朱麗娜

(南京師范大學(xué)，江蘇 南京　210000)

公民參與地方政府績效評估的理論與實踐研究

朱麗娜

(南京師范大學(xué)，江蘇 南京210000)

摘要：進(jìn)入21世紀(jì)，我國的政府績效評估工作有了長足進(jìn)展，正在由探索、創(chuàng)新階段逐步走向統(tǒng)一和規(guī)范化階段，其中強(qiáng)調(diào)公民參與成為政府績效評估制度化的一大亮點。全國各地方政府積極探索，但在取得成果的同時也存在一系列問題。本文通過對國內(nèi)外公民參與政府績效評估的理論及實踐成果進(jìn)行梳理，認(rèn)識到公民參與地方政府績效評估的機(jī)制建設(shè)是一個漸進(jìn)發(fā)展的過程，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`探索。

關(guān)鍵詞：公民參與；政府績效評估；理論與實踐

一、國外公民參與政府績效評估的理論與實踐研究進(jìn)展

英國是世界上最早進(jìn)行績效評估實踐的國家之一。英國從20世紀(jì)60年代開始就對公共部門生產(chǎn)力進(jìn)行測定，到80年代在中央各部門進(jìn)行持續(xù)數(shù)年的大規(guī)?！袄准{評審”，它在地方政府績效評估中則明確規(guī)定要求被服務(wù)的第三方人員參加。評估內(nèi)容側(cè)重于顧客服務(wù)和質(zhì)量，評估對象突出公民和服務(wù)對象，評估結(jié)果公開化并直接向?qū)ο筘?fù)責(zé)。1991年梅杰擔(dān)任英國首相后,針對公共服務(wù)質(zhì)量有所下降,引起民眾不滿的狀況,發(fā)起了“公民憲章”運(yùn)動,標(biāo)志著英國行政改革向質(zhì)量和顧客滿意做出重大轉(zhuǎn)移。1997年布萊爾政府上臺后頒布新的《地方政府法》，積極推行對地方政府進(jìn)行監(jiān)督以及地方政府自我監(jiān)督的“最佳”機(jī)制,目的是打造能使人民過上更徑好生活的更好政府。之后布萊爾政府將公民憲章更名為“服務(wù)第一”,并設(shè)立了公民評審小組,并且在地方政府層次上,推行“最優(yōu)價值”。以質(zhì)量為本和顧客滿意為標(biāo)準(zhǔn)是英國政府績效評估實踐逐步走向成熟的表現(xiàn)。理論上維維安·朗茲等人在《英國公民參與的趨勢》上下兩篇中，介紹和比較了公民參與的新舊形式，分析了擴(kuò)大公民參與的有利和不利因素，指出了公民參與的弊端及積極參與的影響，對英國的公民參與做了一個全景掃描。從當(dāng)前來看,顧客滿意度已成為衡量英國政府績效的主要指標(biāo)之一,社會公眾成了績效評估的核心主體。

在美國，公民的角色很早就被認(rèn)為是很活躍的，而不僅僅是遵守法律或投票，公眾評議和市民活動一直都受到鼓勵。政府專職人員和研究者也日益重視公民參與的作用，公民參與績效評估正被廣為提倡。1993年美國出臺的《政府績效與結(jié)果法》要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)發(fā)展和使用績效評估技術(shù)并向公眾報告自己的績效狀況，政府業(yè)績報告在美國的各級政府中越來越普遍，并且質(zhì)量越來越高。同年，國家績效評審委員會(NPA)發(fā)布了《戈爾報告》,成為克林頓政府績效改革運(yùn)動的具體行動指南,有力地推動了績效評估在政府管理中的具體運(yùn)用。

美國馬克·霍哲教授在《公共部門業(yè)績評估與改善》一文中指出：“只有政策制定者和市民積極主動地參與業(yè)績評估——即參與讓政府機(jī)構(gòu)對他們的開支負(fù)責(zé)，對他們的行動負(fù)責(zé)這樣的評估過程，上述的多重目標(biāo)才能實現(xiàn)?！彼麖?qiáng)調(diào)只有公民參與鑒別要評估的項目、使用結(jié)果和業(yè)績信息等評估的全過程，公共部門才能真正提高管理績效。美國學(xué)者凱瑟琳·紐科默等在書《迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》中探索了公民參與與業(yè)績測評在實踐中的關(guān)系，提出了有效治理的模型。

二、國內(nèi)公民參與政府績效評估的理論與實踐研究進(jìn)展

在我國，雖然政府部門的績效評估剛剛起步不久，但績效評估公共行政中收到了廣泛關(guān)注，并吸引了不少學(xué)者和政府官員對其進(jìn)行理論和實踐探索。

(一) 理論層面的研究。

在公民評議政府績效價值及意義方面，學(xué)者李靜芳認(rèn)為，公民參與政府績效評估，有助于推動公民對政府的監(jiān)督，有利于提高政府行政的透明度。廈門大學(xué)的卓越教授指出，在政府績效評估過程中，評估主體多元結(jié)構(gòu)能夠提升政府部門績效評估的有效性，公民作為評估主體是保證評估客觀公正和有效的一個基本條件，因此引入公民這一維度是非常必要的。蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心主任包國憲認(rèn)為公眾作為評價主體，是以“民眾本位”為價值取向，是“主權(quán)在民”價值判斷的體現(xiàn)。從“政府本位”到“民眾本位”的轉(zhuǎn)變是政治民主化的體現(xiàn)。學(xué)者周志忍立足我國各地政府20多年來的實踐,對政府績效評估活動中的公民參與進(jìn)行系統(tǒng)回顧、評價與展望，描述分析我國政府績效評估實踐中公民角色和地位的演變，提出推進(jìn)政府績效評估中公民參與理想模式和重點努力方向。他提出結(jié)果導(dǎo)向和外部責(zé)任可以歸結(jié)為政府績效評估中的“公民為本”,要實現(xiàn)績效評估聚焦于“公民期望的結(jié)果”并使之成為推進(jìn)責(zé)任政府的有效機(jī)制,公民在績效評估過程中的廣泛參與至關(guān)重要。

(二) 實踐層面的研究。

實踐先行是我國公民評價地方政府績效最顯著的特征。自 2001 年起，南京市連續(xù)六次開展了“萬人評政府”活動，珠海、青島等地也多次開展大規(guī)模的公民評議。這些評議活動采用了發(fā)放問卷、網(wǎng)上評議、電話調(diào)查等多種方式，對提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力，轉(zhuǎn)變政府理念和管理方式，提升政府形象都具有積極意義。通過對這些實踐的觀察和分析，已有不少學(xué)者研究出創(chuàng)新成果。

在個案研究方面，學(xué)者周志忍總結(jié)了我國公民參與地方政府績效評估的發(fā)展歷程，他從公民參與階梯理論的角度出發(fā)，指出雖然最近幾年來我國公民參與政府績效評價取得了顯著的成就，但還存在著參與不足、影響有限等問題，總體上尚處于 “有限參與階段”。吳劍南、莊秋爽兩位學(xué)者總結(jié)了目前我國 “公民評議政府”開展的現(xiàn)狀，他們評估主體、評估的對象以及評估指標(biāo)、方式與結(jié)果等方面著手，指出我國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、民主政治不完善，評估過程出現(xiàn)諸多問題。鄧國勝與肖明超等學(xué)者從理論上歸納和總結(jié)各地的公民評議實踐，找出有規(guī)律性的東西，從而提出了公民評議地方政府績效的 “四環(huán)五要素模型”，以此來尋找促進(jìn)公民評議地方政府績效活動深入開展的對策。

總的來說，與國外英美發(fā)達(dá)國家相比，我國對公民參與政府績效評估的研究還很有限，相關(guān)理論滯后于公民參與的實踐或無法滿足實踐的需求。其結(jié)果是有些地方在缺乏科學(xué)理論指導(dǎo)的情況下開展著群眾評議活動，造成活動無法達(dá)到預(yù)期的效果。因此，國內(nèi)學(xué)者應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)英美國家的理論與實踐成果，在不斷地實踐中形成科學(xué)完善的理論。

參考文獻(xiàn)：

[1]維維安·朗茲等.英國公民參與的趨勢(上下)[J].孫曉莉譯.北京行政學(xué)院學(xué)報，2002(3).

[2]凱瑟琳·紐科默等.迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)[M].張夢中譯.廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

[3]李靜芳.對當(dāng)前地方政府績效評估的價值取向分析[J].黨政干部論壇，2001，(12) : 24 -26.

[4]卓越.公共部門績效評估的主體構(gòu)建[J].中國行政管理,2004,(5) : 17 -20.

[5]謝寶富.萬人評議: 中國地方黨政機(jī)關(guān)績效評價新方式初探[M]北京: 北京大學(xué)出版社，2008.

中圖分類號:D523

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X(2016)06-0049-01