文 連玉明

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加快副中心建設(shè)地方立法

文 連玉明

市副中心建設(shè)，是一項重要的戰(zhàn)略任務(wù)，是關(guān)乎北京市乃至京津冀發(fā)展的重要事項，是“十三五”全市要集中力量做的大事，符合“十三五”規(guī)劃中所提出的“加快推進重點領(lǐng)域立法”的要求。

北京市第十一次黨代會提出“聚焦通州戰(zhàn)略，打造功能完備的城市副中心”，明確了通州作為副中心的定位。北京市委十一屆七次全會上提出要“聚焦通州，深化方案論證，加快市副中心的規(guī)劃建設(shè)”。北京市“十三五”規(guī)劃進一步提出“要集中力量在通州建設(shè)市副中心”。建設(shè)副中心已經(jīng)成為當前市委市政府的一項重要任務(wù)，對于緩解和治理首都“大城市病”，加強北京與京津冀區(qū)域互動融合，構(gòu)筑面向區(qū)域綜合發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)具有重要的推動作用。

加快副中心建設(shè)是治理首都“大城市病”的新引擎。2005年制定的《北京市城市總體規(guī)劃》提出了構(gòu)建“兩軸——兩帶——多中心”空間格局的設(shè)想，但是由于缺少引擎，造成資源分散，“多中心”并沒有真正落實。因此，“集中力量在通州建設(shè)市副中心”，正是北京從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變的重要引擎。加快副中心建設(shè)是疏解北京非首都功能的先行者。通過政府率先行動，把適宜的行政事業(yè)單位功能成建制、分步驟地有序轉(zhuǎn)移過去，有利于帶動其他行政事業(yè)單位及公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)移，進而帶動商務(wù)、文化、會展等功能聚集。加快副中心建設(shè)是京津冀協(xié)同發(fā)展指揮前移的橋頭堡。通州地處京津經(jīng)濟帶軸心和環(huán)渤海經(jīng)濟圈中的核心樞紐部位，是北京面向京津冀的門戶。把“指揮所”設(shè)在通州，就是要更好地發(fā)揮橋頭堡的作用，成為連接雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點的重要據(jù)點。

用立法引領(lǐng)和保障副中心建設(shè)

目前，在通州建設(shè)副中心各項工作已經(jīng)逐步啟動，按照市“十三五”規(guī)劃的要求，未來五年北京市要集中力量加強副中心建設(shè)。北京市副中心建設(shè)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，避免急于求成；摒棄“攤大餅”的發(fā)展模式，避免從內(nèi)向外攤變成從外向內(nèi)攤；完善綜合交通體系，避免從單向擁堵變成雙向擁堵；破解產(chǎn)城融合難題，避免職住分離。有序推進副中心建設(shè)，切實發(fā)揮副中心功能，關(guān)鍵是要加快副中心建設(shè)的地方立法，用立法引領(lǐng)和保障副中心建設(shè)。

立法是確保副中心建設(shè)的合法性。伴隨我國城市化的快速推進，為破解大城市病問題，建設(shè)城市副中心將成為未來我國特大城市發(fā)展的一種必然趨勢，而國內(nèi)城市副中心往往是由市級政府直屬負責。目前我國還未針對新城建設(shè)或城市副中心建設(shè)制定相應的法律法規(guī)，但是作為北京市未來發(fā)展的重大事項和我國特大城市治理城市病的有效探索，依據(jù)《中華人民共和國立法法（2015）》第七十二條、第七十三條規(guī)定，北京市可以根據(jù)具體情況和實際需要，先行制定市副中心建設(shè)地方性法規(guī)。在不與憲法、法律、行政法規(guī)和北京市相關(guān)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，對副中心建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項做出明確規(guī)定。

地方立法要具有尊重科學、尊重客觀規(guī)律的態(tài)度，遵循事物發(fā)展的規(guī)律，準確反映社會發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。從國內(nèi)來看，我國的城市副中心開發(fā)建設(shè)普遍采用政府主導推動的模式,例如上海、北京、深圳、武漢等,雖然具體的運作模式不同,且市場力量的參與程度有增強的趨勢,但是無論何種運作模式,政府在副中心的規(guī)劃建設(shè)中仍然是決定性力量。由于我國城市規(guī)劃管理體制不完善，缺乏健全的法制和有效的監(jiān)督機制，在副中心建設(shè)中普遍存在為加快建設(shè)進度，片面強調(diào)快節(jié)奏和眼前的高效率而犧牲了城市長遠發(fā)展的情況，甚至出現(xiàn)大量的違法建設(shè)，從根本上違背了建設(shè)初衷。從國際來看，目前國際上建設(shè)相對成功的城市副中心，其建設(shè)都具有相應的法律保障。如：法國政府根據(jù)1964年的《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導綱要》,頒布了在巴黎大區(qū)內(nèi)創(chuàng)建5個新城以及在外省創(chuàng)建4個新城的法令,由此啟動了大規(guī)模的新城建設(shè)。1970年通過的新城法案中規(guī)定,新城與母城之間的距離一般在20至40公里之間,其間必須有便捷的多模式的交通聯(lián)系。英國政府為了支持新城建設(shè),先后制定了一系列法案,如《新城法》《新城開發(fā)法》等。其中，英國1946年通過的新城法案，對新城規(guī)劃建設(shè)、土地交易、綠帶保護及產(chǎn)業(yè)布局等具體事項等作了法律規(guī)定。新城中心應布局多種功能、實施綜合開發(fā),使之形成與中心城區(qū)同等水平的市中心。日本政府為了動員單位和居民從市區(qū)遷去東京副中心筑波,還通過立法等手段，采取多種優(yōu)惠政策和措施，對房地產(chǎn)租賃、設(shè)備折舊、稅收、信貸、外資引進等多方優(yōu)惠，有力保障和促進了城市副中心的發(fā)展。因此，在北京建設(shè)副中心的過程中也應吸取教訓、借鑒經(jīng)驗，對副中心的建設(shè)時序、選址與交通、規(guī)劃與建設(shè)、運行與管理做出明確規(guī)定。

市副中心建設(shè)，是一項重要的戰(zhàn)略任務(wù)，是關(guān)乎北京市乃至京津冀發(fā)展的重要事項，是“十三五”全市要集中力量做的大事，符合“十三五”規(guī)劃中所提出的“加快推進重點領(lǐng)域立法”的要求。同時，它也是一項復雜艱巨的任務(wù)，時間緊、任務(wù)重、要求高。必須把副中心建設(shè)納入全市重點領(lǐng)域立法范圍，加快研究制定相關(guān)的法律法規(guī)，對其規(guī)劃、建設(shè)和管理進行全面的立法，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范。

加快市副中心建設(shè)立法，首先要樹立法治理念，運用法治方式有序推進副中心建設(shè)，并將副中心建設(shè)的立法工作納入市委市政府決策的議事議程，推動建立健全相關(guān)的法制和監(jiān)督機制，確保副中心建設(shè)的權(quán)威性和可持續(xù)性。

其次，加快制定和出臺《北京市副中心建設(shè)管理條例》。采用“專案立法”的形式，推進副中心建設(shè)的地方立法，依法明確新城開發(fā)建設(shè)主體、建設(shè)資金使用、開發(fā)程序、規(guī)劃建設(shè)、管理運行等事宜，為副中心建設(shè)提供堅實的法律基礎(chǔ)。

還要在副中心建設(shè)立法的過程中加大公眾參與力度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等作為副中心建設(shè)立法的法定程序。健全立法機關(guān)和社會公眾的溝通機制，拓寬公眾有序參與立法途徑，健全相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。

作者系北京市政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長

責任編輯 崔晨