文 謝正觀

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省域城鎮(zhèn)體系建設(shè)需要法律保障

文 謝正觀

2015年12月下旬，中央城市工作會議在北京召開，會議要求提高城市工作的全局性，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)；樹立系統(tǒng)思維，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進各方面工作；要結(jié)合實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等戰(zhàn)略，明確我國城市發(fā)展空間布局、功能定位。

2016年2月，中央城市工作會議配套文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》進一步要求強化城市規(guī)劃工作，嚴格依法執(zhí)行規(guī)劃，并且要“嚴控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立，凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進行建設(shè)的，一律按違法處理”。換言之，要強化規(guī)劃的強制性，凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴肅追究責(zé)任。

可以說，上述兩個文件都對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提出了要求。

當(dāng)前，在規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)思想上，重外延輕內(nèi)涵；新城新區(qū)層出不窮，舊城舊區(qū)破敗凋敝。應(yīng)當(dāng)說，這與全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃缺位、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的權(quán)威性不強、缺乏城鎮(zhèn)區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌布局有密切關(guān)系。此三種因素直接或間接造成空間開發(fā)失調(diào)、城市邊界不定、城市規(guī)模失控的突出現(xiàn)象，以致農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地、建設(shè)用地未能集約安排。

按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，應(yīng)堅持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，從區(qū)域、城鄉(xiāng)整體協(xié)調(diào)的高度確定城市定位，謀劃城市發(fā)展。同時，根據(jù)環(huán)境承載力與資源條件，優(yōu)化城市空間布局及其形態(tài)和功能。

總之，在全國范圍內(nèi)，在各省區(qū)范圍內(nèi)，各城市要結(jié)合資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，以利于形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。

我建議可以按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，加緊出臺全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，在三規(guī)合一、兩圖合一的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定各城市人口規(guī)模、功能定位、用地標(biāo)準，作為我國城鎮(zhèn)發(fā)展和布局的頂層設(shè)計與總綱。

完善省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的中觀思路，深化全國城鎮(zhèn)體系的宏觀要求。以上兩者須上下銜接，互聯(lián)相通，以利于明確對下一步城市總體規(guī)劃制定、新城新區(qū)設(shè)立和規(guī)劃建設(shè)的具體條件、規(guī)則與目標(biāo)。

進一步提高全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的權(quán)威性。依據(jù)規(guī)劃嚴格審批各類新城新區(qū)，并且要盡速建立完善的規(guī)劃實施監(jiān)督辦法以及配套的問責(zé)、查處機制。

作者系北京市政協(xié)委員、中國科學(xué)院資源與環(huán)境學(xué)院教授

責(zé)任編輯 張濤