林毅夫

按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，在有效的市場(chǎng)中，政府必須發(fā)揮有為的作用，來(lái)克服在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的外部性和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。政府的資源是有限的，執(zhí)行能力也是有限的。按照華盛頓共識(shí)，新自由主義的看法是政府應(yīng)該把全國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施都建設(shè)好，把全國(guó)的各種法制、營(yíng)商環(huán)境都完善好，不應(yīng)該對(duì)任何地區(qū)或產(chǎn)業(yè)有偏向。這種想法有一個(gè)問(wèn)題，要把全國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施都完善，有那么多資源嗎？如果沒(méi)有那么多資源，就必須按毛主席所講的，“傷其十指不如斷其一指”，集中力量把一個(gè)區(qū)域搞好，降低其交易費(fèi)用，這個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)就能夠快速發(fā)展，然后，星星之火可以燎原，從一點(diǎn)發(fā)展帶動(dòng)全面發(fā)展，這是個(gè)很實(shí)事求是的哲學(xué)思想。

按照這種策略使用資源，必須了解應(yīng)該在哪兒建立工業(yè)園，在要建的工業(yè)園中到底要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。發(fā)展的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該符合比較優(yōu)勢(shì)，這種針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)在特定地區(qū)提供因勢(shì)利導(dǎo)的努力就是所謂的產(chǎn)業(yè)政策。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我沒(méi)有發(fā)現(xiàn)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策而取得成功的國(guó)家，當(dāng)然更多的是實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策失敗的國(guó)家。但是，不能因?yàn)閷?shí)行產(chǎn)業(yè)政策失敗的國(guó)家那么多，就叫政府不要有產(chǎn)業(yè)政策了。因?yàn)檎菦](méi)有產(chǎn)業(yè)政策，同樣會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成功。所以，作為學(xué)者有責(zé)任去認(rèn)識(shí)為什么有些產(chǎn)業(yè)政策成功，而絕大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)政策失敗，然后，幫助政府提高產(chǎn)業(yè)政策成功的概率。

我發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策失敗是因?yàn)檫`反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律，這有兩種可能性：發(fā)展中國(guó)家違反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律，通常是過(guò)度趕超，想去直接發(fā)展發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因正好相反，有些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)失掉比較優(yōu)勢(shì)了，比如農(nóng)業(yè)或是一些加工業(yè)，但是為了維持就業(yè)，政府還給它很多支持。這兩者都是違反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律的表現(xiàn)。違反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律的結(jié)果會(huì)怎么樣？企業(yè)沒(méi)有自生能力，就必須使用保護(hù)補(bǔ)貼，從而導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一個(gè)是資源錯(cuò)誤配置，一個(gè)是尋租腐敗。在這種狀況下，產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)然會(huì)失敗。

產(chǎn)業(yè)政策要成功，從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，就是要幫助企業(yè)進(jìn)入一個(gè)要素生產(chǎn)成本比較低的行業(yè)，也就是具有比較優(yōu)勢(shì)的行業(yè)。但國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)是總成本的競(jìng)爭(zhēng)，總成本還包括交易成本。交易成本取決于交通基礎(chǔ)設(shè)施、法制環(huán)境、金融環(huán)境是不是合適。如果不合適，交易成本會(huì)特別高。因此，即使這個(gè)產(chǎn)業(yè)是符合比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律的，要素生產(chǎn)成本低，但交易成本太高，總成本也就居高不下，還是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力。這樣的產(chǎn)業(yè)稱為具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的目的是什么？就是把那些具有潛在比較優(yōu)勢(shì)但因交易成本太高而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)由政府幫助改善基礎(chǔ)設(shè)施和金融、法制環(huán)境，把交易成本降低。如果能把交易成本降低，這個(gè)產(chǎn)業(yè)馬上就能從具有潛在比較優(yōu)勢(shì)變成具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這是產(chǎn)業(yè)政策的目的。

中等收入國(guó)家的

五大類產(chǎn)業(yè)

對(duì)于像中國(guó)這樣的中等收入國(guó)家，怎樣來(lái)界定其潛在比較優(yōu)勢(shì)？我把像中國(guó)這樣的中等收入國(guó)家的產(chǎn)業(yè)分成五大類：

第一類是追趕型產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)跟國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)還有差距。以中國(guó)為例，中國(guó)是按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)唯一一個(gè)各種產(chǎn)業(yè)部類都齊全的國(guó)家。但是，中國(guó)在2014年的人均GDP水平是7600美元，美國(guó)是53000美元，德國(guó)是45000美元，日本是38000美元，韓國(guó)是24000美元。這些國(guó)家有的行業(yè)我國(guó)都有，但是我國(guó)相同行業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平比較低，代表技術(shù)和附加值水平比較低。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)實(shí)際上還是在追趕的階段。這類產(chǎn)業(yè)就是追趕型產(chǎn)業(yè)。

第二類是領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)。有些產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)失掉比較優(yōu)勢(shì)而退出，我們的產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上已經(jīng)處于領(lǐng)先或接近領(lǐng)先地位，像家電、摩托車等產(chǎn)業(yè)即是。

第三類是退出型產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)過(guò)去符合比較優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在失去比較優(yōu)勢(shì)，需要退出。

第四類是彎道超車型產(chǎn)業(yè)。由于現(xiàn)代科技的特性，有些產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)周期短，以人力資本投入為主，其代表是互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)通信設(shè)備，比如小米手機(jī)，半年一年就研發(fā)出來(lái)了。它的研發(fā)以人力資本為主，我國(guó)具有創(chuàng)新才能的人力資本跟發(fā)達(dá)國(guó)家其實(shí)沒(méi)有多大差距，我國(guó)跟發(fā)達(dá)國(guó)家的差異主要是在物質(zhì)資本上；而且，我國(guó)有13億人口，具有齊全的產(chǎn)業(yè)類別和廣大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，對(duì)這一類型的產(chǎn)業(yè)，我國(guó)可以實(shí)現(xiàn)彎道超車，跟發(fā)達(dá)國(guó)家直接去競(jìng)爭(zhēng)。

第五類是國(guó)防安全產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)跟彎道超車型產(chǎn)業(yè)正好相反，資本投入特別大，研發(fā)周期特別長(zhǎng)，不符合我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，其存在是為了國(guó)防安全的需要。

這五大類產(chǎn)業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)政策是不一樣的。對(duì)于第一大類，歷史上所有成功的國(guó)家在追趕期都有產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)共同特性就是以要素稟賦結(jié)構(gòu)相似、人均收入水平差距不大、發(fā)展快速的國(guó)家的成熟產(chǎn)業(yè)作為追趕的對(duì)象。產(chǎn)業(yè)政策基本上是幫助國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)入這些作為參照系國(guó)家的產(chǎn)業(yè)。反過(guò)來(lái)講，發(fā)展中國(guó)家失敗的產(chǎn)業(yè)政策，都是以人均收入水平差距太大的國(guó)家的產(chǎn)業(yè)為追趕的目標(biāo)。為什么要找一個(gè)要素稟賦結(jié)構(gòu)接近、收入水平差距不大的國(guó)家的產(chǎn)業(yè)作為參照？因?yàn)橐胤A賦結(jié)構(gòu)相似、發(fā)展程度差距不大，比較優(yōu)勢(shì)也就會(huì)相似。這里如果要發(fā)展資源土地密集型產(chǎn)業(yè)，就必須有那種自然資源。而如果是一般制造業(yè)，那么只要看資本跟勞動(dòng)的比例就可以了，這是第一點(diǎn)。第二點(diǎn)，如果一個(gè)國(guó)家能夠維持二三十年的快速發(fā)展，那就代表這個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)基本符合其比較優(yōu)勢(shì)，那么，經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展，隨著資本不斷積累，原來(lái)符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)就要逐漸失掉比較優(yōu)勢(shì)，而作為參照系的國(guó)家失去的比較優(yōu)勢(shì)，正好成為追趕國(guó)家的潛在比較優(yōu)勢(shì)。

追趕型產(chǎn)業(yè)的兩軌六步法

根據(jù)上述思路，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了“增長(zhǎng)甄別和因勢(shì)利導(dǎo)”的兩軌六步法，首先甄別什么是具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，然后通過(guò)因勢(shì)利導(dǎo)讓企業(yè)進(jìn)入具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。

第一步，找到那些高速增長(zhǎng)、要素稟賦結(jié)構(gòu)相似、人均GDP比國(guó)內(nèi)高一倍左右，或在二十年前是同一個(gè)水平的國(guó)家，看它的成熟的可貿(mào)易產(chǎn)品是什么，那些成熟的可貿(mào)易產(chǎn)品很可能就是這個(gè)國(guó)家具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。這一點(diǎn)非常重要，可以避免兩種錯(cuò)誤：第一種是政府太冒進(jìn)，第二種是政府被國(guó)內(nèi)的企業(yè)所綁架。因?yàn)閲?guó)內(nèi)企業(yè)有可能為了尋租，就對(duì)政府講，這個(gè)產(chǎn)業(yè)非常重要，沒(méi)有它就沒(méi)有現(xiàn)代化，但其實(shí)它可能是違反比較優(yōu)勢(shì)的。違反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律，政府就必須進(jìn)行大量的保護(hù)補(bǔ)貼，即使把它建立起來(lái)，那些保護(hù)補(bǔ)貼也必須一直存在。所以，要避免這兩種錯(cuò)誤。

第二步，如果已經(jīng)有了一個(gè)具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)的列表，那再來(lái)看國(guó)內(nèi)有沒(méi)有一些企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)機(jī)會(huì)，進(jìn)入了這些產(chǎn)業(yè)。如果國(guó)內(nèi)已經(jīng)有企業(yè)進(jìn)入了，照理說(shuō)，要素生產(chǎn)成本低，競(jìng)爭(zhēng)力就應(yīng)該強(qiáng)，但為什么在國(guó)際上仍不能跟其他國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)？一定是因?yàn)榻灰踪M(fèi)用太高。在這種狀況下，政府就應(yīng)該分析交易費(fèi)用高的原因，然后幫助企業(yè)把交易費(fèi)用降下來(lái)。

第三步，如果國(guó)內(nèi)沒(méi)有企業(yè)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)，或是從事出口的企業(yè)很少，那么政府可以通過(guò)招商引資把作為參照系的國(guó)家的企業(yè)吸引過(guò)來(lái)。同理，這里要素成本低，國(guó)外的企業(yè)會(huì)有積極性來(lái)，但現(xiàn)在為什么不來(lái)？很可能是因?yàn)樗恢滥氵@個(gè)國(guó)家，或是這個(gè)國(guó)家的交通基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境太差，交易成本太高。在這種情況下，政府要做的就是招商引資，同時(shí)改善交通基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境等，把交易費(fèi)用降下來(lái)。另外，也可以在國(guó)內(nèi)設(shè)立孵化器來(lái)培育這些產(chǎn)業(yè)。

第四步，每個(gè)國(guó)家都可能有一些特殊的稟賦，這些稟賦可能生產(chǎn)出在市場(chǎng)上有需求的產(chǎn)品。另外，現(xiàn)在的技術(shù)變化太快，有很多技術(shù)、產(chǎn)業(yè)在二十年前根本不存在，如果國(guó)內(nèi)的企業(yè)發(fā)現(xiàn)了新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的機(jī)會(huì)，并且表現(xiàn)出獲利的能力，在這種狀況下，政府應(yīng)該針對(duì)這些產(chǎn)業(yè)幫助企業(yè)把交易成本降下來(lái)，讓它能夠發(fā)展得更好。這里最明顯的例子是20世紀(jì)80年代印度的信息服務(wù)業(yè)。在此之前是沒(méi)有信息服務(wù)業(yè)的，但80年代的時(shí)候，印度的一些企業(yè)家發(fā)現(xiàn)可以幫美國(guó)的企業(yè)做信息外包，剛開始的時(shí)候是用衛(wèi)星通信，所以交易成本很高，后來(lái)印度政府發(fā)展光纖通信，交易費(fèi)用大大下降，印度的信息服務(wù)業(yè)就變成印度最大的、最有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。

第五步，發(fā)展中國(guó)家一般交通基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)商環(huán)境不好，如果有能力在全國(guó)都改善當(dāng)然最理想，但實(shí)際上，政府的資源有限。在資源有限的約束下，政府可以通過(guò)“集中力量辦大事”的方式，設(shè)立工業(yè)園或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)，集中力量先把工業(yè)園、經(jīng)濟(jì)特區(qū)做好，讓具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)可以很快地發(fā)展起來(lái)，成為具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，并且用這種方式也可以很快形成產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)一步降低交易費(fèi)用。

第六步，就是對(duì)先行企業(yè)的外部性的補(bǔ)償。外部性補(bǔ)償可以是給予稅收優(yōu)惠：在有資本管制的國(guó)家，可以讓先行企業(yè)優(yōu)先得到外匯；在有金融抑制的國(guó)家，可以讓先行企業(yè)優(yōu)先得到貸款。這種優(yōu)惠和結(jié)構(gòu)主義的產(chǎn)業(yè)政策的保護(hù)補(bǔ)貼有何差異？結(jié)構(gòu)主義的產(chǎn)業(yè)政策想要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是違反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律的，企業(yè)是沒(méi)有自生能力的。因?yàn)闆](méi)有自生能力，即使把它建立起來(lái)，還要進(jìn)行長(zhǎng)期保護(hù)補(bǔ)貼。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)因勢(shì)利導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策所要幫助的企業(yè)是有自生能力的，政策優(yōu)惠只是解決外部性問(wèn)題，這種優(yōu)惠通常數(shù)額少，而且是一次性或者是短期的。

上述是追趕型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。

其他四類產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策

對(duì)于國(guó)際領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該如何來(lái)做？國(guó)際領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品、新技術(shù)必須自己研發(fā)。發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)樗械漠a(chǎn)業(yè)技術(shù)都是國(guó)際領(lǐng)先的，所以所有的產(chǎn)業(yè)都必須自己研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)才能獲得技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)。發(fā)達(dá)國(guó)家的研發(fā)是怎樣做的？研發(fā)是研究（Research）和開發(fā)（Development），研究的產(chǎn)出基本上是公共產(chǎn)品，所以發(fā)達(dá)國(guó)家的研究很多是由國(guó)家扶持的。像美國(guó)的國(guó)家科學(xué)基金、國(guó)家健康研究院，由它們提供資金來(lái)支持基礎(chǔ)研究，研究出來(lái)的成果屬于公共知識(shí)，各個(gè)企業(yè)再根據(jù)這些知識(shí)去開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)。我們作為發(fā)展中國(guó)家，有些產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上已經(jīng)處于領(lǐng)先地位了，這些產(chǎn)業(yè)同樣必須有產(chǎn)業(yè)政策的支持。政府要做的是支持與這些產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)有關(guān)的基礎(chǔ)研究，來(lái)幫助這個(gè)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)更好地開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)。另外，也可以跟發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，以專利、政府采購(gòu)等方式來(lái)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和幫助企業(yè)迅速擴(kuò)大新產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)模。

對(duì)于退出型產(chǎn)業(yè)，也就是已經(jīng)不符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該怎么退出？除了跟國(guó)防安全或者是民生有關(guān)的之外，可以幫助一些有條件的企業(yè)進(jìn)入到經(jīng)營(yíng)品牌、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、市場(chǎng)渠道管理的微笑曲線的兩端；對(duì)于絕大多數(shù)的加工企業(yè)，幫助它們轉(zhuǎn)移到海外生產(chǎn)成本比較低的地方，也就是現(xiàn)在常講的“抱團(tuán)出海”，幫助接受國(guó)筑巢引鳳、招商引資，使這些加工企業(yè)迅速創(chuàng)造第二春，將國(guó)內(nèi)的GDP變?yōu)镚NP。另外，對(duì)要退出去的工人，可以給予再培訓(xùn)，讓他們有能力轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)去。

對(duì)于彎道超車型產(chǎn)業(yè)，政府可以通過(guò)設(shè)立“夢(mèng)想小鎮(zhèn)”“孵化基地”把人才引進(jìn)來(lái)，并且引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)資本，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，以支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

對(duì)于國(guó)防安全型產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樗`反比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律，這種產(chǎn)業(yè)只能由財(cái)政給予支持，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因?yàn)橼s超的力度太大，所以財(cái)政上沒(méi)有辦法直接補(bǔ)貼，只能靠扭曲各種價(jià)格信號(hào)來(lái)給予間接性的補(bǔ)貼?，F(xiàn)在國(guó)防安全產(chǎn)業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中的比重其實(shí)已經(jīng)很小，應(yīng)該由財(cái)政直接給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的方式可以是財(cái)政直接撥款支持投資和生產(chǎn)，也可以是政府采購(gòu)產(chǎn)品。