王化峰（浙江越秀外國語學(xué)院，紹興312000）

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政府支農(nóng)資金縣級整合機制構(gòu)建研究

王化峰
（浙江越秀外國語學(xué)院，紹興312000）

內(nèi)容提要：近年來，我國不斷推進(jìn)政府支農(nóng)資金整合，取得了一定的成績，但是仍然存在許多問題，資金整合效率和效果仍不盡人意。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析了政府支農(nóng)資金整合逆向分配行為關(guān)鍵節(jié)點，并結(jié)合裕安區(qū)案例提出政府支農(nóng)資金縣級整合機制，以強化縣一級涉農(nóng)部門責(zé)任和行為約束，使政策措施在縣一級得以有效落實，實現(xiàn)支農(nóng)資金整合應(yīng)有的效益。

關(guān)鍵詞：政府支農(nóng)資金逆向選擇縣級整合機制

一、引言

21世紀(jì)以來我國逐步進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，工農(nóng)協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。各級政府特別是中央政府逐年加大了對“三農(nóng)”的投入。從2003年到2012年，中央政府財政預(yù)算下?lián)堋叭r(nóng)”資金將近6萬億元，年平均增長率達(dá)21.5%（王建國，2013）。近幾年，按照黨中央要求，中央財政預(yù)算支農(nóng)資金絕對數(shù)仍不斷增大。這些資金主要以專項資金切塊，分屬不同專業(yè)部門管理，多數(shù)以項目到達(dá)基層。專項資金管理方式在保證資金?？顚Ｓ梅矫姘l(fā)揮了重要作用。但是，隨著資金投入逐年加大，這種多部門、多層級管理支農(nóng)資金的體制逐漸暴露出一些問題。2005年4月財政部明確提出在全國開展財政支農(nóng)資金整合試點工作，之后又繼續(xù)擴(kuò)大試點范圍。各級各部門在推行以縣為主，同時從中央到地方多層次相結(jié)合的資金整合管理體制，構(gòu)建資金整合平臺，開展項目庫建設(shè)，建立績效考評機制等方面取得了很多突破和創(chuàng)新，但仍然存在一些比較突出的問題。方哲、陳偉（2012）指出，財政支農(nóng)資金整合存在有形式少實質(zhì)，產(chǎn)業(yè)區(qū)域項目缺少銜接，資金整合缺平臺難實現(xiàn)。羅曼，修竣強（2014）指出，我國支農(nóng)資金歸屬多部門管理，各級各部門在支農(nóng)資金預(yù)算分配上存在交叉重復(fù)，而且項目在實施、監(jiān)督方面也存在類似問題。不少項目因部門無法獨立承擔(dān)項目建設(shè)資金而出現(xiàn)“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金使用效率低下。2015年5月海南省人大常委會在組織農(nóng)業(yè)法實施情況檢查后披露，該省數(shù)億元支農(nóng)資金“有錢花不出”，其中多個項目去年分文未支?！簧儋Y金躺在賬上睡大覺……全省2014年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金3.21億元，當(dāng)年分文未支……”（袁鋒，2015）等。作者認(rèn)為政府支農(nóng)資金管理或整合（我國涉農(nóng)專項資金管理正在由單純的分部門管理向整合管理過度）縣級相關(guān)措施對涉農(nóng)主體約束不力，沒有真正觸及到縣一級涉農(nóng)主體的主要神經(jīng)末梢，是資金分配的逆向選擇問題仍然普遍存在，支農(nóng)資金整合效果效果不佳，資金使用難以發(fā)揮應(yīng)有效益的主要原因之一。因此，基于裕安區(qū)“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)整合支農(nóng)資金工作中，在有關(guān)專家學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，提出以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代項目管理技術(shù)為手段的縣級支農(nóng)資金整合方法或機制，通過明確縣級涉農(nóng)主體的責(zé)任、約束其行為，強化現(xiàn)有政策措施在縣一級的銜接或制導(dǎo)功能，力圖解決支農(nóng)資金管理或整合相關(guān)政策在基層落實過程中呈現(xiàn)出的隔靴搔癢狀態(tài)，為實現(xiàn)涉農(nóng)資金整合應(yīng)有的效益做一點有益貢獻(xiàn)。本文研究的支農(nóng)（涉農(nóng)）資金范圍僅指政府支農(nóng)資金中的建設(shè)資金，主要包含支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)等支出，不包括對農(nóng)民個人及家庭生產(chǎn)生活的各種補貼資金。

二、支農(nóng)資金管理主體行為分析

建立有效的支農(nóng)資金整合方法或機制，其前提是必須對支農(nóng)資金管理主體在支農(nóng)資金管理工作中行為背后的動機或影響因素進(jìn)行深入分析。

（一）相關(guān)支農(nóng)資金管理主體行為研究評述

現(xiàn)有文獻(xiàn)對支農(nóng)資金管理主體行為的研究主要涉及以下3個方面：

1.關(guān)于委托代理問題。羅先菊（2014）、張一丹（2015）提出，在政府支農(nóng)資金管理中，從中央到地方，呈現(xiàn)出各級政府都將政府財政支農(nóng)資金管理權(quán)委托給多個涉農(nóng)部門代理。由于委托代理關(guān)系復(fù)雜，項目分散、低水平重復(fù)建設(shè)，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低下的現(xiàn)象難以避免。周榮青（2010）根據(jù)迪克西特的觀點分析認(rèn)為，在存在多重委托人的情況下，n個不合作的委托人的納什均衡激勵機制的激勵強度只是由一個真正統(tǒng)一委托人所提供的次優(yōu)激勵機制的激勵強度的1/n，因此，當(dāng)前涉農(nóng)資金多重管理體制必然會造成財政支農(nóng)效率不高的狀況。

2.關(guān)于上下級涉農(nóng)部門之間支農(nóng)資金分配關(guān)系問題。王奎泉、劉鵬（2013）指出從我國縣級政府目前的功能來看，其比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)人才多，比上一級政府又更加了解農(nóng)民群眾對公共品和公共服務(wù)的需求偏好，通過縣級基層政府組織整合支農(nóng)資金和項目將會更有效地提供公共產(chǎn)品。但是，施傳元、李東升、胡云飛（2011）通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級相關(guān)涉農(nóng)部門下達(dá)計劃及管理辦法各自為政，在項目申報時，基層往往不是從本地實際出發(fā)，而是投上級所好，并同時指出基層在項目立項申報方面也存在著隨意性大的問題。

3.關(guān)于基層利益主體非理性選擇問題。范存惠（2007）運用經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論的觀點分析強調(diào)，效用最大化、個人理性決策與合成謬誤……是造成政府財政支農(nóng)資金逆向選擇，整合效果差的主要原因。徐怡紅、李婧坤、李巖（2011）指出，各級財政之間整合容易，部門之間整合難，試點縣（市）反映，目前，部門整合難的原因是現(xiàn)行管理體制。財政支農(nóng)資金整合最終要涉及部門利益，這也是整合支農(nóng)資金要解決的最根本的問題，是難以回避的。

從上述研究概述可以看出，部分學(xué)者的研究停留在委托代理理論和博弈論的宏觀分析和推導(dǎo)層面，對于政府支農(nóng)資金逆向分配行為，為什么能夠得以實現(xiàn)，而且屢禁不止，尚待進(jìn)一步深入分析和厘清。特別是，在政府支農(nóng)資金管理多層級、多部門的眾多代理、被代理關(guān)系之中，他們相互作用機制中的關(guān)鍵點在哪兒？在支農(nóng)資金整合主要平臺的縣一級，涉農(nóng)部門與政府之間在支農(nóng)資金分配中具體是如何互動或博弈的？是誰起了決定性的作用？如何規(guī)范和制導(dǎo)？目前在這方面研究尚不夠細(xì)致、深入，更缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的論證。

（二）支農(nóng)資金管理主體行為進(jìn)一步分析

Glaser和Strauss（1967）提倡，基于數(shù)據(jù)研究中發(fā)現(xiàn)“理論”，而不是從已有的理論中演繹可驗證的假設(shè)（Kathy C.Charmaz，2006），并強調(diào)只有保持與實證數(shù)據(jù)的緊密聯(lián)系，才能構(gòu)建出經(jīng)得起檢驗有意義而且有效的理論（Kathleen M.Eisenhardt，1989）。

1.政府支農(nóng)資金運作流程概要

圖1　政府支農(nóng)資金運作流程圖

圖1是在專項資金管理環(huán)境下資金運作關(guān)系。上級政府制定戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃，同時下達(dá)給上級涉農(nóng)部門和下級政府①，上級涉農(nóng)部門制定事業(yè)規(guī)劃和計劃與項目編報指南下達(dá)給下級涉農(nóng)部門②，縣級政府制定本級戰(zhàn)略規(guī)劃和計劃下達(dá)給縣級涉農(nóng)部門③，縣級涉農(nóng)部門根據(jù)上級部門和同級政府下達(dá)的任務(wù)編報和申報項目④，上級涉農(nóng)部門審批項目⑤，上級涉農(nóng)部門考核評價項目⑥。

2.縣級涉農(nóng)部門主導(dǎo)資金整合逆向分配行為分析

從上述流程中可以看到：（1）依據(jù)政府行政管理體制，上下層級之間，同級政府與部門之間的關(guān)系是大系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間的關(guān)系，由于各自考慮問題的范圍不同、層次不同，各層級規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、資金使用方向的沖突和矛盾必將長期存在，這種矛盾和沖突反映了專項資金管理收與放的關(guān)系，在一定程度上是有益的。（2）在圖中我們僅用一個方框反映了縣級涉農(nóng)部門，其實在縣一級涉農(nóng)部門絕大多數(shù)都在10個以上。他們在流程中處于上級涉農(nóng)部門與下級政府工作聯(lián)絡(luò)、信息溝通的橋梁和節(jié)點，占有信息優(yōu)勢；縣級涉農(nóng)部門作為縣級政府專業(yè)部門參與縣級政府事業(yè)規(guī)劃和計劃的制定，又具有技術(shù)優(yōu)勢；作為縣級政府分管領(lǐng)導(dǎo)不一定具有涉農(nóng)部門的工作背景，而且常常事務(wù)纏身。通常情況下，對農(nóng)事、農(nóng)技等涉農(nóng)工作并不專業(yè)，因此，在這些多重代理和被代理關(guān)系中往往處于劣勢。（3）一般而言，上級涉農(nóng)部門下達(dá)的事業(yè)規(guī)劃、計劃和項目編報指南，相對于縣級政府而言，更加宏觀。由此可知，上級涉農(nóng)部門給縣級涉農(nóng)部門的機動空間比較大?？h級涉農(nóng)部門很容易根據(jù)自己的利益選擇上級部門的指導(dǎo)性計劃，而放棄同級政府的指令性計劃；同時縣級涉農(nóng)部門也可根據(jù)自己的需要，在參與縣級政府規(guī)劃和計劃的制定過程中實現(xiàn)自利，甚至以縣級政府的名義拒絕執(zhí)行上級涉農(nóng)部門的有關(guān)規(guī)定。顯然，在這兩種情況下縣級涉農(nóng)部門均容易逃避責(zé)任追究。同時，作為項目執(zhí)行者縣級涉農(nóng)部門廣泛聯(lián)系私人部門，更容易受到各種利益的干擾。

通過以上流程分析，可以比較清楚地看到，在當(dāng)前支農(nóng)資金管理復(fù)雜的代理關(guān)系中，縣級涉農(nóng)部門處于聯(lián)絡(luò)參與資金分配各方的關(guān)鍵節(jié)點。在這個關(guān)鍵節(jié)點上，由于縣級涉農(nóng)部門握有技術(shù)權(quán)和掌握信息全面的優(yōu)勢，且在項目資金分配過程中選擇自利行為的空間較大。因此，其行為選擇對支農(nóng)資金的逆向分配往往起到了決定性的作用。

朱麗麗（2014）認(rèn)為，地方政府正確使用政府支農(nóng)資金的行為取決于中央政府有關(guān)法律法規(guī)的制裁力度，當(dāng)其感知違規(guī)使用政府支農(nóng)資金受到的制裁與其獲得的收益相比相對較小時，敢于冒險的地方政府則會集體挪用這些專項資金用于其他方面。對于涉農(nóng)部門來說情況也是如此。但是，從當(dāng)前理論研究和實際調(diào)研材料來看，現(xiàn)有政策措施對縣級涉農(nóng)部門在支農(nóng)資金管理或整合過程中的行為缺乏明確有效的約束和制導(dǎo)，成為縣級涉農(nóng)部門本位主義難以消除，尋租行為屢禁不止，傳導(dǎo)、放大各層級涉農(nóng)管理主體矛盾的主要原因之一。

因此，科學(xué)地構(gòu)建縣級支農(nóng)資金整合機制，即明晰縣級整合平臺上各涉農(nóng)部門的責(zé)任，在此基礎(chǔ)上強化對其行為約束的力度，抑制其逆向選擇的僥幸心理顯得尤為重要。

三、裕安區(qū)政府支農(nóng)資金整合案例分析

現(xiàn)代項目管理技術(shù)起源于美國二戰(zhàn)期間研制原子彈哈曼頓計劃，戰(zhàn)后在世界很多國家得到了廣泛地推廣，其重要手段之一是通過工作分解結(jié)構(gòu)把項目目標(biāo)分解成較小的、便于管理的、能夠可靠地估算費用和持續(xù)工作時間的工作包，從而形成責(zé)任到人（單位）、任務(wù)清晰的責(zé)任分配矩陣，建立“人”和“事”的充分關(guān)聯(lián)（PMI，2008）。但是，到目前為止該技術(shù)在我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)項目中很少使用?！澳繕?biāo)管理是一種把總體目標(biāo)與具體計劃目標(biāo)相聯(lián)系的管理方式。它強調(diào)把組織的整體目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各組織單元和個體的具體目標(biāo)。目標(biāo)管理通過設(shè)計一種使目標(biāo)延伸到組織各個層級的程序，使目標(biāo)的概念具有可操作性”（羅賓斯，2003）。弗雷德里克·馬克利（Frederic V.Malek）認(rèn)為“假如要有效地管理政府行政部門顯然需要一種系統(tǒng)確立多種優(yōu)先權(quán)，精確地確定他們實現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任，要求命令貫徹到底，并產(chǎn)生能由最高層監(jiān)視和評價各種規(guī)劃的足夠反饋等”。弗雷德里克·馬克利提出的“精確地確定他們實現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任”，羅賓斯所描述的“使目標(biāo)的概念具有可操作性”以及PMI表述的“工作包”，其含義就是通過分解細(xì)化目標(biāo)，形成可執(zhí)行、檢查、驗收和評價的任務(wù)指標(biāo)體系，并落實到責(zé)任單位（責(zé)任人）。其目的是對各執(zhí)行主體（利益主體）形成約束和制導(dǎo)，為有效地實現(xiàn)總目標(biāo)形成整合力量。六安市裕安區(qū)在政府支農(nóng)資金管理過程中，引入上述理論和方法，結(jié)合政府支農(nóng)資金分配和管理的特點，在支農(nóng)資金縣級整合機制的構(gòu)建上，進(jìn)行了有益的嘗試，較好地解決了“關(guān)鍵節(jié)點”逆向選擇問題。

六安市裕安區(qū)位于安徽西部，面積1926平方公里，下轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道辦事處、274個行政村和居委會。2013年總?cè)丝?01.09萬人，其中農(nóng)業(yè)人口85.9萬人，生產(chǎn)總值（GDP）138.73億元，財政收入10.57億元，屬于國定貧困縣。該區(qū)自2005年開始曾多次試圖整合政府專項資金，由于缺乏必要的手段，資金整合工作難以組織，收效甚微。2013年為落實省委省政府關(guān)于美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作，該區(qū)采取了以目標(biāo)管理為統(tǒng)領(lǐng)，以現(xiàn)代項目管理技術(shù)為依托的資金整合措施，其資金整合范圍涉及了幾乎所有涉農(nóng)部門，且規(guī)模之大，是該區(qū)歷史上沒有的。各涉農(nóng)部門責(zé)任明晰，約束有效，資金整合工作運作平滑。當(dāng)年共整合涉農(nóng)部門專項資金6752.08萬元，保證了美好鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)的資金需求。該區(qū)榮獲安徽省2013年度全省美好鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)縣（市、區(qū)）的稱號（安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，2014）。由于該區(qū)屬于以農(nóng)業(yè)為主的行政區(qū)域，且國定貧困縣，上級政府下?lián)苤мr(nóng)專項資金較多，因此，案例具有一定的代表性。裕安區(qū)支農(nóng)資金整合工作的主要做法和特點如下。

（一）及時進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)研，確定建設(shè)目標(biāo)和資金整合任務(wù)

（二）制作工作分解結(jié)構(gòu)，形成資金整合任務(wù)責(zé)任矩陣

依據(jù)美好鄉(xiāng)村建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃和涉農(nóng)資金調(diào)查結(jié)果，資金整合責(zé)任組和規(guī)劃責(zé)任組聯(lián)合分4步開展工作（此處表述的4步工作的前3步，實際上在詳細(xì)規(guī)劃和資金調(diào)查階段已粗略做過1遍，第1遍工作的主要目標(biāo)是確定建設(shè)內(nèi)容與所需資金性質(zhì)、規(guī)模之間的平衡）。第1步，先按照行政區(qū)劃將美好鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)向下分解兩層到31個建設(shè)村點，然后對31個建設(shè)村點按建設(shè)內(nèi)容（可交付成果）結(jié)合涉農(nóng)部門資金性質(zhì)再向下分解1層到工作包，對不同建設(shè)內(nèi)容工作包歸納為24類。形成裕安區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作分解結(jié)構(gòu)（WBS），如圖2。第2步，對每個村點的工作包進(jìn)行資金預(yù)算，匯總后形成建設(shè)總預(yù)算。第3步，將建設(shè)村點工作包資金預(yù)算進(jìn)行分類歸并，形成按部門分類預(yù)算，由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組向涉農(nóng)部門下達(dá)資金整合任務(wù)初步預(yù)算，并征求部門意見。第4步，集中部門意見，經(jīng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、平衡、審定后，正式形成政府支農(nóng)資金整合任務(wù)責(zé)任分配矩陣表，如下表1。

表1反映了全區(qū)2013年美好鄉(xiāng)村建設(shè)18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，31個中心村，500多個建設(shè)投資點的預(yù)算，合計所需整合資金6752.08萬元，通過該責(zé)任矩陣落實到13個具體涉農(nóng)工作部門。裕安區(qū)在確定涉農(nóng)部門資金整合任務(wù)時并沒有盲目地向部門分?jǐn)側(cè)蝿?wù)，而是根據(jù)部門項目的資金性質(zhì)、存量規(guī)模和增量預(yù)測數(shù)據(jù)，結(jié)合“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)工作分解結(jié)構(gòu)和工作包來下達(dá)整合計劃，并明確規(guī)定即使少數(shù)專項資金出現(xiàn)在到位時間上或建設(shè)地點上的偏差，也不允許就此調(diào)整任務(wù)，而要求部門采取項目互換和置換的辦法自主協(xié)調(diào)解決（見標(biāo)題3內(nèi)容）。由于下達(dá)到部門的資金整合任務(wù)或責(zé)任指標(biāo)建立在歷史數(shù)據(jù)和科學(xué)預(yù)測基礎(chǔ)之上，并對部門落實整合資金的規(guī)模、性質(zhì)、投資建設(shè)地點都作了比較精準(zhǔn)的測定，既不給部門留下完不成任務(wù)的托詞或借口，也不允許部門隨意改變資金性質(zhì)和投資建設(shè)內(nèi)容。這樣的資金整合責(zé)任指標(biāo)具有很強的約束剛性和有效的制導(dǎo)。因此，為決策層、管理層和操作層提供一個可執(zhí)行、可監(jiān)督檢查、可考核評價的責(zé)任指標(biāo)體系。

圖2　2013年裕安區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作分解結(jié)構(gòu)

表1　2013年裕安區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作資金整合任務(wù)分配矩陣　單位：萬元

（三）申報項目、互換和置換項目

區(qū)涉農(nóng)部門根據(jù)本部門應(yīng)承擔(dān)的整合資金任務(wù)，向上項目申報。在項目申報過程中，由于區(qū)扶貧辦、農(nóng)委、發(fā)改委的整村推進(jìn)、江淮分水嶺治理、以工代賑等項目建設(shè)地點按照上級規(guī)定分別只能集中在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不能完全覆蓋18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31個村點等問題。區(qū)資金整合責(zé)任小組要求這些部門開展部門之間項目互換，部門與建設(shè)鄉(xiāng)村之間項目置換。部門通過重新調(diào)整各自項目的建設(shè)地點，在部門之間實現(xiàn)了項目互換并完成了資金整合任務(wù)，同時，這種做法也不違背國家規(guī)定的資金性質(zhì)。如，多數(shù)支農(nóng)項目中都有道路、水利設(shè)施建設(shè)等性質(zhì)相同的資金，互換建設(shè)地點顯然沒有改變上級預(yù)算規(guī)定的資金性質(zhì)，當(dāng)然就不會影響上級部門規(guī)定的建設(shè)任務(wù)。鑒于每年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會從本級財政預(yù)算中拿出部分資金進(jìn)行道路、水利、沼氣、環(huán)保等鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，區(qū)環(huán)保局通過承諾將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些自建項目計劃納入本部門向上項目申報計劃，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則為環(huán)保局承擔(dān)了部分美好鄉(xiāng)村建設(shè)資金整合任務(wù)，實現(xiàn)了部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間項目資金置換。裕安區(qū)要求采取的不同部門性質(zhì)相同項目資金互換，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)資金置換策略并能得以實現(xiàn)，既體現(xiàn)了資金整合過程中的靈活性，更得益于資金整合任務(wù)責(zé)任明確及其剛性約束和有效的制導(dǎo)。

三、結(jié)論和建議

鑒于以上分析研究可知，政府支農(nóng)資金整合效果不佳的主要影響因素之一是對處于資金分配關(guān)鍵節(jié)點上的縣級涉農(nóng)部門逆向選擇行為，而這種逆向選擇行為得以滋生和蔓延的根源在于對其缺乏明確的責(zé)任賦予，自利動機的剛性約束和有效制導(dǎo)。建立和完善以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代項目管理技術(shù)為手段的縣級支農(nóng)資金整合機制則是解決上述問題的較為有效措施。為此建議：

1.構(gòu)建和完善政府支農(nóng)資金縣級整合機制框架?？h級支農(nóng)資金整合機制框架主要應(yīng)該包括：制定區(qū)域農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（包括建設(shè)投資預(yù)算、可整合資金性質(zhì)、規(guī)模預(yù)測以及它們之間的平衡）；分解規(guī)劃目標(biāo)并形成工作分解結(jié)構(gòu)；制作資金整合責(zé)任矩陣（資金整合任務(wù)指標(biāo)體系）；申報項目；項目建設(shè)；實施績效評價，6個板塊，如圖3。

圖3　縣級支農(nóng)資金整合機制框架

上圖資金整合機制框架體現(xiàn)以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，通過以現(xiàn)代項目管理相關(guān)技術(shù)即工作分解結(jié)構(gòu)和責(zé)任矩陣來分解落實目標(biāo)任務(wù)，在此基礎(chǔ)上開展資金整合、項目建設(shè)和績效評價工作。目的是將區(qū)域農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)所需整合資金的任務(wù)科學(xué)地落實到具體責(zé)任單位，以強化現(xiàn)有政策措施在縣一級的銜接，特別是通過對關(guān)鍵節(jié)點上縣級支農(nóng)部門行為的約束和激勵，變縣級各涉農(nóng)部門（利益主體）自利動機為整合力量，提高政府支農(nóng)資金整合的效率和效果。

榆陽區(qū)位于陜西省北部，2017年農(nóng)耕地總面積8.67萬hm2，其中河階地約1萬hm2，主要分布在無定河流域、榆溪河流域、海流兔河流域及其支流流域，是傳統(tǒng)的蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)域，耕地地力水平較高。

2.加強一線工作人員農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃和現(xiàn)代項目管理知識的培訓(xùn)，并逐步建立起較為穩(wěn)定的涉農(nóng)發(fā)展規(guī)劃和項目管理專業(yè)隊伍，進(jìn)一步促進(jìn)各地制定科學(xué)、完善的農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃，積極推進(jìn)運用現(xiàn)代項目管理相關(guān)技術(shù)手段，形成從規(guī)劃目標(biāo)到資金整合任務(wù)緊密銜接的完整體系。

3.中央和省相關(guān)部門在對下級農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃評審的同時，關(guān)注下級政府和涉農(nóng)部門的資金整合任務(wù)指標(biāo)體系，并給予指導(dǎo)和優(yōu)化，同時，了解下級規(guī)劃目標(biāo)所需資金的性質(zhì)和規(guī)模，并以此作為參考，下達(dá)項目計劃，分配資金預(yù)算，進(jìn)行績效評價將更具有系統(tǒng)性、針對性和可操作性，從而達(dá)到進(jìn)一步集中整合力量，強化上下聯(lián)動機制，提高支農(nóng)資金整合效益之目的。

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【責(zé)任編輯成丹】

中圖分類號：F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0085- 06

〔收稿日期〕2016-02-17

〔作者簡介〕王化峰，副教授，博士，研究方向為財政管理、農(nóng)業(yè)項目管理。