王夢娜　張利平

摘要：當(dāng)下北極地區(qū)權(quán)益劃分和競爭的問題與北極地區(qū)治理問題獲得了全球性關(guān)注，北極的戰(zhàn)略價值和戰(zhàn)略意義也與日俱增。中國應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到北極的科研價值、生態(tài)資源價值、航運經(jīng)濟(jì)價值、地緣政治價值以及軍事安全價值，考慮到北極對中國的戰(zhàn)略地位和參與北極治理的必要性，制定和實施中國的北極戰(zhàn)略。加入北極理事會觀察員國雖然為中國參與北極事務(wù)提供了更多機(jī)會與豐富信息資源，是中國參與北極事務(wù)的重要平臺，但也有一定的局限。中國應(yīng)針對這一現(xiàn)狀制定北極外交戰(zhàn)略，進(jìn)一步拓展中國在北極地區(qū)的合法國家權(quán)益。

關(guān)鍵詞：北極國家；北極戰(zhàn)略；權(quán)益競爭；北極理事會；北極治理

21世紀(jì)以來，溫室效應(yīng)增強(qiáng)，全球氣候變暖，北極地區(qū)海冰融化使得該地區(qū)自然資源開采和利用變得便利，北極航道的開通在不久的將來也將成為一種現(xiàn)實，北極也受到了世人日益增加的關(guān)注。北極地區(qū)以往只對科學(xué)家和研究人員有吸引力，但如今其戰(zhàn)略價值和戰(zhàn)略地位在國際政治環(huán)境中日益凸顯。北極地區(qū)以其豐富的能源與礦藏、對全球氣候變化的獨特的影響、重要的國際戰(zhàn)略與商務(wù)通道以及重要的軍事戰(zhàn)略意義，日益成為各個國家和國際組織關(guān)注的焦點。當(dāng)下北極地區(qū)權(quán)益劃分和競爭的問題與北極地區(qū)治理問題獲得了全球性關(guān)注，北極的戰(zhàn)略價值和戰(zhàn)略意義也與日俱增。

一、北極國家的北極戰(zhàn)略概述

北極地區(qū)的環(huán)境變化和在全球視野中的日益突出將引起國際政治環(huán)境的深刻變化，形成更為復(fù)雜的國際關(guān)系。怎樣兼顧北極事務(wù)參與過程中的國際合作與權(quán)益競爭并且爭取到有利位置從而最大程度地實現(xiàn)本國的合法權(quán)益，是各國尤其是北極國家都在考慮的問題。

總體來說，挪威是北極地區(qū)最重要的北歐國家，從全球?qū)用鎭砜?，緊隨其后的只能是俄羅斯。北歐大陸包括陸地、海岸和北極圈之內(nèi)的大陸架。斯瓦爾巴德群島位于挪威本土與北極點之間的多島海區(qū)，增大了挪威在北極的主權(quán)。挪威已經(jīng)從北冰洋海水中開發(fā)了大量的石油和天然氣，并且挪威國家石油公司在俄羅斯北極大陸架的勘探活動也十分活躍。北極地區(qū)冰雪融化為挪威這個世界第四大航運國帶來了新的機(jī)遇，并解釋了為什么挪威是北極航線的領(lǐng)導(dǎo)者。從2005年起，北極事務(wù)成為挪威對外政策的首要議題，反映了這個地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上對挪威的能源、航海、漁業(yè)、科技和旅游業(yè)等領(lǐng)域的重要性。挪威同時高度重視北極氣候變化：北極被看作是氣候研究的集中地，也是緩和氣候變化的催化劑。

丹麥?zhǔn)橇硪粋€北冰洋沿岸的北歐國家，它的自治領(lǐng)大陸主要由位于冰島和加拿大之間的格陵蘭島等附屬島嶼組成。丹麥位于北極圈的南部，它在北極除格陵蘭島以外的主要權(quán)益還包括航海、貿(mào)易、氣候變化和自然資源的管理。丹麥在歐盟北極政策的制定中表現(xiàn)地非?；钴S。然而，正因為有了格陵蘭島，丹麥才算是北極國家，格陵蘭島給了丹麥大片的陸地和沿海區(qū)域，以及豐富的自然資源。如果格陵蘭島能成功挖掘石油資源或者其它礦物資源進(jìn)而獲得徹底獨立，那么丹麥的北極大國地位將會受到挑戰(zhàn)。格陵蘭的局限性在于，它只有7萬的人口和缺乏相關(guān)教育機(jī)會和專門的知識技術(shù)。盡管如此，獲取獨立仍然是一個困難且有爭議的問題，如果格陵蘭一直要求獲得徹底獨立的話，它和丹麥之間的關(guān)系將會變得很嚴(yán)峻。

芬蘭希望能在2017年成為北極理事會的主席國，并以此作為其獲取在北極問題話語權(quán)的重要機(jī)遇（芬蘭將接替在2015年代替加拿大的美國）。芬蘭在2013年開始了全方位的北極策略，強(qiáng)調(diào)北極礦物資源的開采、航海、造船業(yè)，北極科考、以及將可持續(xù)發(fā)展貫徹在這些目標(biāo)之中。芬蘭在北極沒有海岸，但是波羅的海在很大程度上彌補了這一缺陷。事實上，冬季的波羅的海北部一直處于冰凍狀態(tài)，這激勵了芬蘭的極地科技和商業(yè)開發(fā)北極的發(fā)展，使之掌握著世界級的破冰船技術(shù)。芬蘭作為北極國家的身份來源于芬蘭北部居民那雄偉的北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃、漫長的邊境線、以及與俄羅斯廣泛的經(jīng)濟(jì)政治交流。后者同時是勝衰的源泉，因為這取決于俄羅斯和歐洲目前不穩(wěn)定的關(guān)系。

瑞典擔(dān)任了2011至2013年的北極理事會主席國，并且很有效率地處理了亞洲各國晉升為正式觀察員國的議程。它在北極的經(jīng)濟(jì)利益包括礦業(yè)、航船、造船業(yè)和破冰技術(shù)，瑞典和芬蘭平分了定期結(jié)冰的波羅的海。促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和改善氣候變化問題是瑞典新確立的又一北極策略重點，瑞典在北極治理中高度關(guān)注環(huán)境問題，有學(xué)者認(rèn)為，對環(huán)境保護(hù)的重視反映了瑞典對北極資源相對低調(diào)的利益訴求，它或許可以解釋為什么瑞典在歐盟制定北極政策過程中多次強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的原因，歐盟強(qiáng)調(diào)了北極地區(qū)需要強(qiáng)有力的環(huán)境保護(hù)措施，2010年在墨西哥灣發(fā)生的馬孔多（Macondo）油井漏油事故之后，瑞典呼吁禁止北極海上石油鉆探。但是由于英國、挪威、丹麥的反對，北極海上油氣開發(fā)已經(jīng)重新啟動，俄羅斯和烏克蘭導(dǎo)致的能源危機(jī)，使得比利時推動了北極能源安全。

位于北極圈偏南的冰島在北極國際政治格局中處于邊緣化地位，這也就解釋了為什么它不是正式意義上的北冰洋沿海國家。然而，冰島卻試圖讓自己正當(dāng)?shù)赝度氡睒O全球國際談話當(dāng)中。這也許就是冰島總統(tǒng)給予北極治理較高的優(yōu)先權(quán)，并且愿意將冰島作為北極議事場所的部分原因。

對北極地區(qū)主要國際政治行為體的北極戰(zhàn)略和北極事務(wù)的實踐與參與進(jìn)行比較和研究能夠為中國參與北極事務(wù)與治理提供有益的經(jīng)驗以及參考和學(xué)習(xí)的對象，也是中國制定北極地區(qū)戰(zhàn)略應(yīng)該考慮的重要內(nèi)容。

二、北極國家對非北極國家參與北極治理的態(tài)度

亞洲國家對北極地區(qū)感興趣是近年來的事情。當(dāng)前亞洲國家參與的北極事務(wù)包括北極科研，歐亞能源和礦物資源的海上航運，以及與俄羅斯北極地區(qū)的大規(guī)模石油貿(mào)易。

在北極地區(qū)的治理問題上，北極國家擁有不容置疑的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，其而他非北極國家依據(jù)《海洋法公約》等法理基礎(chǔ)也有參與北極治理的權(quán)利，但是，目前少數(shù)北極國家具有排斥其他國家參與北極治理和對北極事務(wù)壟斷化的傾向。一方面，為防范其他國家干預(yù)北極事務(wù)，北極國家加強(qiáng)了彼此間的政策協(xié)調(diào)與妥協(xié)?？闪硪环矫妫睒O航運、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等跨區(qū)域問題的產(chǎn)生和發(fā)展，對加強(qiáng)與非北極國家的合作、改變北極國家壟斷北極事務(wù)的局面也提出了客觀要求。

作為北極地區(qū)最主要的地區(qū)性國際組織，北極理事會也獲得了人們越來越多的關(guān)注。北極理事會是北極國家處理有關(guān)北極事務(wù)主要的政府間論壇，北極理事會的形成是北極地區(qū)國家之間國際合作發(fā)展的成果。北極理事會是由環(huán)北極八國國家政府組成，以及這些國家的原住民組織，非北極國家和國際組織、非政府組織也可以經(jīng)過其同意作為觀察員身份參加。作為政府間論壇，以往北極理事會的議題主要圍繞在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展上。但近年來隨著北極問題受到越來越廣泛的關(guān)注，北極理事會覆蓋的議題范圍變得更廣，發(fā)展趨勢也呈現(xiàn)機(jī)制化、法律化和對北極事務(wù)的主導(dǎo)化。

北極理事會在推動北極地區(qū)的國家間協(xié)調(diào)與合作處理北極事務(wù)上發(fā)揮著不可替代的作用，但近年隨著國際形勢的發(fā)展，它又在一定程度上阻礙了北極地區(qū)進(jìn)一步深入開展國際合作與交流，特別是其近些年來表現(xiàn)出的對處理北極事務(wù)的主導(dǎo)甚至壟斷化趨勢。北極理事會的等級差序結(jié)構(gòu)形態(tài)和設(shè)定的參與條件，以及其表現(xiàn)出的兼具排他性和開放性的特征并要求國際社會普遍接受的趨勢，不利于北極地區(qū)各國際行為體進(jìn)一步深入開展國際合作。隨著北極問題性質(zhì)的國際化和全球化，北極理事會應(yīng)該順應(yīng)發(fā)展趨勢和國際社會的廣泛平等地參與北極國際合作的廣泛呼吁，以更積極的姿態(tài)來推動北極國際合作的進(jìn)一步深入和拓展。而隨著北極治理機(jī)制的逐步構(gòu)建和日臻完善，非北極國家的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)也將逐漸加強(qiáng)。

三、中國參與北極治理的路徑選擇

中國要拓寬參與北極事務(wù)以及北極治理的渠道，就要在加強(qiáng)自身實力建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過多種方法和渠道不斷提高在北極地區(qū)的存在感和影響力。中國應(yīng)先從環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察研究等方面著手，為世界北極科學(xué)研究作出貢獻(xiàn)是中國參與北極事務(wù)的重要目標(biāo)，加強(qiáng)北極科研和國際合作也是中國探索并尋求參與北極事務(wù)合法性的重要路徑。同時加強(qiáng)與北極地區(qū)主要國際行為體的貿(mào)易往來以及北極環(huán)境治理、可持續(xù)發(fā)展等方面的國際合作，樹立良好的國際形象，贏得更高的國際地位從而在北極事務(wù)參與和北極治理中爭取身份承認(rèn)和在激烈的權(quán)益競爭中爭取有利位置。加入北極理事會觀察員國雖然為中國參與北極事務(wù)提供了更多機(jī)會與豐富信息資源，是中國參與北極事務(wù)的重要平臺，但也有一定的局限。中國應(yīng)針對這一現(xiàn)狀制定北極外交戰(zhàn)略，進(jìn)一步拓展中國在北極地區(qū)的合法國家權(quán)益。

首先是明確中國對參與北極事務(wù)與北極治理的態(tài)度，作為一個非北極國家，中國承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)的管轄權(quán)和主權(quán)權(quán)利；中國還是以科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)為主要領(lǐng)域來參與北極事務(wù)。中國會遵守北極理事會的議事規(guī)則和權(quán)力機(jī)構(gòu)以及北極國家在理事會中的決策權(quán)，堅持以國際法作為解決北極問題的基本依據(jù)，絕不企求參與北極理事會中主導(dǎo)地位的爭奪，強(qiáng)調(diào)中國參與北極理事會將有助于提高北極理事會的開放性和透明度，同時有助于提升其在全球政治舞臺上的影響力。

其次，進(jìn)一步深化與北歐北極國家的雙邊合作及全面合作。與北極國家保持友好的合作關(guān)系有利于中國在北極理事會身份地位的提高和合法權(quán)益的獲得。中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化與冰島、瑞典、丹麥（格陵蘭）等北歐各國的雙邊合作，在相互尊重、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上建立全方位的合作共贏關(guān)系。

雖然北極理事會提出的北極理事會觀察員國必須承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)享有主權(quán)和管轄權(quán)并且只能出席會議和參與討論但是永遠(yuǎn)沒有表決決策權(quán)的要求有些苛刻，但是中國作為北極理事會觀察員國可以在承認(rèn)這些要求的基礎(chǔ)上，充分利用包括北極理事會在內(nèi)的所有與北極相關(guān)的國際組織和國際制度，加強(qiáng)與其他觀察員國家之間的協(xié)調(diào)和交流，與北極國家通過多方面的渠道開展國際合作并充分交流意見，不斷開辟新的渠道并探索新的身份認(rèn)同，依據(jù)自身能力，承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任和義務(wù)。唯有如此，中國才能在北極事務(wù)的參與中開辟新的天地。

最后，中國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與北極當(dāng)?shù)鼐用?、地方政府以及公司企業(yè)等非國家行為體的溝通與互動，在充分尊重其所在國家的領(lǐng)土主權(quán)和各項權(quán)利的基礎(chǔ)上進(jìn)行良好的溝通與合作，為北極的治理和發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開采、市場、資金及技術(shù)等方面的幫助。北極地區(qū)的原住民組織在北極理事會中被賦予了永久參與方的地位，永久參與方可以參與理事會的所有活動和討論，理事會的任何決議應(yīng)事先咨詢其意見。雖然永久參與方?jīng)]有正式的投票表決權(quán)，但北極理事會對于他們的意見會給予充分的考慮。所以北極原住民在北極事務(wù)中的作用不容輕視。因此加強(qiáng)與北極原住民組織或機(jī)構(gòu)的合作對中國來說不失為一個提高北極事務(wù)參與度和話語權(quán)的良好途徑。

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（作者單位：北京第二外國語學(xué)院）