文| 汪三貴

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以精準(zhǔn)扶貧保障合理退貧

文| 汪三貴

貧困人口和貧困地區(qū)的持久脫貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，返貧也是一個(gè)常見(jiàn)的現(xiàn)象。要保持脫貧效果的可持續(xù)性，需要建立貧困退出后的激勵(lì)機(jī)制，在脫貧后繼續(xù)扶持，鞏固脫貧成果。

汪三貴

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也取得了大規(guī)模的減貧成就。聯(lián)合國(guó)2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的比例，從1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半，至2014年已下降到4.2%。中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，收入分配的不平等程度也在不斷擴(kuò)大，剩余貧困人口的貧困度越來(lái)越深，貧困人口依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)脫貧的難度越來(lái)越大。

為貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議精神，確保脫貧攻堅(jiān)有序進(jìn)行，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳最近印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》明確了貧困退出的指導(dǎo)思想、基本原則、退出標(biāo)準(zhǔn)和程序以及工作要求，為全面完成2020年脫貧的目標(biāo)提供了科學(xué)的指導(dǎo)。

貧困退出的對(duì)象主要包括貧困人口和貧困戶、貧困村和貧困縣。從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的主要對(duì)象是貧困縣。貧困縣的數(shù)量已經(jīng)從1980年代的約330個(gè)增加到1990年代的592個(gè)，并且進(jìn)一步增加到目前的832個(gè)（包括扶貧工作重點(diǎn)縣和片區(qū)縣）。在貧困人口大規(guī)模減少的同時(shí)，貧困縣的數(shù)量卻大幅度增加。主要原因是中央和地方政府對(duì)貧困縣的扶持力度很大，被認(rèn)定的貧困縣都不愿意退出，而部分發(fā)展水平較低的非貧困縣不斷地被確定為貧困縣。中央決定所有貧困縣到2020年全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。貧困縣的退出也是中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)從以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)轉(zhuǎn)向以戶和人為重點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施的必然結(jié)果。

要保證貧困退出的科學(xué)性和合理性，就需要有明確的退出標(biāo)準(zhǔn)。貧困戶和人口的退出標(biāo)準(zhǔn)在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》中就有明確的規(guī)定，即脫貧的標(biāo)準(zhǔn)就是達(dá)到“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）和“三保障”（保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房），人均純收入達(dá)到和超過(guò)國(guó)家確定的貧困線（2015年為2800元）。貧困村的退出標(biāo)準(zhǔn)為村級(jí)的貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下），同時(shí)也要考慮村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村集體收入等方面的狀況。貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)是貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）。在退出標(biāo)準(zhǔn)方面，目前面臨的主要困難是一些指標(biāo)的具體化和如何獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。例如，貧困戶在吃、穿、住、教育和醫(yī)療方面到底應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)就算解決了“兩不愁”、“三保障”的問(wèn)題。在缺乏大規(guī)模抽樣調(diào)查的情況下，村一級(jí)和縣一級(jí)的貧困發(fā)生率如何計(jì)算才能保證其可靠性，農(nóng)戶的收入數(shù)據(jù)如何獲得。這些都是非常具有挑戰(zhàn)性并且亟待解決的問(wèn)題。

脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。貧困退出是脫貧攻堅(jiān)的成果的具體反映，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，來(lái)不得半點(diǎn)虛假，做好貧困退出的程序和監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決防止扶貧弄虛作假和“數(shù)字脫貧”。貧困戶的退出強(qiáng)調(diào)自下而上，由村兩委組織民主評(píng)議后提出退出貧困戶的名單，由村兩委和駐村工作隊(duì)核實(shí)，并且要得到貧困戶的認(rèn)可后在村內(nèi)公示。民主評(píng)議是在收入等指標(biāo)很難精確測(cè)定的情況下緩解村內(nèi)矛盾比較有效的方法。貧困村退出的主要程序是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示、在各村無(wú)異議的情況下確定退出。貧困縣的退出需要由本縣的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組提出，經(jīng)市扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組初審，省扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組審核后在省內(nèi)公示；最后由國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織專項(xiàng)評(píng)估后，對(duì)符合條件的貧困縣交由省級(jí)政府批準(zhǔn)退出。程序的透明、意見(jiàn)的聽(tīng)取和反饋、核查和評(píng)估的獨(dú)立公正是防止弄虛作假、“數(shù)字脫貧”必不可少的保證。

貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受地理、生態(tài)、資源、氣候、歷史和文化等多種因素的影響。貧困人口和貧困地區(qū)的持久脫貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，返貧也是一個(gè)常見(jiàn)的現(xiàn)象。要保持脫貧效果的可持續(xù)性，需要建立貧困退出后的激勵(lì)機(jī)制，在脫貧后繼續(xù)扶持，鞏固脫貧成果。另外，扶貧攻堅(jiān)工作做得好、脫貧成效顯著的地方也需要一定機(jī)制鼓勵(lì)優(yōu)先退出。因此，中央明確堅(jiān)持正向激勵(lì)的原則，貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減。一些省對(duì)先脫貧的縣有獎(jiǎng)勵(lì)政策，并且脫貧越早，獎(jiǎng)勵(lì)越大，從而起到激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。

為了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，保證現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)下剩余的5575萬(wàn)農(nóng)村貧困人口到2020年全部脫貧，我國(guó)政府正在進(jìn)行一系列的扶貧機(jī)制創(chuàng)新。在精準(zhǔn)識(shí)別方面，從2013年開(kāi)始對(duì)所有貧困家庭和人口建檔立卡并納入全國(guó)性的扶貧信息系統(tǒng)，每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在精準(zhǔn)扶持方面，實(shí)行“五個(gè)一批”的扶持方式：一是通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持一批貧困人口，重點(diǎn)探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金和市場(chǎng)等方面的困難。二是通過(guò)移民搬遷將生活在偏遠(yuǎn)和生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口異地安置，改善他們的發(fā)展環(huán)境和條件。三是通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)貼等方式扶持一批貧困人口。四是通過(guò)教育扶貧幫助一批貧困人口。主要措施包括發(fā)展貧困地區(qū)的學(xué)前教育，讓貧困家庭的學(xué)生免費(fèi)上高中和職業(yè)技術(shù)學(xué)校，并給予生活補(bǔ)貼。五是通過(guò)社會(huì)保障措施扶持一批貧困人口，包括廣覆蓋的最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療、大病保險(xiǎn)和救助以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等措施。在扶貧資金管理方面，重點(diǎn)改革資金管理體制，加強(qiáng)資金整合，把扶貧資金的管理和使用權(quán)下放到縣級(jí)政府，扶貧項(xiàng)目和扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定，以滿足千差萬(wàn)別的扶貧到戶項(xiàng)目和資金的需要。