朱麗娜

(南京師范大學(xué)，江蘇 南京　210000)

公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐研究

朱麗娜

(南京師范大學(xué)，江蘇 南京210000)

摘要：進(jìn)入21世紀(jì)，我國的政府績(jī)效評(píng)估工作有了長(zhǎng)足進(jìn)展，正在由探索、創(chuàng)新階段逐步走向統(tǒng)一和規(guī)范化階段，其中強(qiáng)調(diào)公民參與成為政府績(jī)效評(píng)估制度化的一大亮點(diǎn)。全國各地方政府積極探索，但在取得成果的同時(shí)也存在一系列問題。本文通過對(duì)國內(nèi)外公民參與政府績(jī)效評(píng)估的理論及實(shí)踐成果進(jìn)行梳理，認(rèn)識(shí)到公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的機(jī)制建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撗芯亢蛯?shí)踐探索。

關(guān)鍵詞：公民參與；政府績(jī)效評(píng)估；理論與實(shí)踐

一、國外公民參與政府績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐研究進(jìn)展

英國是世界上最早進(jìn)行績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的國家之一。英國從20世紀(jì)60年代開始就對(duì)公共部門生產(chǎn)力進(jìn)行測(cè)定，到80年代在中央各部門進(jìn)行持續(xù)數(shù)年的大規(guī)?！袄准{評(píng)審”，它在地方政府績(jī)效評(píng)估中則明確規(guī)定要求被服務(wù)的第三方人員參加。評(píng)估內(nèi)容側(cè)重于顧客服務(wù)和質(zhì)量，評(píng)估對(duì)象突出公民和服務(wù)對(duì)象，評(píng)估結(jié)果公開化并直接向?qū)ο筘?fù)責(zé)。1991年梅杰擔(dān)任英國首相后,針對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量有所下降,引起民眾不滿的狀況,發(fā)起了“公民憲章”運(yùn)動(dòng),標(biāo)志著英國行政改革向質(zhì)量和顧客滿意做出重大轉(zhuǎn)移。1997年布萊爾政府上臺(tái)后頒布新的《地方政府法》，積極推行對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督以及地方政府自我監(jiān)督的“最佳”機(jī)制,目的是打造能使人民過上更徑好生活的更好政府。之后布萊爾政府將公民憲章更名為“服務(wù)第一”,并設(shè)立了公民評(píng)審小組,并且在地方政府層次上,推行“最優(yōu)價(jià)值”。以質(zhì)量為本和顧客滿意為標(biāo)準(zhǔn)是英國政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐逐步走向成熟的表現(xiàn)。理論上維維安·朗茲等人在《英國公民參與的趨勢(shì)》上下兩篇中，介紹和比較了公民參與的新舊形式，分析了擴(kuò)大公民參與的有利和不利因素，指出了公民參與的弊端及積極參與的影響，對(duì)英國的公民參與做了一個(gè)全景掃描。從當(dāng)前來看,顧客滿意度已成為衡量英國政府績(jī)效的主要指標(biāo)之一,社會(huì)公眾成了績(jī)效評(píng)估的核心主體。

在美國，公民的角色很早就被認(rèn)為是很活躍的，而不僅僅是遵守法律或投票，公眾評(píng)議和市民活動(dòng)一直都受到鼓勵(lì)。政府專職人員和研究者也日益重視公民參與的作用，公民參與績(jī)效評(píng)估正被廣為提倡。1993年美國出臺(tái)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)發(fā)展和使用績(jī)效評(píng)估技術(shù)并向公眾報(bào)告自己的績(jī)效狀況，政府業(yè)績(jī)報(bào)告在美國的各級(jí)政府中越來越普遍，并且質(zhì)量越來越高。同年，國家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)(NPA)發(fā)布了《戈?duì)枅?bào)告》,成為克林頓政府績(jī)效改革運(yùn)動(dòng)的具體行動(dòng)指南,有力地推動(dòng)了績(jī)效評(píng)估在政府管理中的具體運(yùn)用。

美國馬克·霍哲教授在《公共部門業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與改善》一文中指出：“只有政策制定者和市民積極主動(dòng)地參與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估——即參與讓政府機(jī)構(gòu)對(duì)他們的開支負(fù)責(zé)，對(duì)他們的行動(dòng)負(fù)責(zé)這樣的評(píng)估過程，上述的多重目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)?！彼麖?qiáng)調(diào)只有公民參與鑒別要評(píng)估的項(xiàng)目、使用結(jié)果和業(yè)績(jī)信息等評(píng)估的全過程，公共部門才能真正提高管理績(jī)效。美國學(xué)者凱瑟琳·紐科默等在書《迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》中探索了公民參與與業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)在實(shí)踐中的關(guān)系，提出了有效治理的模型。

二、國內(nèi)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐研究進(jìn)展

在我國，雖然政府部門的績(jī)效評(píng)估剛剛起步不久，但績(jī)效評(píng)估公共行政中收到了廣泛關(guān)注，并吸引了不少學(xué)者和政府官員對(duì)其進(jìn)行理論和實(shí)踐探索。

(一) 理論層面的研究。

在公民評(píng)議政府績(jī)效價(jià)值及意義方面，學(xué)者李靜芳認(rèn)為，公民參與政府績(jī)效評(píng)估，有助于推動(dòng)公民對(duì)政府的監(jiān)督，有利于提高政府行政的透明度。廈門大學(xué)的卓越教授指出，在政府績(jī)效評(píng)估過程中，評(píng)估主體多元結(jié)構(gòu)能夠提升政府部門績(jī)效評(píng)估的有效性，公民作為評(píng)估主體是保證評(píng)估客觀公正和有效的一個(gè)基本條件，因此引入公民這一維度是非常必要的。蘭州大學(xué)中國地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心主任包國憲認(rèn)為公眾作為評(píng)價(jià)主體，是以“民眾本位”為價(jià)值取向，是“主權(quán)在民”價(jià)值判斷的體現(xiàn)。從“政府本位”到“民眾本位”的轉(zhuǎn)變是政治民主化的體現(xiàn)。學(xué)者周志忍立足我國各地政府20多年來的實(shí)踐,對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中的公民參與進(jìn)行系統(tǒng)回顧、評(píng)價(jià)與展望，描述分析我國政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民角色和地位的演變，提出推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與理想模式和重點(diǎn)努力方向。他提出結(jié)果導(dǎo)向和外部責(zé)任可以歸結(jié)為政府績(jī)效評(píng)估中的“公民為本”,要實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估聚焦于“公民期望的結(jié)果”并使之成為推進(jìn)責(zé)任政府的有效機(jī)制,公民在績(jī)效評(píng)估過程中的廣泛參與至關(guān)重要。

(二) 實(shí)踐層面的研究。

實(shí)踐先行是我國公民評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效最顯著的特征。自 2001 年起，南京市連續(xù)六次開展了“萬人評(píng)政府”活動(dòng)，珠海、青島等地也多次開展大規(guī)模的公民評(píng)議。這些評(píng)議活動(dòng)采用了發(fā)放問卷、網(wǎng)上評(píng)議、電話調(diào)查等多種方式，對(duì)提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力，轉(zhuǎn)變政府理念和管理方式，提升政府形象都具有積極意義。通過對(duì)這些實(shí)踐的觀察和分析，已有不少學(xué)者研究出創(chuàng)新成果。

在個(gè)案研究方面，學(xué)者周志忍總結(jié)了我國公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展歷程，他從公民參與階梯理論的角度出發(fā)，指出雖然最近幾年來我國公民參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)取得了顯著的成就，但還存在著參與不足、影響有限等問題，總體上尚處于 “有限參與階段”。吳劍南、莊秋爽兩位學(xué)者總結(jié)了目前我國 “公民評(píng)議政府”開展的現(xiàn)狀，他們?cè)u(píng)估主體、評(píng)估的對(duì)象以及評(píng)估指標(biāo)、方式與結(jié)果等方面著手，指出我國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、民主政治不完善，評(píng)估過程出現(xiàn)諸多問題。鄧國勝與肖明超等學(xué)者從理論上歸納和總結(jié)各地的公民評(píng)議實(shí)踐，找出有規(guī)律性的東西，從而提出了公民評(píng)議地方政府績(jī)效的 “四環(huán)五要素模型”，以此來尋找促進(jìn)公民評(píng)議地方政府績(jī)效活動(dòng)深入開展的對(duì)策。

總的來說，與國外英美發(fā)達(dá)國家相比，我國對(duì)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的研究還很有限，相關(guān)理論滯后于公民參與的實(shí)踐或無法滿足實(shí)踐的需求。其結(jié)果是有些地方在缺乏科學(xué)理論指導(dǎo)的情況下開展著群眾評(píng)議活動(dòng)，造成活動(dòng)無法達(dá)到預(yù)期的效果。因此，國內(nèi)學(xué)者應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)英美國家的理論與實(shí)踐成果，在不斷地實(shí)踐中形成科學(xué)完善的理論。

參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào):D523

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X(2016)06-0049-01