張繼平++朱駿慧++孔凡宏

摘 要： 行政指導在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中發(fā)揮著重要作用。它在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中運用的方式諸如知識普及、宣傳教育等規(guī)制性或抑制性行政指導，調解、協(xié)商等調整性或調停性行政指導，發(fā)布官方信息、制定指導性計劃綱要、鼓勵獎勵等促進性或輔助性行政指導。在現實運行中行政指導存在著法律依據缺乏、主體關系未理順、基本規(guī)范不明確、指導行為不透明和救濟保障不完善的困境。為突破這些困境則需要從引入法制建設、建立監(jiān)察制度、出臺基本規(guī)范、信息公開透明和完善救濟保障等方面入手，以促進我國海洋漁業(yè)環(huán)境的持續(xù)改善。

關鍵詞： 行政指導； 環(huán)境保護； 海洋漁業(yè)環(huán)境

中圖分類號： S931.3 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.018

我國近岸海域污染日益嚴重，海洋漁業(yè)資源不斷衰退，海洋漁業(yè)環(huán)境問題成為政府部門不得不關注的重中之重。中國國家海洋局于2015年3月發(fā)表的中國海洋環(huán)境狀況公報中表明我國處于亞健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)為71%，不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)為10%。[1]為減少我國海洋漁業(yè)環(huán)境亞健康和不健康狀態(tài)的比例，加強海洋漁業(yè)環(huán)境管理刻不容緩，專家學者認為“行政管理在海洋環(huán)境保護與治理中起到重要的作用。”[2]

我國政府在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中基本采用以下三種行政管理方式：行政強制手段、經濟激勵手段和行政指導手段。在我國傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理中，行政命令和行政處罰等強制性的行政措施是管理部門的常用手段，然而對于漁民及相關企業(yè)而言，強制性的行政措施很難調動其保護海洋漁業(yè)環(huán)境的積極性。經濟激勵手段主張自我管理、自我調節(jié)，難免會有投機者尋找違法犯罪的捷徑，而這些捷徑往往和保護環(huán)境是背道而馳的?！靶姓笇ё鳛橐环N新型的管理手段，在某些行政管理領域得到運用和推廣?！盵3]40海洋漁業(yè)環(huán)境問題一旦形成難以恢復，更甚者將不可再生，要想根治海洋漁業(yè)環(huán)境問題幾乎是不可能的，為此我們要以預防為主，盡量減少該問題的產生及其帶來的后果，而行政指導手段在海洋漁業(yè)環(huán)境問題的預防上發(fā)揮著一定的作用。

行政指導（administrative guidance）的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經濟受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強制手段對于蕭條的日本經濟及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導。我國和日本都屬于東亞國家，由于歷史原因，一脈相承的東亞文化圈給黃種人留下了寶貴的財富，在行政管理中也有著相似性。通過梳理各國學者研究行政指導的著作及論文發(fā)現對于行政指導定義各有見解。[4]盡管如此，通過歸納可以發(fā)現行政指導內涵的主線還是很清晰的。目前，行政指導“已日益廣泛運用于各國的經濟與行政管理過程中”。[5]《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出改革行政管理方式要充分發(fā)揮行政指導的作用。[6]這意味著行政指導在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護領域中也將成為一種重要的管理模式，具有重要的意義。

一、我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中行政指導的分類及方式

研究行政指導在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理的分類及方式，不得不提對此已進行深入研究的國家——日本。日本對于行政指導有著系統(tǒng)性的研究，而我國尚未能形成體系。在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中運用的行政指導，可以從不同的角度劃分為不同的種類。綜觀國內外的有關著述，學者對于其按功能劃分的研究較為透徹。日本學者歸納為規(guī)制型行政指導、導向型行政指導和調整型行政指導三類，[7]其基本方式有誘導型計劃、產業(yè)政策、協(xié)調懇談會，各種審議會，具體的指示、告誡、勸告和建議等，[8]與我國的行政指導分類及方式相類似。[3]50

（一）規(guī)制性或抑制性行政指導

規(guī)制性或抑制性行政指導的主要作用是預防和抑制，行政指導主體對漁民及相關企業(yè)進行法制輔導、或對民眾進行保護海洋環(huán)境的知識普及，具有預防和規(guī)制效果。在海洋環(huán)境保護與治理的過程中，基層管理部門往往會選擇宣傳教育這一方式來進行行政指導，具體形式是定期向民眾宣傳海洋環(huán)境保護的具體措施與方法，告誡民眾日常生活中的注意事項，同時講解海洋的基本知識，介紹海洋生物，突出海洋漁業(yè)環(huán)境污染對于生活產生的重要影響。通過對全民進行法制普及，宣傳教育，組織豐富的實踐活動，制作紀念品等多樣化的手段使其了解海洋環(huán)境和海洋漁業(yè)，進而意識到保護海洋漁業(yè)環(huán)境的重要性，使得全民能夠自愿自發(fā)、積極主動地參與到海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中。目前，已經發(fā)起并實施的相關宣傳教育活動有設立中國青島海洋節(jié)、開展“航海日”紀念活動、發(fā)起“SOS保護海洋公益活動”和增加教材等。這些活動能讓更多的民眾參與其中，使得民眾在潛移默化中樹立并強化善待海洋就是善待自己的意識，規(guī)制并預防民眾繼續(xù)做出破壞海洋漁業(yè)環(huán)境的行為。行政主體為了維護水產市場經濟的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)布抑制水產品價格暴漲的每日價格公告，提供優(yōu)質服務內容，或對違章建筑污染海洋漁業(yè)環(huán)境發(fā)出提醒、告誡，具有抑制作用。

（二）調整性或調停性行政指導

調整性或調停性行政指導是行政主體做出的以調整或調停為目的的行政指導。例如當“三無”船舶的所有者與當地生活受到影響的居民之間發(fā)生利害沖突且協(xié)商不成，以致影響到地區(qū)穩(wěn)定時，有關部門做出的調解和協(xié)商具有調整的作用?；虍斈碀O村的漁船之間發(fā)生利益沖突，而又協(xié)商不成，以致影響捕魚時，由行政主體對雙方實施的調解和勸告就具有調停的作用。上海市寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)的“三無”船舶問題已有幾十年，外籍漁民長期生活在“三無”船舶上，影響水道，生活垃圾隨意堆砌，嚴重影響羅店鎮(zhèn)居民的生活質量。居民和漁民間利益沖突不斷升高，逐漸影響到了羅店鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。為此，寶山區(qū)政府及相關部門運用調整性的行政指導，在多方實地調研后，對“三無”船舶的所有者召開相關協(xié)調會議，并進行一對一上門勸導等，與外籍漁民代表就多方問題等進行商討，充分聽取意見并解決其基本所需。最終所有漁民承諾將主動撤離上海水域，返回原籍。這一事例充分說明了“環(huán)境行政相對人對這種利益進行權衡后而作出的以保護環(huán)境為目的接受環(huán)境行政指導的行為”。[9]而從該事例中也可以得出有關部門做出的調解和協(xié)商等行政指導具有調整和調停的作用。

（三）促進性或輔助性行政指導

促進性或輔助性行政指導是為相對人提出發(fā)展方向或具體措施的行政指導。例如發(fā)布官方信息、制定導向性政策、指導性計劃與綱要、鼓勵獎勵等。

1. 發(fā)布官方信息。在信息化發(fā)展迅猛的21世紀，網絡已成為如今行政管理部門必不可少的一項技能。我國各級海洋環(huán)境行政管理部門相繼設立了部門的官方網站、開通相關的政務微博如“中國海洋”“中國海洋報”“藍絲帶海洋保護協(xié)會”，通過多樣化的平臺和渠道，向全民宣布、宣告諸多海洋環(huán)境相關的資訊和信息供民眾知曉及參與，并提供許多便民的服務。對于民眾而言，這些信息及服務可以簡化辦理過程、節(jié)省辦理時間。對于管理部門而言，則可以提高辦事效率、加強政府職能。海洋環(huán)境管理部門發(fā)布這些相關的信息與咨詢，可以與民眾構建起良好的互動模式，以達到促進海洋環(huán)境保護與治理的有序、健康、持續(xù)發(fā)展的目標，這就具有促進的作用。

2. 制定導向性政策、指導性計劃與綱要。海洋行政管理部門制定的政策、計劃和綱要能給予漁民和相關企業(yè)以全局性、宏觀性的指導，以促進海洋環(huán)境保護及海洋經濟建設的協(xié)調發(fā)展。這些相關的政策、計劃與綱要從各個方面影響著漁民、企業(yè)及公眾的行為。區(qū)別于行政強制手段的命令和懲罰，導向性政策和指導性的計劃與綱要更多起指引和輔助的作用。海洋環(huán)境行政管理部門在實施其管理之前，會事先制定出其本年度或現階段的環(huán)境管理目標，為實現這一目標，則需設想好相關的計劃、活動及時間節(jié)點，這一政策性的大綱將在宏觀上引導整個海洋環(huán)境管理及保護的發(fā)展方向，這些導向性政策和指導性計劃與綱要是在我國現有環(huán)境管理中運用較為普遍的一類指導方式，筆者選取相對有代表性的相關政策、計劃與綱要如表1所示：

這些政策、計劃與綱要對海洋漁業(yè)環(huán)境的主要作用是為相對人及相關產業(yè)指引更明確的發(fā)展方向，在宏觀上引導經濟發(fā)展和環(huán)境保護齊頭并進，與此同時，對于會危害海洋漁業(yè)環(huán)境公共秩序或公共利益的相關事宜，做到防患于未然，明確提出在海洋經濟活動中必須避免的事項，從而達到抑制和預防發(fā)生海洋漁業(yè)環(huán)境遭到不可再生破壞的情況。

3. 鼓勵獎勵。鼓勵獎勵作為海洋環(huán)境行政管理部門所采取的行政指導方式之一，其具有促進性和輔助性且受眾面更廣。這種方式是海洋環(huán)境行政管理部門通過正面表揚、鼓勵、獎勵等，指導和激勵民眾樹立保護海洋環(huán)境的價值取向，正確判斷并采取保護海洋環(huán)境的行為。區(qū)別于主要針對漁民及相關企業(yè)的政策、計劃與綱要，鼓勵獎勵與民眾的聯系更為密切，這一方式大多體現在相關法律及管理條例中（見表2）。

這些法律和管理條例的適用范圍更大，不僅僅只針對漁民及相關企業(yè)，還對一般民眾予以獎勵，激勵民眾主動參與到海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理的過程中，提高公眾參與度。

二、行政指導在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中的現實困境

行政指導在我國已經開始運用，但從現實運作來看，我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導還處在產生、發(fā)展和完善的過程中，在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理運用中還存在諸多的現實困境。

（一）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的立法困境

我國行政指導的立法困境主要體現在法律依據不充分。[10]對于在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中的行政指導也是如此，其主要原因是行政指導尚未真正的法制化。我國的行政指導起步晚，在制度構建上，行政指導沒有具體的單行法律，其分散應用在有關的法律和部門規(guī)章中，[11]298 依據零散。如果海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導沒有明確的法律依據，將影響海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理的效果。當行政機關在進行行政指導時，會由于因行政指導具體執(zhí)行人不同，其主觀性發(fā)生變化，導致會產生行政指導是否有效的問題。劉磊在研究時提出：“環(huán)境行政指導在有些情況下沒有具體的法律規(guī)定，有很大的自由裁量性?！盵12] 因此，為避免自由裁量導致的失控，要加快行政指導在建設海洋強國過程中的立法。

（二）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的主體困境

梳理眾多學者的著作及論文后，可以得出我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的主體主要是負責環(huán)境管理和海洋管理的行政機關。根據國家頒布的法律法規(guī)、管理條例以及相關部門的職責，可以整理得出我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護實行行政指導的行政機構主要分為中央行政機關及地方行政機關，對于在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護領域使用行政指導的中央行政機關概括如圖1：

對于我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護領域使用行政指導的地方行政機關，筆者選取天津和廣州對其行政指導職能概括如表3：

通過上述梳理可以得出，我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的主體困境主要體現在關系未理順，可以實施行政指導的行政機關存在層級多、部門多、內容多的問題。這樣的多頭指導會導致行政機關互相推諉，從而產生行政指導的不作為，或產生行政指導相對人因指導混亂而難以接受的情況。另外，在我國傳統(tǒng)管理模式中，行政主體大多采用強制性的行政措施，這一“習慣”的根深蒂固，對實行真正的行政指導有著巨大的阻礙，導致運用在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中的行政指導具有“內在”的強制力。實施行政指導和行政命令的人員基本上是同一組織的相關人員，也就是實行行政指導和行政強制措施的人員是相同的。這會引起行政指導與行政命令界限不明，關系不順的問題，導致產生變相行政指導的情況發(fā)生，或海洋漁業(yè)環(huán)境行政主體為了達到其管理目標，采取一些措施迫使相對方接受指導，而通常這些措施的表現形式就是帶有威脅性的行政指導，也就是變相的行政命令，從而使“海洋環(huán)境行政指導具有事實上的強制力”。[13]這一做法扭曲了行政指導的非強制性特征，這種模式會導致行政指導的實施效果不明顯，而且更易激起民眾的反抗情緒，不利于我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理。

（三）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的程序困境

行政指導在程序方面存在困境，學者提出：“在其他領域中的行政指導存在著范圍不清晰、職責不明確、實施不規(guī)范的問題?！盵14] 海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中的行政指導也是如此，主要體現在缺少行政指導基本規(guī)范和行政指導行為不透明這兩方面。行政指導在無序的狀態(tài)下易產生多頭指導，行政指導相對人對于不一致或矛盾的行政指導無法反應，而行政指導的不透明容易導致公眾參與的不積極。

1. 缺少行政指導基本規(guī)范。基本規(guī)范的不完善，會導致基層管理部門在實際執(zhí)行時“不得力”，這對于海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理而言只會是事倍功半。我國海洋環(huán)境管理法律條例中含有行政指導的“說明”都較為籠統(tǒng)，基層海洋漁業(yè)環(huán)境行政管理部門沒有根據相應法規(guī)出臺配套的行政指導基本規(guī)范，不便于實際執(zhí)行，這帶來的后果是在海洋漁業(yè)環(huán)境基層管理部門進行行政指導時，往往由于規(guī)范的不完善，導致分工的不明確，從而不可避免地產生多級多部門多頭指導或憑借單方管理部門的主觀意愿進行指導等問題的出現，造成海洋漁業(yè)環(huán)境管理上的困難重重，行政指導的實施效率大大降低，達不到預期的效果，直接影響行政指導能否在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中起到真正作用。

2. 行政指導行為不透明。我國海洋漁業(yè)環(huán)境的保護與治理離不開公眾的積極響應，正如學者的觀點“環(huán)境保護以行政主導不可能是長久之計?！?[15] 公眾的響應度在一定程度上與政府管理的滲透性成正比，公眾響應政府管理部門行政指導的不積極，在一定程度上說明了政府管理部門行政指導的成效不明顯。導致公眾響應不積極的主要原因是我國行政指導內容、過程不透明，指向性太強，范圍狹窄。政府部門在環(huán)境治理時往往將關注的重點集中于水產損失量和水質污染度，而沒有做好調研和調查的工作，以至于沒有充分考慮到導致污染的原因不僅僅局限于漁民和相關企業(yè)，還有公眾。對于公眾而言，大多對保護海洋漁業(yè)環(huán)境的意識不強，熱情不高，他們認為海洋漁業(yè)環(huán)境的行政指導只針對漁民及相關企業(yè)，與自身并沒有關聯。國外學者提出“公眾參與程序的范圍越廣越好”，[16]對于行政指導也是如此。所以，如何帶動民眾與漁民及漁業(yè)合作組織共同協(xié)作，合力保護海洋漁業(yè)環(huán)境，共同參與行政指導是一重要課題。[11]312

（四）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導制度的救濟困境

如果行政主體在實施行政指導時，相對人產生了損害，那么如何對相對人開展救濟工作是需要解決的一大問題。行政指導相對方在發(fā)生損失后無處申訴和索賠，這不符合社會主義法治原則要求。我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導制度的救濟問題主要是途徑狹窄和制度缺失。我國最高人民法院發(fā)布的司法解釋把“不具有強制力的行政指導行為”排除在受案范圍之外，在具體實踐中也是如此。[3]229對此，很多學者提出要為相對人提供救濟的依據和方式。行政指導相對人因不合理、不合法、不作為的行政指導或成為變相“行政命令”的行政指導而造成損害的，可以根據相關制度尋求救濟。

三、推進行政指導實現有效海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理的對策

相較于行政指導在日本、加拿大、美國等其他國家的研究與運用，我國還存在著一定的差距。為突破行政指導在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中存在的困境，需要從行政指導法制化建設、建立行政指導監(jiān)察制度、出臺行政指導基本規(guī)范、公開行政指導信息和完善救濟制度等方面入手。

（一）將行政指導引入法制化建設

我國在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與管理方面，明確行政指導的部委規(guī)章及規(guī)范性文件居多，法律較少，這無疑導致了行政指導法律依據稀缺、程序不規(guī)范、具體實施難度大。為了避免這些問題的產生，海洋漁業(yè)環(huán)境行政部門需將行政指導引入法制化建設，提高其法制化的程度，嚴格行政指導在海洋漁業(yè)環(huán)境保護領域的法律責任。為將行政指導引入法制化建設，一是通過頒布相關單行法，并在該法中對行政指導進行明確的梳理和規(guī)定；二是通過完善行政法規(guī)，強化行政指導的法制概念。

《行政程序法》在國外早有發(fā)展，諸多國家已頒布并實施多年。與其他國家相比，我國尚未能出臺正式法律。我國建國初期對于行政程序的研究還未重視，對于我國《行政程序法》的研究是自十一屆三中全會之后，目前湖南省和山東省分別頒布了該省的行政程序規(guī)定。[17]我國可以在制定《行政程序法》中對行政指導的相關解釋和程序做出明確的法律規(guī)定。就制定與完善行政法規(guī)而言，我國可以借鑒日本。日本是目前在法律規(guī)范中提到行政指導最多的國家，在制定相關單行法律法規(guī)后都配套了實施細則，這可以使得與我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理相關的行政指導都有法律所保護。我國應在盡快頒布《行政程序法》的同時配套行政指導方面的實施細則，并在其他涉海法律中強化行政指導的法制概念。

（二）建立海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導監(jiān)督制度

對于海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導需制定監(jiān)督制度以避免產生違法、違規(guī)、強制的行政指導。海洋環(huán)境行政指導的監(jiān)督主要包括對海洋環(huán)境行政主體的自我監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、權力機關的監(jiān)督、[3]210群眾監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督。行政指導多為行政主體主動、自發(fā)的行政行為，所以，在行政主體內部的上下級監(jiān)督上有著天然的優(yōu)勢。行政部門可以設立行政指導審批、中期檢查、情況匯報、效果評估、投訴舉報及回訪等制度，為行政指導起到梳理程序、規(guī)范流程和樹立威信的作用。行政主體內部的上下級監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和權力機關監(jiān)督的內容主要是違法的行政指導、異化的行政指導和不當的行政指導。

海洋漁業(yè)環(huán)境的保護，離不開公眾的積極參與，所以群眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督對于海洋漁業(yè)環(huán)境的保護與治理更為有效。我國水域遼闊，海岸綿長，僅靠行政機關的監(jiān)督是遠遠不夠的，行政指導與相對人有著更為緊密的權益鏈，所以群眾監(jiān)督不僅有益于群眾了解行政指導，同時也有助于政府提高行政指導的質量。新聞媒體監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督模式，它在信息的獲取和發(fā)布上有著相對的獨立性、高速性、便捷性、客觀性和廣泛性，它既不偏向行政主體也不偏向相對人，它只忠于陳述事實，其影響不可估量。新聞媒體監(jiān)督在一定程度上體現了輿論的力量，無論是行政機關還是普通民眾都越來越重視新聞媒體的力量。對于行政指導的監(jiān)督應該是多維度的，由社會公眾、新聞媒體、漁民組織與政府一起協(xié)同監(jiān)督，這樣更有利于海洋漁業(yè)環(huán)境的保護與治理。建立海洋環(huán)境行政監(jiān)督制度，以權力制衡權力，以輿論監(jiān)督管理，這樣可以有效避免行政指導產生隱形的強制力，有利于行政指導在海洋漁業(yè)環(huán)境的積極穩(wěn)定發(fā)展。

（三）健全海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導程序規(guī)范

規(guī)范我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導程序主要需制定海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導基本規(guī)范，使得行政指導的實施部門及人員能依規(guī)指導，避免“隨意指導”和“無效指導”，同時制定行政指導的信息公開制度和反饋制度，增加行政指導在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理的透明度，提高公眾參與。

1. 制定海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導基本規(guī)范。我國海洋管理部門和環(huán)境保護部門發(fā)布的一些法規(guī)文件，雖已經過專家學者多番研究，實施試點的多年論證，但還是不夠完善，不便于我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理的基層管理單位實際執(zhí)行相關的行政指導。行政部門在制定涉及行政指導的單行法律或行政法規(guī)時，應配套相應的行政指導基本規(guī)范，該措施在一定程度上可以減少因主觀因素導致“隨意指導”引發(fā)的糾紛，有助于管理人員“依規(guī)指導”。

2. 制定信息公開和反饋制度。行政指導在我國海洋漁業(yè)法環(huán)境保護中的公眾參與不理想，為此，行政管理部門要加強行政指導的透明化，一方面拓展指導形式多樣發(fā)展，另一方面拓寬指導范圍。大多漁民并非知法犯法，而是“無知”的犯法。政府部門可以在開展傳統(tǒng)宣傳模式的同時采用新型科技，充分利用互聯網等技術，組織技術人員到與從事漁業(yè)相關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為漁民提供網絡培訓，教導漁民運用網絡了解政府的相關政策、掌握漁業(yè)的市場信息以更好地從事相關漁業(yè)工作。其中最重要的就是漁民能自主了解到更多的法律信息，避免在從事漁業(yè)活動時“無知”犯法，加強他們對海洋漁業(yè)環(huán)境的認知，樹立并提升其保護海洋漁業(yè)環(huán)境的意識。與此同時，實行行政指導的行政部門在發(fā)現問題后，要充分做到行政指導過程的透明化，將行政指導的有關信息予以公開，做到事前告知，事中審查，事后回訪，做好充足的備案記錄，以便查詢。我國可以借鑒日本建立一個有法律保障、嚴格選舉、專家與漁民組成的特殊機構，由政府、專家與漁民共同管理，為漁民與行政部門之間做好溝通的橋梁，對我國的海洋漁業(yè)環(huán)境保護提出意見，對相關法律規(guī)章的出臺進行分析，對行政指導實施監(jiān)督，全民共同保護與治理海洋漁業(yè)環(huán)境。

（四）完善海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導救濟保障

完善海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的救濟保障有益于我國海洋漁業(yè)環(huán)境的行政管理。目前，專家學者提出的行政指導救濟方式包括認識錯誤、公開道歉、行政復議、行政訴訟、行政賠償和行政補償。

學者們在行政指導行為是否可訴的研究中，表達了不同的觀點，其主要分歧在于行政行為可訴而事實行為不可訴。行政行為是指“行政主體在實施行政管理活動中，代表國家行使行政職權所做出的單方的、并能直接或間接引起法律效果的公務行為。”[18] 海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導是行政主體運用行政指導方式的一種公務行為，故而其更偏向于行政行為，然而我國的司法解釋將其列為不在受理案件范圍內，這對于完善海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導的救濟保障有著巨大的阻礙。國外也存在相同的情況，日本雖然在其法律中表明行政指導不可訴，但在實踐操作中，已有相關行政指導訴訟的案例，如1974年的環(huán)境保護案。[19]所以海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導行為是具有可訴性的。

根據我國《國家賠償法》第2條規(guī)定，無論行政指導是行政行為還是事實行為，對于違法、違規(guī)和濫用的行政指導都可根據《國家賠償法》進行賠償。但是對于諸如政策制定、立法等可以不予賠償。對海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導救濟保障的完善，有益于我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導救濟方式的多樣發(fā)展，管理部門應根據相對人的實際情況，采取對應的救濟措施，并保障其有效性。

四、結語

海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理是國家公共管理的重要組成部分，關系到我國的發(fā)展和民生。我國的海洋漁業(yè)環(huán)境保護管理模式大多還是由政府主導運用行政強制管理手段和經濟激勵手段。根據有關專家估算，“預防污染費用與事后治理的費用比例是1：20”。[20]由此可見，對于海洋漁業(yè)環(huán)境的保護與治理而言，政府做好預防工作遠比做好治理工作更為重要。行政指導主要起到的就是預防作用，所以對于海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中行政指導的研究及運用有著其不可替代的重要意義。我國的環(huán)境管理應提倡以人為本，盡量減少強制性手段，積極探索、深入研究行政指導這一非強制手段在海洋漁業(yè)環(huán)境保護與治理中的應用，通過一系列的措施使其擺脫現實困境，有益于我國海洋漁業(yè)環(huán)境的持續(xù)改善。

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[責任編輯、校對：楊栓保]