孔衛(wèi)拿（安徽師范大學，蕪湖241002）

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功能與過程視野下的轉移支付分配
——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析

孔衛(wèi)拿
（安徽師范大學，蕪湖241002）

內容提要：財政制度運轉實踐中，中央對地方的財政轉移支付究竟遵循怎樣的分配邏輯與規(guī)則，這一經(jīng)驗問題在既有研究中并未取得共識?；诠δ芘c過程的綜合分析框架，通過1997-2009年省際面板數(shù)據(jù)的計量研究可以發(fā)現(xiàn)，在功能層面，中央對地方財政轉移支付只在部分層面遵循了公平功能，在彌補橫向財政差距、補償?shù)胤礁＠庖缧苑矫娌⑽达@示公平性。公平功能之外，財政轉移支付分析明顯還遵從了效益功能和穩(wěn)定功能。在過程層面，地方政府黨政領導人的關系資本，會對轉移支付的分配產(chǎn)生顯著影響，那些有中央任職背景的省委書記和有異地交流經(jīng)歷的省長，在爭取轉移支付方面具有更多的比較優(yōu)勢。

關鍵詞：轉移支付分配功能過程

由于中央財政轉移支付在刺激地方再分配投入、糾正地方福利“競逐底部”效應等方面的重大作用［1］，一套公平合理的轉移支付制度，無疑將有助于減輕一個國家多級財政體制運轉過程中的代價。1994年的分稅制改革，使中國的政府間財政關系進入了中央占有大量稅收收入、地方必須依靠中央的財政轉移支付方能運作的時代［2］。歷經(jīng)20余年的發(fā)展，我國目前已逐步形成了一套“以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔，稅收返還漸趨淡化”的轉移支付體系，轉移支付制度演進取得了諸多成效［3］，但是，轉移支付的分配規(guī)則和效果也遭到一些詬病。戴維.伊斯頓指出，“政治就是對于社會價值進行權威性分配的決策活動”［4］，轉移支付分配正是這樣一個關系全局的重要政治問題，尤其對治理像中國這樣有著較多次國家政府（subnationalgovernments）、人口眾多、幅員遼闊的大國來說，厘清中央轉移支付的分配規(guī)律與邏輯，有針對地構建與完善現(xiàn)行轉移支付制度，具有特別重要的理論與實際社會政治意義。

一、文獻述評

奧茨指出［5］，一個國家的財政聯(lián)邦主義制度設計應當實現(xiàn)馬斯格雷夫所界定的三大財政功能：宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、公平分配和資源有效配置［6］。由于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定通常是由中央負責，所以轉移支付的功能探討一般集中于效率與公平兩大目標，以期實現(xiàn)糾正公共產(chǎn)品外部性和促進公共服務均等化的目標。但是，轉移支付分配在真實世界里不可能完全按照這種規(guī)范標準進行，例如，中間選民定理就意味著民選政治家會通過取悅中間選民而實現(xiàn)連任目的［7］。當然，過于強調選票力量可能將問題簡單化了，轉移支付實還是一個充滿政治角力的過程［8］。一些實證研究發(fā)現(xiàn)，次國家政府若在國家議會中有議員或代表性更強，它們會更容易獲得更多對本地有利的轉移支付［9］。此外，利益集團或反向壓力集團的因素也被研究者反復強調［10］。

在這些理論視角影響下，學界對中國轉移支付的分配邏輯展開了大量研究。省級層面，Raiser指出，雖然窮省都獲得了一定的轉移支付，但最窮的省并未得到最高水平補助，作者進而認為轉移支付分配并非遵循公正性考慮［11］。王紹光為這一猜想提供了證據(jù)，他的研究發(fā)現(xiàn)，決定財政轉移支付最重要的因素是決策者的政治考慮，導致非漢族人口多的地區(qū)獲得了相對更多的人均轉移支付［12］。穩(wěn)定因素之外，一些學者探討地方議價能力對轉移支付分配的影響［13］。另一些研究從經(jīng)濟效益因素進行分析，如詹晶發(fā)現(xiàn)，對于經(jīng)濟發(fā)達和有效使用財政資金的地區(qū)，中央傾向轉移更多的財政資源［14］。此外，還有一些綜合研究，如王廣慶等人對轉移支付省際分配的量化分析，側重探討轉移支付的整體分配邏輯［15］。地級市層面，盧洪友等人分析了官員關系資本對縱向轉移支付的影響［16］?？h級層面，江依妮、張光的研究發(fā)現(xiàn)，轉移支付更多地被用于填補政府運轉的財政缺口和促進“速度經(jīng)濟”［17］。

既有文獻為研究轉移支付的分配提供了諸多啟發(fā)，但也存在一些不足。首先，一些研究缺乏明確的理論支撐和分析框架，使得進入模型的有關變量顯得非常突兀。其次，由于方法和數(shù)據(jù)的差異，既有研究未能在一些關鍵問題上達成共識，如地方議價能力，有的研究發(fā)現(xiàn)它具有顯著作用，有的卻認為它毫無作用。再次，一些研究存在操作化失當，還以地方議價能力為例，有的研究僅以預算外收入、人口這樣的變量來測量，根本未能深入到我國干部管理體制及其實踐。這些不足要求后續(xù)研究至少在兩個方面做出完善：一是考量轉移分配必須有一個明確的理論研究框架。二是在衡量我國干部管理體制的作用時不能停留于間接測量。

二、功能與過程：轉移支付分配的綜合性解釋框架

解析轉移支付的分配邏輯，可從功能與過程兩方面進行闡釋。這一研判在很大程度上受到保羅·彼得森的啟發(fā)，彼得森針對美國聯(lián)邦政府對州和地方政府的轉移支付問題，建構了一套相對完整的研究框架：功能理論和立法理論。功能理論認為，聯(lián)邦向州和地方政府轉移支付的分配，主要根據(jù)客觀功能需要，如地方財政不均衡、貧困率、人口密度等。立法理論突出議員在撥款政治中的作用，國會議員傾向于為所代表選區(qū)謀取最大利益，從而導致財政援助的分配實際由選舉政策和國會權力格局決定［1］?？傊?，功能理論對應功能維度，立法理論對應過程維度。

彼得森的這一見解無疑是深刻的，在當今世界范圍內，任何一個多層級財政體系都會包含三個相互關聯(lián)的基本要素：支出責任劃分、收入劃分和轉移支付［18］，分權治理浪潮下，地方政府相對于中央政府逐步具備一定的財政自主性，但由于支出責任分權和收入集權在實踐中往往會導致縱向財政不平衡，客觀上需要一套公平有效的轉移支付制度給予彌補。此外，轉移支付還承擔著其他多重功能，如果國家財政轉移支付體系的設計缺乏特定的目標，就會帶來負面效果［19］。因此，從功能視角來分析轉移支付的分配，就可以觀察到轉移支付應實現(xiàn)的功能與現(xiàn)實的差距，進而能對特定財政轉移支付在何種程度上遵循何種功能，做出相對合理的評估。

由于政治體制與法治環(huán)境的差異，彼得森強調的立法理論，不能直接拿來分析中國財政轉移支付分配過程。馬駿、候一麟所說的“非正式政治”為這一轉換提供了啟發(fā)，他們認為，中國政治過程充滿了非正式制度，在正式的權力結構發(fā)展不成熟而且缺乏法治的政治體系中，非正式政治將會滲透進正式的政治結構、程序和規(guī)則之中［20］。就中國而言，把視野投向穿梭在政治集權體制中的地方官員可能是一個最合適的選擇，因為，中國自改革開放以來雖進行了多輪向地方分權的財政與行政體制改革，但卻始終保持著政治上的垂直集權管理，所謂中國式分權的核心是一種經(jīng)濟分權與政治集權的結合［21］。政治集權體制下的各級主要黨政官員，實際掌控著公共預算的過程和財政資金的支配權。有關這一判斷，已有相當多的經(jīng)驗研究支撐。

三、研究設計與假設

圖1展示了功能與過程兩個維度的研究邏輯結構，功能維度從公平功能、效益功能、穩(wěn)定功能三方面進行考察，過程維度從地方在中央的代表性、地方官員的關系資本兩方面進行衡量。

圖1　研究邏輯結構

（一）功能維度分析

1.公平功能

公平功能包含四項內容：一是彌補縱向財政缺口，由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的主要稅種具有高度流動性，這些稅通常由中央統(tǒng)一征收更符合效率和公平原則，又由于財政分權一般使得地方承擔的支出責任更多，收入能力與支出責任不平衡造成的財政缺口需要轉移支付進行彌補。二是縮小橫向財政差距，不同地區(qū)同級地方政府間由于在收入能力、支出水平以及公共服務水平都存在差異，需要上級政府的均等化轉移支付進行彌補。三是補償福利的外溢性，地方政府沒有足夠動力去提供那些會對其他轄區(qū)產(chǎn)生福利外溢效應的服務［19］，此類公共服務供給需要上級政府，按溢出率的高低提供相應的配套撥款。四是確?；竟卜盏膰易畹蜆藴?，根據(jù)公平的觀點，任何人無論處在一個國家的什么地方、支付能力如何，其都有權利享有最基本的公共服務。由于地方政府承擔的一些公共服務支出如教育、醫(yī)療和福利項目，都是實現(xiàn)公平目標的重要政策工具，中央政府對此一般會制定最低公共服務水平國家標準［22］?；谶@些分析，可得到如下研究假設：

假設1：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)財政自給能力越強，該省區(qū)獲得的轉移支付應當會更少，反之則會更多。

假設2：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度越高，該省區(qū)獲得的轉移支付應當會更少，反之則會更多。

假設3：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)公共服務供給的效率損失越嚴重，該省區(qū)獲得的轉移支付應當會更多，反之則會更少。

假設4：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)基本公共服務供給規(guī)?；蛐枨笠?guī)模越大，該省區(qū)應當獲得更多的轉移支付，反之則會更少。

2.效益功能

公共經(jīng)濟學的規(guī)范理論關于轉移支付的功能存在著一定的內部緊張，過分追求均等化可能會影響經(jīng)濟效率［7］。中央政府作為客觀存在的官僚機構，也有可能難以逃脫預算最大化的動力［23］，因此就必須要推動國家經(jīng)濟與財政的持續(xù)增長，那么財政轉移支付實際上此時是被當作中央促進財政增長的工具之一，中央政府會考慮到財政資金在地方所能產(chǎn)生的效益并以此作為分配資金的一個依據(jù)。因此，可得到如下研究假設：

假設5：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度越高，該省區(qū)獲得的轉移支付應當會更多，反之則會更少。

3.穩(wěn)定功能

轉移支付過程有對政治穩(wěn)定的考慮，既有研究注意到了民族因素的作用，但影響穩(wěn)定的不僅是民族因素，社會治理秩序的穩(wěn)定也非常重要。樊鵬、易君健的研究就表明，社會犯罪率及其誘導的社會不穩(wěn)定因素，會導致政府公共安全財政的增長［24］?；谶@些分析，可得到以下研究假設：假設6：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)的穩(wěn)定形勢更加嚴峻，該省區(qū)獲得的轉移支付應當會更多，反之則會更少。

（二）過程維度分析

1.地方在中央的代表性

地方在中央的代表性越強，其爭取轉移支付的議價能力勢必也會越強。例如，王紹光、胡鞍鋼就認為，各省區(qū)在中央的權力比重是嚴重不對稱的，各省的權重之和等于1，誰能獲得更多的資源取決于該省區(qū)在中央及中央各部門的政治影響力以及人事關系［25］。因此，可得到如下研究假設：

假設7：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)在中央層面的代表性權重更大，該省區(qū)獲得的轉移支付應當會更多，反之則會更少。

2.地方官員的關系資本

地方政府的議價能力，還在很大程度上會受制于地方官員自身擁有的關系資本，關系資本能夠為地方爭取中央轉移支付提供“潤滑劑”的作用。這種效應在專項轉移支付層面或許更加明顯，專項轉移資金在復雜的申請與批復過程中充滿了各種利益博弈，地方政府大量存在的“駐京辦事處”可以說是各級地方政府利用各種關系向中央部委游說、爭取資金和項目的聯(lián)絡點［26］?；谶@些分析，可得到如下研究假設：

假設8：在其他條件相同的情況下，如果一個省區(qū)在中央層面有更多的關系資本，該省區(qū)獲得轉移支付應當會更多，反之則會更少。

四、方法與數(shù)據(jù)

（一）模型設定與數(shù)據(jù)來源

面板數(shù)據(jù)對于探究該問題具有較好的作用，這里運用1997年-2009年中國大陸31個省區(qū)的面板數(shù)據(jù)驗證以上假設，面板模型如下：

公式左邊Yit是因變量，代表第i個省份第t年所獲得的人均中央財政轉移支付，公式右邊α0是常數(shù)項，Xit是一組影響中央財政轉移支付分配的自變量，β是各變量對應的系數(shù)，λi是省份固定效應，μt是年度固定效應，εit是殘差項。面板數(shù)據(jù)模型究竟適用固定效應模型還是隨機效應模型，將以Hausman檢驗進行識別。為剔除通貨膨脹因素，所有金融和財政數(shù)據(jù)均進行了指數(shù)化處理。考慮到變量的面板數(shù)據(jù)格式可能存在非線性關系、非平穩(wěn)序列等問題，為消除和減少異方差的影響，模型分析過程對所有變量采用了自然對數(shù)形式。

模型中的財政數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》（1998-2010）、《中國財政年鑒》（1998-2010）以及《地方財政統(tǒng)計資料》（1997-2009），其他經(jīng)濟與人口數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》（1998-2010）、《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》。官員特征的變量數(shù)據(jù)，先通過新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、政壇網(wǎng)等官方網(wǎng)站和相關地區(qū)年鑒找到官員名單，然后再通過網(wǎng)絡搜索官員的相關簡歷，確定官員的年齡、籍貫、教育程度、任期、任職經(jīng)歷。

（二）因變量說明

因變量是人均中央財政轉移支付。在我國當前轉移支付體系中，稅收返還是中央從它獲得的增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的收入中，按照一定的公式，對稅源地進行的返還。對于地方政府來說，它與自有收入無異，因此，計算純粹的轉移支付時，稅收返還應被減掉。從歷年《中國財政年鑒》中可得到各省每年獲得的“中央補助收入”數(shù)據(jù)，拿“中央補助收入”減去稅收返還，可得到扣除稅收返還之外的純粹轉移支付。具體來說，計算公式如下：

（三）自變量說明

1.財政自給能力

以財政自給率衡量財政自給能力，即各省預算財政收入占預算財政支出的比重。如中央轉移支付在彌補財政縱向缺口方面能發(fā)揮公平功能的話，可預期這一變量在模型中的影響應當顯著為負。

2.經(jīng)濟發(fā)展水平

現(xiàn)有分析常用人均GDP來反映經(jīng)濟發(fā)展水平。人均GDP越高代表一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，如果是基于公平功能的話，理應獲得的轉移支付更少，但若基于效益功能目標的話，則反而獲得的轉移支付會更多。

3.公共服務“外溢”

Tiebout的“以腳投票”機制為這一變量的操作提供了啟示，即地區(qū)間競爭及其公共產(chǎn)品的提供效率會使一個地方的居民或企業(yè)遷移到那些提供公共服務更有效率的地方［27］，但這種遷移對于人口流入地會帶來效率的損失，因此，可用勞動力流動率來衡量這一影響。如果勞動力流動率越大，表明該地區(qū)提供的基本公共服務對勞動力的吸引力越強，但其福利損失也會越嚴重。勞動力流動率以各省勞動從業(yè)人口占全國勞動從業(yè)人口比重進行測量。此外，人口密度也是一個重要測量指標，因為人口密度越低的地區(qū)，地方政府傳遞公共服務的成本也會更高［12］，如果中央政策是為了補償成本上的差異，那么在模型中其回歸系數(shù)應該顯著為負。

4.公共服務供需規(guī)模

基本公共服務供給或需求規(guī)模，主要關注養(yǎng)老、醫(yī)療和教育三類最基本的公共服務，并分別以老年撫養(yǎng)比、萬人醫(yī)生數(shù)和在校生比重進行測量。老年撫養(yǎng)比代表一個省區(qū)的社會養(yǎng)老負擔，需要中央財政轉移支付的支持。萬人醫(yī)生數(shù)代表一個省區(qū)醫(yī)療公共服務的供給規(guī)模，如果缺乏上級政府的轉移支付，這一供給規(guī)模很有可能會下降，因此同樣會對轉移支付產(chǎn)生影響。在校生比重體現(xiàn)的是教育規(guī)模，與萬人醫(yī)生數(shù)的影響邏輯一致。

5.社會政治穩(wěn)定

對于社會政治穩(wěn)定，用兩個指標進行測量，一是衡量民族因素的少數(shù)民族人口比重，即以少數(shù)民族自治地方少數(shù)民族人口占該省行政區(qū)域總人口比重進行衡量，對于北京、上海等其他11個不設有民族自治地方的省級區(qū)域，則在計算時將其少數(shù)民族人口比重近似地計為0。二是衡量地區(qū)社會秩序潛在威脅的城鄉(xiāng)收入比，有研究指出，收入不平等是影響地方社會治安穩(wěn)定、居民政府信任的重要因素［28］。這里以各省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農民居民人均純收入之比進行衡量。

6.地方代表性

對于省區(qū)在中央的代表性，以兩個變量進行測量，一是人大系統(tǒng)的代表性權重，測量指標為各省在全國人大的代表比例與各省人口占全國總人口的比例之比。但中國政治制度體系中，中國共產(chǎn)黨中央委員會是中共核心權力機構，各省黨政主要領導在中央委員會中占據(jù)委員席位，更有可能增強該省區(qū)爭取轉移支付的力量，針對第二個變量，以省委書記和省長當年是否中央委員進行測量，是記為1，否記為0。

7.官員關系資本

有研究指出，官員任職經(jīng)歷的不同會帶來政治能力上的差異［29］。不同的任職經(jīng)歷實質上會產(chǎn)生地方官員不同的關系資本，而最終累積起來的關系資本，勢必會對地方官員爭取中央財政轉移支付的議價能力產(chǎn)生影響。這里根據(jù)官員上任前的任職經(jīng)歷劃分為三類，分別是是否來自中央、是否來自本省和是否來自他省，劃分的依據(jù)是官員在某一省區(qū)擔任該職位之前的任職背景，如果該任職背景的時間長度不足1年，則將其忽略，順溯向上，并且全面考慮該官員之前所有的任職背景，三種任職經(jīng)歷均為虛擬變量，是記為1，否記為0。

五、計量結果與討論

省委書記模型與省長模型分析結果基本一致，限于篇幅，這里僅展示省委書記模型分析結果（見表1）。4個模型的解釋力均較好，選定的自變量大體能解釋因變量78.6%-79.1%的變化。功能維度方面，公平功能僅部分得到了驗證，具體而言，中央轉移支付分配對地方縱向財政缺口、基本公共服務供需規(guī)模進行了反應，所以假設1和假設4得到了驗證。但是，轉移支付分配并未反應地方福利“外溢”效應，假設3未得到驗證。效益功能得到了驗證，人均GDP在各模型中均通過了1%水平的顯著性檢驗，因此，假設2不成立而與之相反的假設5成立。穩(wěn)定功能得到了驗證，民族團結因素與城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定因素均通過了檢驗，所以假設6也成立。

表1　1997年-2009年分省人均中央轉移支付決定因素：省委書記模型

過程維度方面，地方在中央的代表性對轉移支付分配沒有影響，假設7未通過檢驗。對因變量有作用是省委書記的中央任職經(jīng)歷，它模型2中它通過了1%水平的顯著性檢驗，假設8成立。省委書記模型與省長模型唯一的差別是省長的任職經(jīng)歷，有正向促進作用的是省長的外省任職經(jīng)歷①省長的外省任職經(jīng)歷在模型中的彈性系數(shù)為0.202，通過了10%的顯著性水平檢驗。。

六、結論

基于功能和過程這一分析框架，通過1997年-2009年中國大陸31個省區(qū)面板數(shù)據(jù)的計量研究發(fā)現(xiàn)，中央對地方轉移支付受到多重因素的影響，功能理論視角與過程理論涵蓋的影響變量，對這一復雜的分配過程具有較好的解釋力?？傮w來看，在功能維度層面，首先，轉移支付分配遵循了部分公平功能，表現(xiàn)為對縱向財政缺口進行了彌補，以及對地方提供的具有再分配性質的基本公共服務進行了投入。但中央轉移支付在彌補橫向財政差距上的公平功能未能得到較好發(fā)揮，同時也未能較好地補償?shù)胤礁＠庖?。其次，轉移支付分配還明顯遵從了效益功能，即經(jīng)濟效益越高的地方獲得了相對更高的轉移支付。再次，轉移支付還承擔了社會政治穩(wěn)定的功能，民族團結和社會治理秩序都因為受到中央關注而導致相應轉移支付的分配和下?lián)?。在過程維度層面，轉移支付分配主要受到地方政府官員的關系資本的影響，那些有中央任職背景的省委書記和有異地交流經(jīng)歷的省長，在爭取轉移支付方面具有更多的比較優(yōu)勢和議價能力。

以上實證結論表明，在財政制度運轉實踐中，轉移支付的分配要盡量規(guī)避效益功能的放大，更加突出在某種程度上遭到侵蝕的公平功能，加大對于地方之間橫向財政差距以及地方再分配支出外溢性的彌補。在繼續(xù)發(fā)揮轉移支付對于鞏固民族團結和社會穩(wěn)定的效益的同時，要特別警惕和消解地方“跑部錢進”的干擾，借助黨的十八大以來中央強勢反腐的良好形勢，進一步強化轉移支付分配制度的規(guī)范性、公正性和透明性。

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〔28〕莊玉乙，張光.“利維坦”假說、財政分權與政府規(guī)模擴張：基于1997-2009年的省級面板數(shù)據(jù)分析［J］.公共行政評論，2012（4）.

〔29〕徐現(xiàn)祥，等.地方官員與經(jīng)濟增長——來自中國省長、省委書記交流的證據(jù)［J］.管理世界，2007（9）.

【責任編輯郭艷嬌】

中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0046- 08

〔收稿日期〕2015-12-02

〔作者簡介〕孔衛(wèi)拿，社會治理研究中心講師，博士，研究方向為公共財政、社會治理。

〔基金項目〕安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目青年項目“鄉(xiāng)村集體抗爭的后續(xù)效應與創(chuàng)新性治理”（項目編號：AHSKQ2015D35）。