(yè)，受宏觀經(jīng)濟增長放緩、項目投資周期等影響，除去區(qū)縣稅收返還和財政托底部分，部分項目目前實際收益還不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。二是項目管理開發(fā)還不夠。2013年以來，依托“造血”項目建成了一批標(biāo)準(zhǔn)廠房、物業(yè)，需要吸引優(yōu)質(zhì)投資項目來落戶，項目運行管理還比較傳統(tǒng)、粗放，園區(qū)開發(fā)能級不高，除了租金、稅收等收入以外，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶動作用不顯著，而且容易受到市場波動影響，難以形成長期穩(wěn)定的收益。

（二）幫扶主體責(zé)任還有待進(jìn)一步激發(fā)

本輪綜合幫扶工作從啟動到推進(jìn)，始終強調(diào)區(qū)縣是幫扶工作的責(zé)任主體，責(zé)任在區(qū)、領(lǐng)導(dǎo)在區(qū)、統(tǒng)籌在區(qū)。一是區(qū)縣層面，存在著爭取市級幫扶專項資金、幫扶方捐贈資金等經(jīng)費支持上積極性較高，而對社會公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面，積極性還不夠。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，薄弱村相對集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層干部和群眾，參與幫扶工作的積極性還需增強。三是村級層面，薄弱村主動性有待于進(jìn)一步調(diào)動，村民主動參與意識還需進(jìn)一步激發(fā)。

（三）幫扶領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓展

對口幫扶中，幫扶雙方還沒有真正做到互聯(lián)互通，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)對資源多、互通性強的優(yōu)勢。一是幫扶區(qū)，在聚焦教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等郊區(qū)最關(guān)心、最直接、最迫切的公共服務(wù)和民生問題上還有不少空間。二是受援區(qū)縣，對自身優(yōu)勢挖掘還不夠，沒有充分利用新鮮農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)社區(qū)定點直銷等方式，滿足城市居民生活需求，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補。三是企業(yè)和開發(fā)區(qū)，盡管每年堅持捐贈一定數(shù)額的資金，但有的企業(yè)僅僅是給錢，沒能發(fā)揮自身的管理優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，多渠道對接受援區(qū)縣，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會進(jìn)步。要真正促進(jìn)薄弱地區(qū)發(fā)展上一個新臺階，幫扶領(lǐng)域還要進(jìn)一步拓展，幫扶內(nèi)容還要進(jìn)一步豐富。

四、下一步對策措施

下一階段，依據(jù)“十三五”全市城鄉(xiāng)一體化的總體部署，上海的農(nóng)村綜合幫扶工作將進(jìn)一步找準(zhǔn)定位、突出重點，抓推進(jìn)、抓落實、補短板，切實提高幫扶質(zhì)量，取得幫扶實效。

（一）找準(zhǔn)定位，聚焦重點

一要做好頂層設(shè)計。依照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體規(guī)劃和部署，進(jìn)一步做好幫扶工作。用好10億元幫扶項目專項資金，不僅要從量上完成計劃任務(wù)，更要注重質(zhì)上提升，要上水平、出成效。二要聚焦幫扶重點。聚焦到增加經(jīng)濟薄弱地區(qū)低收入農(nóng)民的增收上來，這也正是切實落實中央對扶貧工作的要求；聚焦到村級集體經(jīng)濟更好的發(fā)展上來，做大做強“造血”機制的最終載體；聚焦到進(jìn)一步加強基層的公共服務(wù)上來，與城鄉(xiāng)一體化惠民生、共發(fā)展的目標(biāo)保持一致。通過綜合幫扶，對面上政策照顧不到的薄弱區(qū)域，從公共安全、公共管理、公共服務(wù)上給予支持。

（二）明確思路，整體部署

扎實推進(jìn)幫扶工作，要做好“三對照、兩完善、一提高”。三對照：一是對照市委、市政府綜合幫扶文件的要求，被幫扶區(qū)縣、幫扶單位以及市有關(guān)部門到底還有哪些責(zé)任、哪些工作沒有落實。二是對照綜合幫扶工作五年規(guī)劃，檢查規(guī)劃進(jìn)展情況。三是對照先進(jìn)區(qū)縣多學(xué)習(xí)、多借鑒。農(nóng)村綜合幫扶經(jīng)過三年多工作，在幫扶造血項目建設(shè)、拓展幫扶內(nèi)涵、擴大幫扶覆蓋面等方面，要向做得好的區(qū)縣學(xué)習(xí)。兩完善：要進(jìn)一步完善幫扶規(guī)劃。要在總結(jié)的基礎(chǔ)上，工作目標(biāo)不斷聚焦，任務(wù)措施進(jìn)一步調(diào)整、細(xì)化、強化。要進(jìn)一步完善幫扶工作機制。幫扶雙方要更好的實現(xiàn)資源整合，加強工作對接，形成推進(jìn)合力。一提升：就是提升質(zhì)量、效益和水平。要在“造血”項目的質(zhì)量、項目長期穩(wěn)定的收益、幫扶工作的社會總體效益上有提升，幫扶工作整體水平有提升，各個階段工作目標(biāo)明確、重點突出、推進(jìn)有序，出成果，出亮點。

（三）突出重點，狠抓推進(jìn)

一是加快“造血”項目建設(shè)。要進(jìn)一步加快建設(shè)進(jìn)度，加快“造血”項目的遴選、申報。項目設(shè)計要進(jìn)一步與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，力求形態(tài)多樣化。加強過程監(jiān)管，提高資金使用效率，保證資金運營安全。受援區(qū)縣要向幫扶單位定期通報捐贈資金的使用情況。二是提升項目管理能級。要努力克服當(dāng)前不利的客觀經(jīng)濟環(huán)境，想方設(shè)法，突破固有思維局限，引入社會化、專業(yè)化團(tuán)隊，借助幫扶方的資源和力量，把項目形成的資產(chǎn)運作好、經(jīng)營好，增加收益。三是加強工作統(tǒng)籌落實。受援區(qū)縣要切實擔(dān)當(dāng)起、發(fā)揮好責(zé)任主體的作用，將幫扶工作與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、外來人口管理等工作有機結(jié)合；統(tǒng)籌好全區(qū)的資源，拿出優(yōu)質(zhì)資源來承接幫扶工作。四是拓展深化幫扶領(lǐng)域。幫扶雙方加強溝通交往，形成共識，建立紐帶。進(jìn)一步聚焦教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等郊區(qū)居民最迫切需要改善的公共和民生服務(wù)上。幫扶方的捐贈資金要一如既往，不折不扣地落實到位，發(fā)揮其管理優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，多渠道對接受援區(qū)縣，進(jìn)一步豐富幫扶內(nèi)容。

（四）加強規(guī)范，注重長效

一是繼續(xù)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。對照市委、市政府相關(guān)文件，市幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位抓緊完善、強化配套政策，加大推進(jìn)力度，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，幫助區(qū)縣解決出現(xiàn)的新問題、新困難，切實聚焦到農(nóng)村綜合幫扶工作。進(jìn)一步激發(fā)被幫扶區(qū)縣以及鎮(zhèn)村主體責(zé)任意識，拋卻“等、靠、要”思想，更加自力更生、有所作為。二是持續(xù)開展評估審計。繼續(xù)加強過程監(jiān)管。將評估審計常態(tài)化，每年定期開展，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時改進(jìn)，使全市的幫扶工作不斷規(guī)范，質(zhì)量不斷提升。

按照中央到2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，上海將在全面評估綜合幫扶工作的基礎(chǔ)上，形成農(nóng)村綜合幫扶工作長效機制，穩(wěn)步提高薄弱地區(qū)農(nóng)民特別是低收入農(nóng)戶的收入水平，促進(jìn)上海經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

（作者單位：上海市農(nóng)委社會發(fā)展協(xié)調(diào)處）