陳 曦，劉依靈

（湖北大學(xué) 武漢外國語學(xué)校， 湖北 武漢 430062）

運(yùn)用 PPP 模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題研究

陳 曦，劉依靈

（湖北大學(xué) 武漢外國語學(xué)校， 湖北 武漢 430062）

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)和社會生活中不可或缺的重要公共產(chǎn)品.各級政府的重要職責(zé)之一就是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，提高人民生活水平.但是，我國目前的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀是總量不足，質(zhì)量和效率相對較低，政府財(cái)力有限，不能滿足社會不斷增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求.另一方面，改革開放以來，各種成分的經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，私人和部門經(jīng)濟(jì)積累了大量的財(cái)富，其建設(shè)和管理水平也有了很大程度的提高，使得民營和社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有了意愿和可能.在這種背景下，運(yùn)用 PPP 模式，有效調(diào)動社會資源參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，既發(fā)揮公益性，又體現(xiàn)盈利性，使投資主體多元化，融資方式多樣化，是政府促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效選擇和重要方式.加強(qiáng) PPP 模式運(yùn)用的問題研究，是 PPP 模式取得實(shí)效的重要理論保障.

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP 模式；問題研究

1 研究背景

當(dāng)前，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施作為對我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著重大意義的重要公共產(chǎn)品，其有效供給有利于提高整個社會資源的配置效率，有利于改善人民的生活水平.

在當(dāng)前深化改革的大背景下，中央和地方政府以加快經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、滿足人民的物質(zhì)文化需求為出發(fā)點(diǎn)，以完善制度、健全程序?yàn)橥黄瓶?，以共?dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益為原則，大膽改革創(chuàng)新投融資機(jī)制，運(yùn)用市場化運(yùn)作模式，吸納民間（境外）社會資本投入我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在一定程度上會緩解公共財(cái)政投入不足的問題，使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由從前單一的政府主導(dǎo)模式向政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會各方參與的方向轉(zhuǎn)變.

短時間內(nèi)，我國公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加與地方公共財(cái)政支出短缺以及地方政府背負(fù)沉重債務(wù)的矛盾難以有效解決. 因此運(yùn)用 PPP 模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前解決矛盾的重要突破口.

2 基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念和重要性

《1994 年世界發(fā)展報(bào)告》（世界銀行版）將基礎(chǔ)設(shè)施分類為狹義和廣義.狹義的主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，包括交通運(yùn)輸、通訊、電力生產(chǎn)和供水排污等公共設(shè)施和工程，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及其他管網(wǎng)設(shè)施；廣義的指除了包含上述定義范圍外，還涵蓋科研、教育、衛(wèi)生、司法、行政管理系統(tǒng)等社會領(lǐng)域，但一般不包括能源、原材料等基礎(chǔ)工業(yè).本文所指的是經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施，也就是狹義的基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括交通系統(tǒng)(公路、橋梁、隧道、鐵路、港口、機(jī)場、車站等)、供排水系統(tǒng)、電信系統(tǒng)、電力設(shè)施(包括發(fā)電和輸變電等)以及公共建筑等內(nèi)容.

基礎(chǔ)設(shè)施的重要性表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和引擎，是社會生活的必需和基石.基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件，中央政府曾經(jīng)注入四萬億建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，以拉動內(nèi)需，緩解經(jīng)濟(jì)壓力，說明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以直接促進(jìn)和拉動經(jīng)濟(jì)騰飛和發(fā)展.社會發(fā)展和人民生活的改善也必須以基礎(chǔ)設(shè)施改善為前提條件.然而，由于過去經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展相對緩慢，歷史欠賬較多.在新的歷史時期,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我國一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù).

按公共產(chǎn)品理論劃分，基礎(chǔ)設(shè)施分為公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三類.純公共產(chǎn)品具備非排他性和非競爭性，一般由政府提供，如國防、國家安全.準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有排他性和非競爭性，一般由市場的方式提供，使用者只有購買才能消費(fèi)，如高速公路、有線電視頻道.還一類是有競爭性但無排他性的共用資源，如森林、牧場，也屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，完全由市場提供不能實(shí)現(xiàn)效率，一般情況下需要政府進(jìn)行干預(yù)，因此具有外部效益.在存在外部性的情況下，由于私人企業(yè)只考慮自身利益，以內(nèi)部成本和收益作為生產(chǎn)決策的依據(jù)，導(dǎo)致決策目標(biāo)與社會利益不一致，必然造成效率損失，政府必須采用稅收、補(bǔ)貼和管制手段介入.純私人產(chǎn)品既具有排他性又具有競爭性，由私人部門提供.

根據(jù)上述原理，準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有擁擠性和消費(fèi)數(shù)量非均等性①的特征,必須通過收取適當(dāng)費(fèi)用來調(diào)節(jié)其需求數(shù)量以消除擁擠和過度使用現(xiàn)象,提高資源配置效率和社會福利；通過收費(fèi)，也可按照消費(fèi)數(shù)量和“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則來公平分?jǐn)偣伯a(chǎn)品的生產(chǎn)成本.同時，準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般都有技術(shù)上的可排除性，通過在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)裝置上安裝排他設(shè)施和計(jì)量設(shè)施，就使得對公共產(chǎn)品實(shí)行收費(fèi)制度成為可能，以克服“搭便車”現(xiàn)象②.

為適應(yīng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，PPP 模式將政府與私人兩者提供相結(jié)合，各取所長，各避其短，既利用了私人企業(yè)的靈活、效率、便捷，又通過政府的參與解決了宏觀上私人企業(yè)無法避免的一些問題.

3 PPP 模式的基本概念及其運(yùn)用

PPP 模式源于英文 Public 一 Private Partnerships，全稱是“公私部門的合作伙伴關(guān)系”，簡稱公私合營，是指政府、私人營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系.通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與任何一方單獨(dú)行動相比收益更大，成效更好的目的.合作各方參與某個項(xiàng)目的時候，政府不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，而是通過對項(xiàng)目的扶持，實(shí)現(xiàn)參與各方的利益，共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)③.

PPP 模式最早可以追溯到 1782 年，法國 Perrier兄弟建設(shè)、運(yùn)營自來水公司應(yīng)視為其應(yīng)用的開端.英國是 PPP 模式的發(fā)源地.20 世紀(jì) 90 年代以來，英國政府積極改革公共服務(wù)的提供模式，充分發(fā)揮私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)，采取多元投資方式，為公共領(lǐng)域提供服務(wù).20 世紀(jì) 90 年代初，英國政府推出 PFI(Private Finance Initiative)計(jì)劃，宣告了現(xiàn)代 PPP 的誕生.為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金快速增長的需求與公共財(cái)政支出日益緊張的矛盾，英國政府開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤?PFI計(jì)劃：政府從一些領(lǐng)域退出，同時引入競爭機(jī)制，制定許多優(yōu)惠政策，通過市場化的運(yùn)作方式，吸引民間和社會資本參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅減輕了政府財(cái)政支出的壓力，而且提高了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)效率和水平.在這種背景和需求下，PPP 模式應(yīng)運(yùn)而生.

以 PPP 模式運(yùn)作的項(xiàng)目建設(shè)是由政府和私人組織合作成立的特別目的公司 （Special Purpose Company 簡稱 SPC）組織實(shí)施的，如圖 1.1.首先政府選擇與之合作的私人組織，并合作成立 SPC.政府賦予 SPC 特許開發(fā)權(quán)，由 SPC 組織其項(xiàng)目開發(fā).項(xiàng)目的投資來源主要包括私營企業(yè)自行出資、以SPC 為主體向銀行貸款以及在有些情況下政府進(jìn)行部分投資.項(xiàng)目的資金支配由 SPC 負(fù)責(zé)，SPC 是實(shí)施主體.一般情況下，項(xiàng)目建成后，SPC 在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期限內(nèi)，SPC 以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費(fèi)的方式回收資金，經(jīng)營期滿，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給政府.在有些情況下，SPC 也同時擁有其產(chǎn)權(quán).

圖1.1 PPP 模式運(yùn)作過程

4 國家體育場“鳥巢”案例分析

2008 年北京奧運(yùn)會主會場——國家體育場“鳥巢”是我國最早采用 PPP 模式建設(shè)的實(shí)例之一.

2001 年申奧成功后，北京市決定借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取市場化的投融資模式為奧運(yùn)場館籌集資金.由于國家體育場投資額度大、賽后營運(yùn)成本高、盈利前景不看好等原因，北京市政府決定采用 PPP 模式為“鳥巢”籌集資金.

由中國中信集團(tuán)等4家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體，成為國家體育場項(xiàng)目招標(biāo)的中標(biāo)人.北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司與中國中信集團(tuán)聯(lián)合體共同組建國家體育場有限責(zé)任公司，專門負(fù)責(zé)國家體育場的投融資 (政府出資之外)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等工作，其中，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府出資 58%，中信集團(tuán)聯(lián)合體出資 42%，同時取得了奧運(yùn)會結(jié)束后 30 年的特許經(jīng)營權(quán). 在 30 年經(jīng)營期內(nèi)，國家體育場如果盈利，政府不參與分紅；如果虧損，政府也不進(jìn)行補(bǔ)貼，全部由中信集團(tuán)聯(lián)合體自負(fù)盈虧.經(jīng)營權(quán)到期后，在確保所有設(shè)備設(shè)施處于良好運(yùn)行狀態(tài)且能夠舉行國際A級賽事的條件下，將國家體育場無償移交給北京市政府.

國家體育場建設(shè)總投資為 31.4 億元. 在中信集團(tuán)聯(lián)合體中，中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州控股分別占比為65%、30%、5%.其中中信集團(tuán)所出的投資又分為外資和內(nèi)資部分，內(nèi)資占 90%，外資占 10%④.

2009 年 8 月，北京市政府與中信集團(tuán)聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》，對國家體育場進(jìn)行了股份制改造，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司和中信集團(tuán)聯(lián)合體分別按出資額持有股權(quán).同時成立國家體育場運(yùn)營維護(hù)協(xié)調(diào)小組，形成了由北京市政府主導(dǎo)，國家體育場公司運(yùn)營，各相關(guān)部門配合，充分調(diào)動和發(fā)揮各方積極性的運(yùn)營管理新體制⑤.中信集團(tuán)聯(lián)合體不再擁有 30 年的特許經(jīng)營權(quán)，因此，我國第一個采用 PPP 模式建設(shè)大型體育場館項(xiàng)目宣告失敗.

分析失敗的原因，一是公眾利益與商業(yè)運(yùn)作模式之間存在沖突.一方面作為北京奧運(yùn)會主會場的國家體育場代表著國家形象，具有特殊的政治意義；另一方面在工程的建設(shè)過程中，有大量來自政府、國企等方面的投資并且享受了很多的優(yōu)惠政策，從這個角度講，國家體育場本質(zhì)上具有公益性，商業(yè)化運(yùn)作模式與其投資來源和應(yīng)具有的性質(zhì)不對稱，因此產(chǎn)權(quán)所有者的北京市政府與作為經(jīng)營者的中信集團(tuán)聯(lián)合體之間在理想和現(xiàn)實(shí)上存在差距.比如門票定價方面，從經(jīng)濟(jì)效益的角度需要講求回報(bào)，從社會效益的角度需要還利于民，產(chǎn)權(quán)者和經(jīng)營者之間理解不一致，爭議較大，民眾對國家體育場的參觀費(fèi)用也產(chǎn)生不滿.二是前期規(guī)劃研究工作存在缺陷.前期規(guī)劃研究時沒有充分考慮市場需求情況、經(jīng)營設(shè)施等賽后運(yùn)營階段的需要，如“鳥巢”的設(shè)計(jì)就過分關(guān)注設(shè)計(jì)理念和審美需求，缺少對長達(dá) 30 年運(yùn)營期需求的關(guān)注，其運(yùn)營條件先天不足.三是相關(guān)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)存在缺失.體育場館很強(qiáng)的公益性導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)性相對較差.而國家體育場運(yùn)營方中信集團(tuán)聯(lián)合體的各家企業(yè)之前都從未參與過大型體育場館的運(yùn)營管理，缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn).雖然項(xiàng)目公司通過與法蘭西體育場公司簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議來獲得咨詢與學(xué)習(xí)，但終因咨詢費(fèi)高昂而中止.因缺乏經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致運(yùn)營效益不佳，包括能帶來巨大收益的無形資產(chǎn)開發(fā)工作也停滯不前，投資效益沒有實(shí)現(xiàn)最大化.

5 當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要問題分析

5.1 法律法規(guī)不全

由于掌握行政權(quán)力的政府公共部門處于絕對優(yōu)勢地位，而私人部門相對劣勢，如果得不到法律和契約的有效約束，政府很容易將自身的意志強(qiáng)加于私人部門，使私人部門的利益得不到有效保障. 因此 PPP 模式的特殊性決定了需要從法律、法規(guī)和制度層面作出全面和系統(tǒng)的規(guī)定.

然而，我國至今尚沒出臺一部關(guān)于 PPP 模式的專門法律法規(guī).盡管之前出臺了一些基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的法律文件，但其內(nèi)容大多數(shù)都是針對 BOT 等模式，而且還多是部委規(guī)章和地方管理?xiàng)l例，權(quán)威性和穩(wěn)定性相對不夠，操作性也不強(qiáng)，對 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作過程中的具體問題少有涉及.相關(guān)法律法規(guī)的不健全，制約了 PPP 模式在我國的應(yīng)用與發(fā)展.

5.2 市場理念不新

PPP 項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域引入了市場機(jī)制.因此，政府必須具備完備的市場理念.一方面，政府部門與私人部門需相互協(xié)商，簽訂合同，明確雙方在項(xiàng)目中各自的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任；另一方面政府部門要嚴(yán)格履行合同，確保項(xiàng)目成功.

但在實(shí)踐中，地方政府普遍存在錯位現(xiàn)象，它們并不是單純作為契約中的一方，而是既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員.特別是在一些有盈利性和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，地方政府運(yùn)用行政權(quán)力對 PPP 項(xiàng)目進(jìn)行過度干預(yù)，扭曲了市場在資源配置中的作用，損害私人部門利益，增加私人部門風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗.

5.3 政府作用不明

在 PPP 模式下，政府的角色要從原先項(xiàng)目的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者和監(jiān)督者，其作用要得到明確.項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等工作由私人部門負(fù)責(zé)，放手讓市場去做，不隨便干預(yù)，而對于 PPP 項(xiàng)目整體規(guī)劃、組織招標(biāo)、監(jiān)督等工作該由政府切實(shí)承擔(dān)責(zé)任.但我國很多地方政府對自己作用認(rèn)識不清，只重視對基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)和對私人部門的引資，往往忽視對私人部門的監(jiān)督，使得部分項(xiàng)目存在暴利現(xiàn)象，政府也因此落得“吃力不討好”的境地，飽受輿論壓力.

5.4 風(fēng)險(xiǎn)防范意識不強(qiáng)

目前我國不少地方政府采用 PPP 模式的動因是為了緩解當(dāng)前建設(shè)資金不足的矛盾，而對之后所需承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)考慮不多，關(guān)注不夠，相對于私人部門而言，公共部門的風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)，難免造成一些重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生.如私人部門無法履行合同而退出時，公共部門由于能力與準(zhǔn)備不足而無法承接項(xiàng)目，由此造成重大損失；由于對私人部門缺乏監(jiān)督和管理，使得其所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量差、價格高，公眾利益受到損失，導(dǎo)致社會問題頻發(fā).

5.5 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制不順

實(shí)施 PPP 模式，其風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性、階段性等特征，是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的原因之一.原則上最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該由對風(fēng)險(xiǎn)最能應(yīng)對和控制的一方來承擔(dān).依據(jù)該原則，政治、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)一般應(yīng)由政府承擔(dān)，而建設(shè)、技術(shù)、運(yùn)營等方面的風(fēng)險(xiǎn)則由私人部門承擔(dān).目前，一些地方政府為了引資，存在對 PPP 項(xiàng)目承諾過多，承擔(dān)了過多的市場風(fēng)險(xiǎn).在PPP 模式的利益分配環(huán)節(jié)中，定價機(jī)制是核心部分，合理的定價既能產(chǎn)生激勵，又能引導(dǎo)其通過降低成本、提高生產(chǎn)效率的方式來獲得盈利，而且還能通過價格杠桿限制其獲取暴利.我國目前的狀況是定價方式單一，定價要素不盡合理，存在著一定程度的不足，需要從機(jī)制健全等方面加以完善.

6 結(jié)論

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會不斷進(jìn)步.基礎(chǔ)設(shè)施地位和作用日顯突出.加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，是社會發(fā)展的需要，也是人民生產(chǎn)生活的必須.加強(qiáng)政企合作研究，推行 PPP項(xiàng)目模式，拓寬投融資渠道加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，十分必要.

我國推行 PPP 等項(xiàng)目模式尚處于探索階段. 可資借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)機(jī)制和運(yùn)行條件準(zhǔn)備不充分，人們對新事物和新模式的接受理解還有一個過程，從理論層面加以研究和探討，是確保 PPP 等項(xiàng)目模式有效推行的前提條件和理論支撐.

客觀地講，我國的相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全，人們的法制思維還不夠，運(yùn)用新理念、新模式解決新問題的觀念不強(qiáng)，政府角色邊界不清，有效化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的意識不足，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益合理分配的機(jī)制不順等等，面對這些問題，我們必須在今后加強(qiáng)政企合作的實(shí)踐中努力加以改進(jìn).

注 釋：

①任俊.中國公用品價格官職改革的研究[D].吉林大學(xué)，16.

②常欣.規(guī)模型競 爭淪一中國基礎(chǔ)部門競爭問題[M].北 京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，20-22.

③聯(lián) 合 國 發(fā) 展 計(jì) 劃 署 . 聯(lián) 合 國 發(fā) 展 計(jì) 劃 1998 2.5.1 歐 盟PPP 模式運(yùn)們經(jīng)驗(yàn).

④宋波,徐飛.公私合作制(PPP)研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011.101-107.

⑤鄧宇“鳥巢”實(shí)行股份制[N].中國體育報(bào),2009-8-25.

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〔2〕宋波,徐飛.公私合作制(PPP)研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社,2011.101-107.

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2015 年 11 月 18 日