■ 范容杉

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對大數(shù)據(jù)思維下政府統(tǒng)計工作思路的探討

■ 范容杉

近年來，大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展，成為新財富，價值堪比黃金和石油。在大數(shù)據(jù)時代，各種信息網(wǎng)絡(luò)平臺將會全面覆蓋整個社會，不僅使數(shù)據(jù)產(chǎn)生爆炸性的增長，也會使海量數(shù)據(jù)實時在線可用，大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)更加準確和高質(zhì)、數(shù)據(jù)的發(fā)布更新更加實時快捷、分析應(yīng)用更加多樣靈活、也更加貼近公眾需求。

一、基本情況

隨著大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略得到世界各國的高度重視，聯(lián)合國秘書長執(zhí)行辦公室在2009年正式啟動了“全球脈動”倡議項目，旨在推動數(shù)字數(shù)據(jù)快速收集和分析方式的創(chuàng)新。美國敏銳地發(fā)現(xiàn)了當前世界發(fā)展已經(jīng)步入到了大數(shù)據(jù)時代，2013年5月，奧巴馬政府更是宣布了“大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計劃”，提出“通過提高我們從大型復(fù)雜數(shù)字數(shù)據(jù)之中集中提取知識和觀點的能力，承諾加快在科學(xué)和工程中的步伐，加強國家安全，并且改變教學(xué)研究”。

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號，以下簡稱《綱要》），將大數(shù)據(jù)定義為以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合；同時，指出數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。《綱要》提出，要著力推動政府數(shù)據(jù)開放共享利用，提升政府治理能力；著力推進大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；著力規(guī)范利用大數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)安全，明確了大數(shù)據(jù)的發(fā)展目標、任務(wù)、擬建設(shè)工程及具體措施。

大數(shù)據(jù)成為提升政府治理能力的新途徑。大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推動政府數(shù)據(jù)開放共享，促進數(shù)據(jù)融合和資源整合，將極大提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力，為有效處理復(fù)雜社會問題提供新的手段。建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動政府管理理念和社會治理模式進步，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。對海量數(shù)據(jù)科學(xué)合理的分析使用是統(tǒng)計工作的核心所在，本文圍繞落實《綱要》，探討大數(shù)據(jù)時代下政府統(tǒng)計工作的挑戰(zhàn)和機遇，并提出政府統(tǒng)計新的工作思路。

二、大數(shù)據(jù)對政府統(tǒng)計工作帶來的挑戰(zhàn)

當前，政府統(tǒng)計工作在嚴格遵守《統(tǒng)計法》要求下，按照規(guī)定的工作內(nèi)容、權(quán)力范圍、工作目標等開展相關(guān)工作，具體工作模式為：首先設(shè)計出統(tǒng)計報表，即統(tǒng)計指標，經(jīng)國家統(tǒng)計局審批后，由基層單位按照報表要求填報后逐級上報匯總。也有很多領(lǐng)域借助信息化手段，通過網(wǎng)絡(luò)采集傳輸、集中存儲處理以及多途徑分析，實現(xiàn)了一套表聯(lián)網(wǎng)直報。

隨著大數(shù)據(jù)及其技術(shù)的不斷發(fā)展，其優(yōu)勢也不斷體現(xiàn)，政府部門和大眾對數(shù)據(jù)分析的要求和期望也逐漸提高，現(xiàn)行的政府統(tǒng)計工作模式的數(shù)據(jù)來源局限、類型單一、時效性不強和利用率不高等問題漸漸突出，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）數(shù)據(jù)收集

按照大數(shù)據(jù)思維，所有數(shù)據(jù)都存在于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)中，不需要專人對數(shù)據(jù)進行整理和上報。同時，大數(shù)據(jù)本身從多個方面都較按統(tǒng)計指標上報的信息更具優(yōu)勢性。

1.大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)集更全面

現(xiàn)行政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集方式是：按設(shè)定好的統(tǒng)計指標，有目的、有方向地采集與某事物相關(guān)的信息，這種按既定的思路、意圖設(shè)定好統(tǒng)計指標，屬于結(jié)果導(dǎo)向的采集方式，實質(zhì)是對有限數(shù)據(jù)集的有限特征進行提取。大數(shù)據(jù)應(yīng)用的數(shù)據(jù)采集方式是開放式的，可以獲取與事物相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，意味著收集到的信息更全面、客觀。

2.大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)類型更多樣

政府統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來源主要是各級政府、企業(yè)的信息平臺，只能獲得符合統(tǒng)計報表的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)進入平臺的方式，多數(shù)是通過人工加工和登記。大數(shù)據(jù)的來源是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，數(shù)據(jù)的復(fù)雜性、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的多樣性遠超政府、企業(yè)的信息平臺，可以是網(wǎng)頁、微博、搜索記錄等任何公眾數(shù)據(jù)，可以是文字、數(shù)字、照片和視頻等任何格式。

（二）數(shù)據(jù)應(yīng)用

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展和計算能力的不斷提升，各項社會活動，例如工業(yè)生產(chǎn)、生活消費等數(shù)據(jù)都趨向于實時獲取，從某種程度上說，應(yīng)達到可以隨時根據(jù)需要形成任何行業(yè)或領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品（報告）；并且，社會活動的數(shù)據(jù)一經(jīng)產(chǎn)生，可以重復(fù)應(yīng)用，不斷挖掘其價值。

1.對政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)時效性的挑戰(zhàn)

政府統(tǒng)計往往需要一個過程，數(shù)據(jù)的報送需要經(jīng)過一定的流程和反饋，這意味著完成報表存在著時間差，從而不得不降低政府統(tǒng)計工作對時效性的要求。例如，當月的月報數(shù)據(jù)，最快也只能在下月初完成匯總制表；普查數(shù)據(jù)通常在完成調(diào)查的下一年才能發(fā)布。大數(shù)據(jù)時代的到來，決定了大數(shù)據(jù)處理、使用的多種可能性，公共機構(gòu)、媒體、企業(yè)及民間研究機構(gòu)對數(shù)據(jù)的使用甚至超前于政府，更具有時效性。阿里巴巴集團推出的阿里指數(shù)（之前為淘寶消費物價指數(shù)，2016年3月下線，更改為阿里指數(shù)），可以基于其電商平臺獲取的信息，實時分析消費品行業(yè)情況，對于阿里巴巴集團電商平臺的用戶來講，阿里指數(shù)較國家CPI指數(shù)的時效性、實用性更高。

2.對政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)權(quán)威地位的挑戰(zhàn)

隨著大數(shù)據(jù)資源的急劇增加和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的日益成熟，政府統(tǒng)計作為公共統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息主渠道的地位面臨一定的挑戰(zhàn)。面對大數(shù)據(jù)市場，越來越多的民間非官方機構(gòu)開始利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，挖掘各種潛在的市場價值。官方統(tǒng)計部門不再是數(shù)據(jù)的唯一擁有者，工業(yè)生產(chǎn)、社會消費、物流運輸?shù)臄?shù)據(jù)都可以直接從互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)中提取、挖掘、分析和使用。同時，因為政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)采用的是逐級上報的管理模式，涉及到企業(yè)商業(yè)機密信息和利益等因素，導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)與真實的數(shù)據(jù)存在一定差異。本文前述的淘寶消費物價指數(shù)，與官方CPI相比，在一定程度上能更加實時、客觀地體現(xiàn)供需情況，以及消費品間的價格變化關(guān)聯(lián)性等。

3.大數(shù)據(jù)能讓統(tǒng)計分析更加微觀

統(tǒng)計報表對行業(yè)、產(chǎn)品等分類的細粒度終究有限，因此，現(xiàn)行的統(tǒng)計工作只是針對能夠直接對國民經(jīng)濟生活產(chǎn)生影響的數(shù)據(jù)進行分析，從宏觀中了解經(jīng)濟運行形勢，無法實現(xiàn)對每一種微觀經(jīng)濟現(xiàn)象作出分析。而對大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，不受分類限制，可對任何細小、微觀的經(jīng)濟現(xiàn)象進行統(tǒng)計、分析，在其發(fā)生變化的“萌芽時期”測出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的下一步走勢，從而準確判斷經(jīng)濟形勢。

4.大數(shù)據(jù)使數(shù)據(jù)分析結(jié)果更加準確

政府統(tǒng)計工作流程長、環(huán)節(jié)多，各個環(huán)節(jié)均有人工對數(shù)據(jù)的整理操作，這必然帶來了一定的主觀性，增大了誤差率，無形中降低了數(shù)據(jù)的客觀性和準確性。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中，數(shù)據(jù)實時產(chǎn)生、實時獲取、實時分析，這些過程不再依賴于人工參與，從而大大提升了數(shù)據(jù)分析的可靠性。

5.大數(shù)據(jù)能將數(shù)據(jù)價值最大化

政府統(tǒng)計職能的性質(zhì)，決定了政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)價值的重心在于為相關(guān)政府主管部門制定決策服務(wù)，而公眾和個人真正能享受到的服務(wù)并不多；同時，政府統(tǒng)計工作方式?jīng)Q定了某一統(tǒng)計期內(nèi)的數(shù)據(jù)在使用完畢后，將不具有價值，只能作為歷史資料存檔。數(shù)據(jù)是一種資源，但數(shù)據(jù)又與物質(zhì)性資源不一樣，物質(zhì)性資源不可再生，很難共享。數(shù)據(jù)則可以重復(fù)使用、不斷產(chǎn)生新的價值。大數(shù)據(jù)資源的使用是非惡性競爭的、共享的。從另一個角度來說，大數(shù)據(jù)應(yīng)用可以對歷史數(shù)據(jù)進行不同維度的組合，從而不斷挖掘數(shù)據(jù)新的價值；大數(shù)據(jù)的開放式特點，也決定了數(shù)據(jù)可以為政府以外的公共機構(gòu)、大眾和個人服務(wù)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的效益。

三、大數(shù)據(jù)思維下政府統(tǒng)計工作發(fā)展思路

大數(shù)據(jù)對政府統(tǒng)計工作形成直接挑戰(zhàn)，但并不意味著政府統(tǒng)計工作將逐漸消亡。一方面，政府在各領(lǐng)域、行業(yè)仍然是最權(quán)威、最全面的數(shù)據(jù)擁有者；另一方面，大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的數(shù)據(jù)挖掘、分析，仍然需要運用統(tǒng)計學(xué)方法。因此，在大數(shù)據(jù)時代，政府統(tǒng)計工作需要與時俱進，進行理念創(chuàng)新，跟上互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)思維方式，不斷提高統(tǒng)計效率和質(zhì)量。

（一）建立適應(yīng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用需要的基礎(chǔ)設(shè)施

《綱要》提出要統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，首先要解決數(shù)據(jù)共享問題，政府部門應(yīng)結(jié)合國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮政務(wù)數(shù)據(jù)資源和互聯(lián)網(wǎng)的開放數(shù)據(jù)資源，建設(shè)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺。政府部門間應(yīng)先行實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并加強與其他社會組織、企業(yè)數(shù)據(jù)的匯聚整合和關(guān)聯(lián)分析。大數(shù)據(jù)分析對計算、存儲能力要求很高，有必要專門建設(shè)計算中心、數(shù)據(jù)中心等硬件系統(tǒng)和設(shè)施，這樣才能事先自動化，得到更多真實準確完整和及時的原始數(shù)據(jù)，為后續(xù)數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)挖掘提供保障。借助硬件條件和信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的平臺，極大降低了統(tǒng)計調(diào)查負擔，減少了報表填報環(huán)節(jié)，縮短了數(shù)據(jù)生產(chǎn)時間，從而極大地提高統(tǒng)計工作的效能。

（二）建立靈活機動的統(tǒng)計工作機制

前文已分析，大數(shù)據(jù)可以使統(tǒng)計分析不斷微觀化。通過統(tǒng)計手段分析事物運行情況時，有時需要在多維度、多層面分析其變化趨勢，甚至專題研究與另一事物的相關(guān)關(guān)系，應(yīng)用大數(shù)據(jù)方法，可以靈活采用不同分析方式。需進行精準分析和監(jiān)測的，可延續(xù)傳統(tǒng)統(tǒng)計工作模式。先建立模型，再研究確定統(tǒng)計指標，然后選擇數(shù)據(jù)樣本對統(tǒng)計指標建立的模型進行測試，以確保統(tǒng)計指標有效反應(yīng)統(tǒng)計調(diào)查情況。僅關(guān)注大致發(fā)展或變化趨勢的，可充分利用大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢，不關(guān)注數(shù)據(jù)分析的精準性，僅關(guān)注當一事件發(fā)生的同時另一事件發(fā)生的概率，這種情況下，不需要預(yù)先進行模型分析和設(shè)立統(tǒng)計指標。

（三）建立運行平穩(wěn)、安全高效的數(shù)據(jù)運行監(jiān)控機制

充分運用大數(shù)據(jù)的多維度特點，整合不同來源的數(shù)據(jù)資源獲取和利用能力，豐富統(tǒng)計數(shù)據(jù)渠道，利用不同來源、不同維度數(shù)據(jù)之間存在的關(guān)聯(lián)度，交叉驗證，實現(xiàn)對事物運行情況實時準確的監(jiān)測、分析、預(yù)測、預(yù)警，提高決策的針對性、科學(xué)性和時效性。

（四）提供專業(yè)化的數(shù)據(jù)、技術(shù)和應(yīng)用服務(wù)

數(shù)據(jù)本身不能提供信息，需要通過專業(yè)化的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，才能從海量數(shù)據(jù)中挖掘出有價值的信息，同時，如何挖掘數(shù)據(jù)的價值還需要根據(jù)應(yīng)用場景確定。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中，數(shù)據(jù)、技術(shù)和服務(wù)是相對分離的。因此，為政府統(tǒng)計工作改變從數(shù)據(jù)采集到分析均由其自身完成的現(xiàn)狀，提供了可能性，這有助于推動政府統(tǒng)計工作更加專業(yè)化。

1.形成大數(shù)據(jù)統(tǒng)計產(chǎn)品體系

要圍繞數(shù)據(jù)采集、整理、分析、發(fā)掘、展現(xiàn)、應(yīng)用等不同環(huán)節(jié)，形成大數(shù)據(jù)統(tǒng)計產(chǎn)品體系例如，大型通用海量數(shù)據(jù)存儲與管理軟件、大數(shù)據(jù)分析發(fā)掘軟件、數(shù)據(jù)可視化軟件等軟件類產(chǎn)品，以及海量數(shù)據(jù)存儲設(shè)備、計算分析設(shè)備等硬件類產(chǎn)品，與行業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)流程及數(shù)據(jù)應(yīng)用需求深度融合的大數(shù)據(jù)解決方案等。

2.推動實行統(tǒng)計專業(yè)化外包服務(wù)

美國統(tǒng)計工作與我國現(xiàn)行模式不同，美國沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計機構(gòu)，完全依靠專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)。例如，美國科技統(tǒng)計工作由美國國家科學(xué)基金會下設(shè)的科學(xué)資源研究處負責(zé)，數(shù)據(jù)收集則由不同渠道完成：美國教育部統(tǒng)計中心提供美國的教育大學(xué)研究與發(fā)展情況數(shù)據(jù)；美國商務(wù)部普查局開展技術(shù)創(chuàng)新調(diào)查并提供相關(guān)數(shù)據(jù)；國家科學(xué)基金會負責(zé)政府部門的科技活動統(tǒng)計；還有部分數(shù)據(jù)由各州政府提供；專利以及商業(yè)貿(mào)易等方面的數(shù)據(jù)則需通過有償購買獲得。這些數(shù)據(jù)由科學(xué)資源研究處統(tǒng)一進行匯編整理。所以，將來政府部門不需要成為全部數(shù)據(jù)擁有者，也不需自行開展統(tǒng)計調(diào)查和分析，可以市場化購買數(shù)據(jù)和統(tǒng)計服務(wù)，可以將統(tǒng)計服務(wù)工作委托社會公共機構(gòu)、專業(yè)化企業(yè)。

（五）完善標準體系和法規(guī)，加強數(shù)據(jù)監(jiān)管

大數(shù)據(jù)應(yīng)用對統(tǒng)計工作是創(chuàng)新，需要盡快完善數(shù)據(jù)管理標準法規(guī)體系，使大數(shù)據(jù)統(tǒng)計管理有法可依。政府應(yīng)對各類數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸屬保護以及數(shù)據(jù)采集、存儲建立明確法律法規(guī)，確保合法使用數(shù)據(jù)。政府應(yīng)設(shè)立專門數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一標準，對資源進行整合，維護信息安全。同時，我們在大力發(fā)展大數(shù)據(jù)新技術(shù)的同時，要注意新技術(shù)與法律法規(guī)相結(jié)合，例如，如何保護部門、個人的隱私問題，從而對大數(shù)據(jù)下的統(tǒng)計服務(wù)工作進行最大的保護，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)下政府公共服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。此外，要建立監(jiān)督反饋機制，不斷提升政府統(tǒng)計工作的質(zhì)量。

最后，大數(shù)據(jù)的分析技術(shù)更加精確化、細分化和專業(yè)化，數(shù)據(jù)分析甚至成為一門交叉學(xué)科，對分析人員的技術(shù)和能力也提出了更高的要求，還要注重專業(yè)化人才隊伍建設(shè)。

（作者單位：軍工保密資格審查認證中心）