劉佳

摘要：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律問題一直都是我國有待解決且爭(zhēng)議較大的一顆定時(shí)炸彈，法規(guī)的不明確使得我們很難完全按照現(xiàn)行法來規(guī)制和解決這一問題。通過借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)新修訂的地上權(quán)相關(guān)規(guī)則以及香港批租制的做法，提出一些筆者關(guān)于這方面問題的舉措和建議。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期；地上權(quán)；土地使用金

我國關(guān)于住宅的建設(shè)用地使用權(quán)期限方面，制定了很多的法律，在現(xiàn)行法上是由《城市房地產(chǎn)管理法》來規(guī)定的，正是因?yàn)檫@一權(quán)屬劃分，在近來的溫州房屋產(chǎn)權(quán)到期之時(shí)，溫州市政府和國土局打算以準(zhǔn)高額的費(fèi)用辦理續(xù)期，定期的高稅收，不僅將違背其上位法《物權(quán)法》的基本精神，更主要的是會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的極大恐慌。

一、“溫州房屋產(chǎn)權(quán)到期”惹爭(zhēng)議的問題所在

近期溫州市區(qū)部分市民發(fā)現(xiàn)持有的土地證面臨土地年限20年到期，要花費(fèi)數(shù)十萬元高額土地出讓金“買地”才能重新辦理土地證，而他們房產(chǎn)交易價(jià)才不超過100萬，如要續(xù)期，繳納的土地出讓金要占到房產(chǎn)交易價(jià)的1/3左右。

高額的土地使用金，可謂是于法無據(jù)、于理無憑，這也引起了法律界專家學(xué)者的再度爭(zhēng)議，普遍認(rèn)為溫州市政府的做法不合理也不合法。問題的所在，必須從法律的角度加以明晰，而我國對(duì)土地使用權(quán)期限屆滿問題作出規(guī)定的法律共有四部：

（一）1990年施行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。首次規(guī)定，居住用地最高年限70年，還規(guī)定土地使用期滿，土地使用權(quán)及其地上附著物所有權(quán)由國家無償取得，土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證。從當(dāng)時(shí)的法律我們可以看出，“公權(quán)”和“私權(quán)”兩種權(quán)利在博弈中暴露出的對(duì)私人產(chǎn)權(quán)極其不尊重的立法指導(dǎo)思想，因此，很快被新法所覆蓋。

（二）1995年施行并于2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》。此法規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)予以續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果，在現(xiàn)行法就是由此法來規(guī)定的。

（三）1999年施行的《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā返膬?nèi)容與前述兩種內(nèi)容都相似，而《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，給《土地管理法》的修訂留下了待解決的問題。

（四）2007年施行的《物權(quán)法》。此法第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；切實(shí)保護(hù)了建筑物的所有權(quán)，體現(xiàn)了以人為本理念和對(duì)民生的關(guān)注。但是《物權(quán)法》回避了續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題。

從法律的適用方面，針對(duì)一權(quán)多規(guī)，我們不難發(fā)現(xiàn)前三部法規(guī)的內(nèi)容相近，其內(nèi)容與《物權(quán)法》的規(guī)定相反；而物權(quán)法是由全國人大于最新時(shí)間制定的，其法律效力應(yīng)屬其他法的上位法，換言之，其他三部法的規(guī)定實(shí)際上違反了物權(quán)法第149條的規(guī)定。同時(shí)，按照中國人民大學(xué)教授楊立新的看法，兩法相沖突時(shí)，需分析法律效力層級(jí)，按照新法優(yōu)于舊法的使用原則，應(yīng)適用物權(quán)法。

從法律的內(nèi)容理解方面，《物權(quán)法》回避了續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題，所以“自動(dòng)續(xù)期”條文該如何理解，中國政法大學(xué)終身教授江平認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”包含三個(gè)方面的理解：第一，期滿后不能夠收回，也不能重新簽訂一個(gè)土地出讓合同，把原有的延續(xù)下來；第二，業(yè)主不需要自己申請(qǐng)，沒有交費(fèi)他仍然有權(quán)居住，但是轉(zhuǎn)讓時(shí)受到限制，因?yàn)樗耐恋厥褂脵?quán)過期了；第三，有償無償沒有明確。[1]

二、比較我國臺(tái)灣地區(qū)新修訂的地上權(quán)相關(guān)規(guī)則和香港批租制

我國物權(quán)法上的建設(shè)用地使用權(quán)與大陸法系國家或地區(qū)物權(quán)法上的地上權(quán)意義相當(dāng)，均有著共同的基礎(chǔ)和本旨。

臺(tái)灣地區(qū)民法第840條、第839條之規(guī)定，地上權(quán)存續(xù)期間屆滿后地上建筑物的處理：第一，在地上權(quán)因存續(xù)期間屆滿而消滅時(shí)，當(dāng)事人之間就地上物的處理有約定依約定，沒有約定的地上權(quán)不必拆除其地上建筑物，可在地上權(quán)存續(xù)期間屆滿前定一個(gè)月以上的期間，請(qǐng)求土地所有人按該建筑物的時(shí)價(jià)予以補(bǔ)償；第二，如果土地所有人愿意接受建筑物的時(shí)價(jià)補(bǔ)償，則由土地所有人和地上權(quán)人就時(shí)價(jià)進(jìn)行協(xié)商，不能達(dá)成協(xié)議的可以請(qǐng)求法院裁定。臺(tái)灣地區(qū)主要采取私法自治為主，公法介入為輔的方式，在兼顧地上權(quán)人和土地所有人的利益基礎(chǔ)上，優(yōu)先保護(hù)地上權(quán)人的利益。賦予地上權(quán)人以建筑物時(shí)價(jià)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，在維護(hù)建筑物經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)兼顧土地所有人不愿補(bǔ)償或經(jīng)濟(jì)能力不能補(bǔ)償?shù)木骄常置鞔_酌量延長(zhǎng)地上權(quán)存續(xù)期間，對(duì)雙方利益衡量做周全的考量。

香港特區(qū)的土地使用權(quán)屆滿后的解決舉措有兩種主要形式：第一，政府將土地和房屋一并收回；第二，如果政府覺得房屋建設(shè)符合城市規(guī)劃，則可不必收回，由原有建筑物所有人對(duì)土地使用權(quán)補(bǔ)繳地價(jià)，補(bǔ)繳的地價(jià)按照市場(chǎng)招標(biāo)拍賣的價(jià)格由小業(yè)主分?jǐn)?，且可以分期付款。在續(xù)期期間方面的規(guī)定也有以下幾種：最初的75年屆滿后延期999年，這主要是英屬殖民地期間確立的學(xué)習(xí)西方土地制度保留下的政策；延續(xù)24年總共是99年的方式；香港的大部分地區(qū)還是按照鄧小平時(shí)期的規(guī)定，全部續(xù)期50年，并且補(bǔ)繳一定的地租（這種地租就相當(dāng)于大陸所說的地稅，或者是土地使用金），地租繳納按照當(dāng)時(shí)房屋出租情況下所獲利潤即租金的3%為基準(zhǔn)。

三、我國在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題方面所能做的舉措

首先，可以肯定的是用高額土地使用金來獲得土地使用權(quán)續(xù)期只能有害無益。換個(gè)角度，從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，按照中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家葉檀的論斷，這不僅會(huì)損害中國2.04億的中產(chǎn)收入階層人口背后的家庭利益。而且，房地產(chǎn)市場(chǎng)也將面臨崩盤，政策出臺(tái)前，投資購房者必先出清手中存貨且不再入市，普通民眾也會(huì)出現(xiàn)拋售房屋的現(xiàn)象，其規(guī)模類比2015年去杠桿時(shí)期的股災(zāi)。[3]其次，對(duì)于是否支付續(xù)期的所土地使用金有以下的建議：

（一）當(dāng)事人共同意志與社會(huì)普遍意志。按照社會(huì)主義的民本思想，人民為主，國家的一切意志都是體現(xiàn)為人民的利益服務(wù)，在經(jīng)過筆者這段時(shí)間的走訪傾聽發(fā)現(xiàn)，人民群眾對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”已達(dá)成了基本共識(shí)，這種共識(shí)是即便收費(fèi)，也是象征性地補(bǔ)繳，但能否代表社會(huì)的普遍意志，有待大量仔細(xì)考證。

（二）經(jīng)濟(jì)層面。實(shí)行免費(fèi)制，讓利給業(yè)主。根據(jù)CHFS（中國家庭金融）調(diào)查，中國2.04億中產(chǎn)收入階層家庭，購買房屋已經(jīng)花費(fèi)家庭的大部分積蓄，且大部分家庭面臨著每月的高額月供，在中國財(cái)富值低且分配極不均勻的國情下，民眾并沒有能力補(bǔ)繳相對(duì)高額的土地使用金。

（三）住宅建筑物所有權(quán)出讓層面。住宅建筑物所有權(quán)人可以在土地使用期屆滿后對(duì)房屋進(jìn)行買賣，這時(shí)候就可以由買受人補(bǔ)繳續(xù)期的土地使用金，重新建立新的市場(chǎng)循環(huán)秩序。

（四）補(bǔ)繳適度的土地使用金或者說是稅。通過費(fèi)改稅的方式，由原來“一次性”繳清70年的土地使用金變?yōu)橐酝恋囟愂盏男问?，由土地上房屋所有人每年定期繳納土地稅，實(shí)行“年稅制”；學(xué)習(xí)臺(tái)灣和香港地區(qū)補(bǔ)繳費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)時(shí)價(jià)和續(xù)期進(jìn)行國家與個(gè)人的利益衡量。而且，這種補(bǔ)繳制度應(yīng)因時(shí)制宜、因地制宜，按照我國不同地區(qū)的家庭經(jīng)濟(jì)收入水平、貧富差距確立適度的基準(zhǔn)土地稅費(fèi)。

適度的補(bǔ)繳土地使用金或者年稅，這是筆者認(rèn)為比較可行的重要的解決議題，至于補(bǔ)繳多少需要制定具體的可操作性的法律法規(guī)來保障實(shí)施，國家應(yīng)從頂層進(jìn)行系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，以消除盤桓在公眾頭上的達(dá)摩克利斯之劍。（作者單位：西北政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]朱廣新.論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)[J].法商研究，2012，（2）：3

[2]高圣平、楊旋.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學(xué)，2011，10：104

[3]葉檀.土地使用年限到期怎么辦？[J].齊魯周刊，2016，（B）：56