東仁

在強(qiáng)調(diào)“生態(tài)文明建設(shè)”的過程中，中國城市化或城市轉(zhuǎn)型存在什么問題，又該如何做，這是中國城市未來可持續(xù)發(fā)展過程中必須面對和亟待解決的

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行。習(xí)近平在會上發(fā)表重要講話，分析城市發(fā)展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點任務(wù)。

上海浦西風(fēng)光

城市工作再度被提升到中央層面進(jìn)行研究和部署，有關(guān)未來城市發(fā)展規(guī)劃和方向的頂層設(shè)計也隨之浮出水面。

改革開放30多年來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但也帶來了高污染高消耗、重經(jīng)濟(jì)增長輕發(fā)展質(zhì)量等城市問題。

“要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性”，城市工作會議中明確表示。這一表述說明，城市的可持續(xù)發(fā)展將成為城市發(fā)展的目標(biāo)。

十八大以來，“五位一體”（經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)）的戰(zhàn)略構(gòu)想為中國城市可持續(xù)發(fā)展增添了新元素。然而，在強(qiáng)調(diào)“生態(tài)文明建設(shè)”的過程中，中國城市化或城市轉(zhuǎn)型存在什么問題？如何做？這是中國城市未來可持續(xù)發(fā)展過程中必須面對和亟待解決的。

日前，由《瞭望東方周刊》、聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處，以及上海同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院合作共同完成的《2015年中國城市可持續(xù)發(fā)展報告》，正式發(fā)布。

報告全面評估了城市發(fā)展中資源投入、污染排放與人類發(fā)展的匹配程度，依據(jù)創(chuàng)新評估模型、12項指標(biāo)等，實現(xiàn)了對35個大中城市可持續(xù)狀態(tài)的全面評估，從各項排名中，可以發(fā)現(xiàn)和把握中國城市發(fā)展中生態(tài)投入和人類發(fā)展指數(shù)的總體特征。

2015 年11 月9 日 市民在江西上饒市廣豐區(qū)月兔廣場取用公共自行車

城市生態(tài)投入：?？谖涣械谝?/p>

從城市生態(tài)投入指數(shù)和資源消耗指數(shù)、污染排放指數(shù)的排名來看，排名第一的是?？?，此后依次是長沙、青島、哈爾濱和福州。

生態(tài)投入指數(shù)越低，說明城市發(fā)展過程中資源消耗和污染排放越少。名列前茅的海口、長沙等城市除了自然資源稟賦外，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有很大關(guān)系。這些城市人均GDP都相對較低，在35個城市中位列后10位范圍。但也不排除城市積極推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展建設(shè)這一重要因素，比如青島，近年來大力推進(jìn)建筑免費節(jié)能改造，城市能耗出現(xiàn)了一定幅度的降低。

根據(jù)排名，生態(tài)投入靠后的城市主要有兩類：一類是東部上海、南京、寧波、深圳等長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)圈的領(lǐng)頭城市，突出表現(xiàn)為資源消耗水平較高。以上海為例，上海市交通能源消耗量以及能源消費碳排放量不斷增加，主要是由于城市交通需求量的逐年增長;另一類則是西部城市西寧、呼和浩特、銀川等城市，突出表現(xiàn)為污染排放水平高。

排名最后的烏魯木齊，在水資源消耗、土地資源消耗、能源消耗、水污染排放、空氣污染排放和固體廢物排放6個分項中均排名30位之后。這說明，城市的重化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來的不僅是資源的巨大消耗，而且由于這些產(chǎn)業(yè)大多依賴煤炭等傳統(tǒng)能源，在能源消耗的同時還帶來了空氣污染排放、固體廢物排放問題。

還有一些城市，即使生態(tài)投入指數(shù)較低，排名靠前，消耗和排放也不均衡。35個城市中，污染排放和資源消耗排名相差十位以上的城市有15個。以西寧為例，資源消耗指數(shù)排名第九位，污染排放指數(shù)卻排到第32位，這一結(jié)果說明，西寧對于治理污染以及相應(yīng)的措施都非常不足，導(dǎo)致較少的資源消耗也造成了嚴(yán)重的污染。

此外，城市在水、空氣和固體廢物排放分項指標(biāo)上也呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。太原市的水污染排放為第三名，空氣污染排放和固體廢物排放卻都排在30名之后。調(diào)查表明，太原的空氣污染主要來自于工業(yè)生產(chǎn)排放的煙塵、交通運輸?shù)奈矚夂筒膳癄t對大氣的污染。守著豐富的煤礦等礦產(chǎn)資源，在工業(yè)生產(chǎn)的過程中對氣體污染物的處理不足，這是太原大氣污染嚴(yán)重的主要原因。而在水污染治理方面，近年來，太原率先啟動了一批河道治理重點工程，使河道成為市民可以親近游覽的城市景觀，同時也將其作為全面改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量“五大工程”之一，第三名的成績與此不無關(guān)系。

人均標(biāo)準(zhǔn)煤消耗：銀川是西安的30倍

在城市資源消耗指數(shù)的排名中，最低的10個大城市分別是：福州、哈爾濱、石家莊、長沙、南寧、沈陽、昆明、合肥、西寧和海口;最高的10大城市是：呼和浩特、廣州、深圳、太原、南京、南昌、杭州、上海、銀川、烏魯木齊。

其中，人均水資源消耗最低的是石家莊、昆明、哈爾濱等城市，人均供水量為43.51噸。水資源消耗最高的城市則是杭州、南昌、上海和烏魯木齊，人均供水量109.75噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。

除烏魯木齊外，其他城市大多處于長江以及南方主要支流流域，水資源相對充足。另外，北京、天津、南京、廣州和深圳也多處于第二、三級別，從某種意義上來說，這些城市的發(fā)展是需要消耗大量水資源的。（附圖表1）

從土地資源消耗來看，消耗指標(biāo)最低的是石家莊、福州、成都、西寧、重慶等，其中石家莊的人均建成區(qū)面積僅為19.71平方米，遠(yuǎn)低于35個城市的人均建成區(qū)面積57.18平方米。

土地資源消耗最高的城市分別是：烏魯木齊、南京、深圳、廣州、呼和浩特等10座城市，其中烏魯木齊最高，為148.71平方米。（附圖表2）

從能源消耗指標(biāo)看，消耗最低的是西安、長沙、?？诤蛷B門，其城市人均標(biāo)準(zhǔn)煤消耗基本在2噸以下，低于35個城市的平均值4.87噸，尤其是西安，人均消費標(biāo)準(zhǔn)煤為0.75噸，僅為35個大中城市平均水平的15%。

反之，能源消耗指標(biāo)最高的5大城市分別是：銀川、太原、南京、呼和浩特和貴陽。這些城市的人均消費標(biāo)準(zhǔn)煤都達(dá)到了8噸以上，遠(yuǎn)大于其他城市。尤其是銀川和太原，人均消費標(biāo)準(zhǔn)煤分別是21.91噸和14.76噸，消耗量最大的銀川甚至達(dá)到了消耗量最小的西安的30倍。（附圖表3）

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本報告將污染排放分為水污染排放、空氣污染排放和固體廢物排放三個指標(biāo)。

在總體的污染排放指數(shù)排名上，最低的十大城市分別是：?？凇⑶鄭u、北京、合肥、長沙、長春、南昌、成都、濟(jì)南和廈門;11～25名的是南寧、鄭州、石家莊、哈爾濱、福州、廣州、重慶、天津、杭州、沈陽、西安、上海、昆明和武漢;污染排放指數(shù)最高的10個城市分別是：大連、貴陽、南京、寧波、蘭州、太原、西寧、呼和浩特、銀川和烏魯木齊。

水污染排放，最低的5大城市是西安、廈門、杭州、南京和?？冢罡叩氖枪枮I、長春、西寧、銀川、太原。（附圖表4）

空氣污染指數(shù)排放指標(biāo)在城市間的差異巨大。排名前五的?？?、深圳、長沙、成都和廈門，它們的空氣排放指數(shù)都在0.01以下，而位列最末三名的銀川、呼和浩特和烏魯木齊，則都在0.8以上。

排名第一的?？?，其空氣污染排放指標(biāo)為人均16kg，排名最后的銀川則高達(dá)人均44.09kg，幾乎為?？诘娜丁ｃy川的高空氣排放污染與它的高能源消耗有直接關(guān)系，由于冬季供暖、春季風(fēng)沙揚塵天氣增多等原因，大氣污染防治任務(wù)依然艱巨。（附圖表5）

值得關(guān)注的是，北京市排名第六，這一結(jié)果與其將重污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北、天津等地有關(guān)，這也是天津和石家莊排名都在后十位的原因之一。

固體廢物排放最少的城市依次是，南昌、南寧、哈爾濱、青島、重慶;排放物最多的三個城市則是太原、烏魯木齊和昆明。南昌的固體廢物排放僅有人均0.28噸，太原的固體廢物排放卻高達(dá)人均3.28噸。

排名較后的各個城市中，一類是深圳、南京、寧波等東部發(fā)達(dá)城市，發(fā)達(dá)的工業(yè)導(dǎo)致其固體廢物排放超標(biāo);另一類則是太原、烏魯木齊、蘭州、銀川等有著偏低的回收率、采礦工業(yè)的廢物，以及效率低下的工業(yè)生產(chǎn)的城市，導(dǎo)致固體廢物排放偏高。（附圖表6）

人類發(fā)展指數(shù)廣州第一、貴陽墊底

評價一座城市能否可持續(xù)發(fā)展，另一個重要的指標(biāo)即人類發(fā)展指數(shù)，其中包括人均預(yù)期壽命、人均受教育年限、人均GDP三項。

本報告對35座大城市的人類發(fā)展指數(shù)進(jìn)行測算及排名，高居榜首的城市是廣州;后面依次是北京、上海、大連、深圳、天津、沈陽、廈門。廣州在教育指數(shù)上排名第二，收入指數(shù)排名第三，;北京在預(yù)期壽命和教育指數(shù)兩項中具有明顯優(yōu)勢;大連在人均GDP指數(shù)和預(yù)期壽命指數(shù)上分列四、三位;上海是典型的均衡發(fā)展，上海除了人均GDP指數(shù)排名略靠后，其他兩項均處在前列。

排名最后五位的城市依次是：貴陽、重慶、西寧、石家莊和南寧。墊底的貴陽，在GDP指標(biāo)排名30，預(yù)期壽命排位31，受教育年限則為35;作為直轄市的重慶，GDP指標(biāo)排名僅列33位，受教育年限也為34位。

從35個大中城市對比來看，在中國的快速發(fā)展時期，較大城市的城市間收入水平也呈現(xiàn)出不平衡狀態(tài)，彼此之間存在較大差距;在人均預(yù)期壽命指數(shù)方面，發(fā)達(dá)程度偏低的偏遠(yuǎn)地區(qū)預(yù)期壽命指數(shù)明顯偏低，發(fā)達(dá)地區(qū)由于生活條件相對優(yōu)越，醫(yī)療條件也完善，預(yù)期壽命更長;在受教育年限上，城市間差異比較明顯，與公眾感受基本一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)受教育年限高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。（附圖表7）

此外，從排名結(jié)果不難看出，中國東西部城市的人類發(fā)展水平極度不均衡，東部城市與中西部城市已經(jīng)拉開了較大的優(yōu)勢，前五名完全被東部城市占據(jù)，而前十名中東部城市也占9席，唯一中部城市武漢位列第10。

大多數(shù)城市收入水平的排名與健康水平排名具有一致性，其中大連、天津、杭州、寧波這四個城市不僅收入水平排名靠前，同時健康水平排名協(xié)同一致。這說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，醫(yī)療服務(wù)水平也相對較高，人們對健康關(guān)注度也更高。（附圖表8）

但也不乏個別城市例外，比如深圳、廣州、長沙、呼和浩特，收入水平靠前，但健康水平卻落后。這一結(jié)果表明，城市環(huán)境對人的身體健康有極大的影響，比如烏魯木齊，空氣質(zhì)量一直較差，污染指數(shù)也較高。

此外，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平與預(yù)期壽命相關(guān)，目前中國中東部，特別是上海、北京、武漢集中了更多資質(zhì)頂尖的醫(yī)院和醫(yī)學(xué)人才，其他城市相對較少，深圳作為新興城市三甲醫(yī)院數(shù)量并不多。另外，比如深圳、廣州等經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的城市，在此工作的都市人群過度勞累或生活飲食不規(guī)律不合理也是導(dǎo)致預(yù)期壽命較低的原因。

低投入低產(chǎn)出類的城市數(shù)量最多

通過城市生態(tài)投入水平和人類發(fā)展水平兩個維度，該報告來衡量35個大中城市的可持續(xù)發(fā)展，并將這些城市分為四類：可持續(xù)發(fā)展的城市是低投入高產(chǎn)出;欠可持續(xù)發(fā)展的城市是低投入低產(chǎn)出或高投入高產(chǎn)出;而不可持續(xù)發(fā)展的城市則是高投入低產(chǎn)出。

其中，低投入高產(chǎn)出的城市共計7個，這些城市在力爭人類發(fā)展指數(shù)增長的同時，對水、土地、能源等資源的投入也進(jìn)行了有效的控制，兼顧了社會發(fā)展和資源環(huán)境發(fā)展。

以北京為例，2013年北京人均受教育年限為11.5年，為35個城市中水平最高的。在生態(tài)投入方面，雖然飽受霧霾侵襲，但不得不承認(rèn)，作為首都其對環(huán)境質(zhì)量的要求和標(biāo)準(zhǔn)也的確較高。在治理空氣污染問題方面，已關(guān)閉了所有在城市中心地區(qū)的燃煤鍋爐，關(guān)閉或搬遷392個污染企業(yè)，在建筑工地安裝監(jiān)控系統(tǒng)控制粉塵，嚴(yán)格控制道路車輛增加等。正是這些強(qiáng)有力的舉措使得北京達(dá)到了可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。（附圖表9）

低投入低產(chǎn)出類的城市數(shù)量最多，有13個。這些城市可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀的產(chǎn)生是基于各自不同的原因，除成都外，其余12個城市的人均GDP水平均低于全國平均水平;而福州、哈爾濱和石家莊等城市資源消耗較少。（附圖表10）

高投入高產(chǎn)出類城市則有7座城市。這些城市是通過化石能源消耗為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)發(fā)展模式，是資源消耗性、環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地資源、以及水資源的需求量顯著增加，不合理的資源利用等是造成生態(tài)投入大幅上升的主要原因，也會最終造成生態(tài)環(huán)境惡化、不可再生資源的減少。

以上海為例，由于經(jīng)濟(jì)聚集和人口眾多，在水、土地和能源方面的投入巨大，盡管上海在收入、預(yù)期壽命和受教育年限這三個人類發(fā)展水平的指標(biāo)上處于較高水平，但這種進(jìn)步伴隨著生態(tài)投入的加大，以至于上海不得不處于欠可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

第四類則是高投入低產(chǎn)出的不可持續(xù)發(fā)展模式，是城市可持續(xù)發(fā)展的最不理想狀態(tài)，太原、烏魯木齊、銀川等位列其中。一方面，這些城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市建設(shè)需要大量的物質(zhì)資料投入;另一方面，由于地理位置相對偏遠(yuǎn)，對可持續(xù)發(fā)展的理念不熟悉，信息交流也不流暢，多種因素共同作用影響了這些城市的可持續(xù)發(fā)展。

擴(kuò)容還是提質(zhì)

根據(jù)上述四種分類，報告針對每一區(qū)域城市不同投入產(chǎn)出特點提出了不同的可持續(xù)發(fā)展路徑建議。

以北京、天津為代表的低投入高產(chǎn)出城市，是城市可持續(xù)發(fā)展的較為理想狀態(tài)，但與國外可持續(xù)發(fā)展程度較高的城市相比還有較大差距，應(yīng)該繼續(xù)減少生態(tài)投入，提高效率，通過控制物質(zhì)規(guī)模和控制空間來實現(xiàn)城市的綠色轉(zhuǎn)型。

另外，這些城市還需要對整個國家的可持續(xù)發(fā)展作出更進(jìn)一步的貢獻(xiàn)，它們必須保證維持較低的生態(tài)投入，但不是通過將高污染工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

處于低投入低產(chǎn)出狀態(tài)的城市，如成都、重慶等地應(yīng)該選擇擴(kuò)容，在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的前提下，實現(xiàn)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度跑贏生態(tài)投入的增長速度，逐步提高人類發(fā)展。

廣州、深圳、上海等7個城市，其人類發(fā)展已經(jīng)達(dá)到較高水平，但與此同時生態(tài)投入也非常之高，在未來改進(jìn)路徑上，應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高能源利用效率，建立生態(tài)環(huán)境友好的綠色經(jīng)濟(jì)增長方式，逐步過渡到低投入高產(chǎn)出的可持續(xù)發(fā)展模式。

作為不可持續(xù)發(fā)展的城市，太原、南昌、蘭州等8個城市，高投入低產(chǎn)出使得城市浪費了大量的生態(tài)和物質(zhì)資源，但并沒有得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和福利回報，因此這些城市應(yīng)該選擇提質(zhì)和擴(kuò)容，不僅要提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還要提高人類發(fā)展水平。