楊麗

摘 要： 社會組織已成為政府公共服務(wù)職能的直接承接者。建立政府—社會組織—公眾三方的分析框架，有助于理解公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)承過程中各參與主體間的互動。從三方的互動關(guān)系可知，監(jiān)管與問責(zé)可作為觀察社會組織承接政府公共服務(wù)職能內(nèi)在機(jī)理的重要維度。重新審視公共服務(wù)轉(zhuǎn)承中的監(jiān)管與問責(zé)實(shí)踐可見，政府應(yīng)聚焦公共服務(wù)受惠人及受惠程度，引導(dǎo)建立包括政府、社會組織、公眾在內(nèi)的多元監(jiān)管問責(zé)體系，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的最優(yōu)配置，達(dá)成公共利益最大化目標(biāo)。

關(guān)鍵詞： 社會組織； 公共服務(wù)職能； 監(jiān)管； 問責(zé)

中圖分類號： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.010

一、問題的提出

傳統(tǒng)上政府被認(rèn)為是公共服務(wù)提供的唯一主體，直至上世紀(jì)80年代掀起新公共管理運(yùn)動才發(fā)生改變，在公共服務(wù)供給方加入了市場和社會等主體力量，政府與社會組織、企業(yè)等合力向公眾提供公共產(chǎn)品，形成公共服務(wù)的多元提供模式，同時(shí)政府逐步由公共服務(wù)的生產(chǎn)者變?yōu)橘徺I者。從效果來看，社會組織在提供公共服務(wù)方面有著巨大優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)了“政府失靈”、“市場失靈”，因此，日益成為各國政府公共服務(wù)職能的直接承接者。在我國當(dāng)前建設(shè) “小政府、大社會”、深化行政體制改革的背景下，探討社會組織對政府公共服務(wù)職能的承接，有利于改革公共服務(wù)提供機(jī)制，加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會治理模式。

當(dāng)前，對公共服務(wù)多元提供方式的研究日益紛繁，可梳理出政府購買公共服務(wù)和社會組織承接公共服務(wù)兩種研究路徑。前一種研究將政府作為公共服務(wù)的提供主體，聚焦于政府購買社會服務(wù)的背景、內(nèi)涵、特征、理論依據(jù)、問題對策等內(nèi)容，對政府與社會組織合作提供公共服務(wù)的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)踐模式總結(jié)不夠；后一種研究主要從行業(yè)協(xié)會、社工機(jī)構(gòu)等某一類型社會組織出發(fā)，研究社會組織承接能力建設(shè)、實(shí)踐困境、對策建議等，研究過于零散，缺乏系統(tǒng)化、理論性分析。鑒于此，筆者嘗試結(jié)合這兩種研究路徑，并進(jìn)一步深化社會組織作為承接主體與政府合力提供公共服務(wù)研究，在政府—社會組織—公眾三維框架下，從公共服務(wù)的“監(jiān)管”與“問責(zé)”角度提出問題，分析當(dāng)前社會組織承接政府公共服務(wù)職能的內(nèi)在機(jī)理與現(xiàn)實(shí)障礙，從而提出相應(yīng)政策建議。

從“監(jiān)管”與“問責(zé)”角度提出研究問題，主要基于以下原因：第一，政府與社會組織合作提供公共服務(wù)與傳統(tǒng)由政府作為單一提供主體的區(qū)別之一在于，政府的公共責(zé)任部分轉(zhuǎn)移到社會組織一方，在風(fēng)險(xiǎn)分配上存在合作雙方共擔(dān)的局面，改變了以往由政府承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)的情況。然而，盡管公共服務(wù)的多元提供實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分配，政府作為公共利益的代表，其在轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能過程中的責(zé)任應(yīng)該更為強(qiáng)化而非弱化。這就要求在公共服務(wù)職能向社會組織轉(zhuǎn)移過程中，政府要完善制度設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)移程序，增強(qiáng)合同管理能力，尤其是要履行好公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移前、中、后全過程的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的基本責(zé)任。第二，傳統(tǒng)單一的公共服務(wù)提供是一種政府生產(chǎn)、公民消費(fèi)的模式，即公共服務(wù)的參與主體僅為政府與公民。在政府與社會組織合力提供公共服務(wù)的情況下，參與主體可歸為制度設(shè)計(jì)者、服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)消費(fèi)者。制度設(shè)計(jì)者是政府通過制度安排，將公共服務(wù)的提供權(quán)力和責(zé)任交給生產(chǎn)服務(wù)一方；服務(wù)生產(chǎn)者可以是社會組織，也可以是政府與社會組織合作生產(chǎn)；公民即服務(wù)消費(fèi)者，通過納稅或付費(fèi)的方式使用公共服務(wù)。在這三類參與服務(wù)主體互動的過程中，對于公共服務(wù)提供效果的考察也相應(yīng)形成了三種問責(zé)途徑，除了對制度設(shè)計(jì)者和公共服務(wù)承擔(dān)者因簽訂合約形成的長期問責(zé)關(guān)系外，還應(yīng)包括另一種更重要的、較為復(fù)雜的問責(zé)關(guān)系，即消費(fèi)者對前兩者的公共問責(zé)。因此，在社會組織承接政府公共服務(wù)職能的過程中，應(yīng)建立暢通有效的公共問責(zé)途徑，不僅為政府與服務(wù)提供者之間的合約問責(zé)提供重要參照，也能夠在多元問責(zé)格局下，提升各利益相關(guān)方對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管成效，增進(jìn)服務(wù)對象的受惠度。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）有關(guān)政府與社會組織的合作治理研究

公共服務(wù)多元提供方式改革興起于20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動（new public management movement），西方國家以期通過引入市場機(jī)制、非政府組織參與公共服務(wù)提供方式，改善公共物品的供給質(zhì)量，重新贏得公眾對政府的信心。隨之90年代社會組織等新興社會治理力量在全球范圍內(nèi)的興起，奠定了政府與社會組織合作治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此后薩拉蒙（Lester M.Salamon）的“第三方治理”、 公共物品的多元供給理論、福利多元主義、整體政府理論等都在原有公共服務(wù)提供模式改革基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了更為廣泛的理論視野。薩拉蒙基于對美國非營利組織的大量實(shí)證研究，提出并論證了“第三方治理”理論，即社會組織作為第三方參與公共事務(wù)治理。薩拉蒙指出，非營利組織與政府之間能夠取長補(bǔ)短，“無論是志愿部門替代政府，還是政府替代志愿部門，都沒有兩者之間的合作更有意義”。[1]福利多元主義主張通過多元主體提供社會福利與公共服務(wù)，認(rèn)為福利產(chǎn)品的供應(yīng)可以來自四方面：國家、家庭、商營部門和志愿機(jī)構(gòu)，而且來源越多越好。?？怂沟恼w政府理論則主張通過制度整合、結(jié)構(gòu)整合和技術(shù)整合等提供整合性公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同目標(biāo)而展開跨部門協(xié)作。隨著政府與社會組織合作治理的理論演進(jìn)，公共服務(wù)多元提供的表現(xiàn)形式也越來越多元，如合同外包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、志愿提供等，大大拓展了公共事務(wù)的治理工具?？梢哉f，在以上多種合作治理理論中，“政府—社會組織—公眾”三維視角隱含其中，公共物品的多元化供給機(jī)制要求各參與主體攜手合作，其中，政府不再以“劃槳者”，而是以“掌舵者”身份履行公共責(zé)任。

（二）有關(guān)公共服務(wù)多元提供中的問責(zé)研究

合作治理的要義是以放權(quán)、授權(quán)等方式打破政府對公共權(quán)力的壟斷，促成國家權(quán)力向社會回歸。[2]從這個意義上說合作治理應(yīng)該是一種民主治理，強(qiáng)調(diào)參與性和多中心性。問責(zé)將是監(jiān)督權(quán)力是否被濫用的有效途徑。西方學(xué)者認(rèn)為，政治問責(zé)是官員對自己的行為或者活動負(fù)責(zé)，即公共官員有義務(wù)告知和解釋。官員有義務(wù)和責(zé)任提供關(guān)于他們的行動或者決策的信息，包括正在做什么、準(zhǔn)備做什么、已經(jīng)做了什么，并就這些活動或者決策提供合理的解釋，問責(zé)機(jī)構(gòu)也要求官員提供這些活動或者決策的信息并給出合理的解釋。在此基礎(chǔ)上，問責(zé)還意味著強(qiáng)制，即問責(zé)機(jī)構(gòu)能夠?qū)Σ回?fù)責(zé)任的權(quán)力使用者施加懲罰。[2]Hodge指出，應(yīng)該建立一個能夠適合多元提供方式的金字塔結(jié)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制，即最基礎(chǔ)的問責(zé)機(jī)制來自于個人行為角度如個人的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上是軟性的問責(zé)機(jī)制，如來自于顧客、同行、媒體的非正式影響；再次是硬性的問責(zé)機(jī)制，例如來自于市場或獨(dú)立規(guī)則者的正式處罰；最頂端的問責(zé)機(jī)制則是司法機(jī)制。[3]

三、政府職能轉(zhuǎn)移分析框架：參與主體、監(jiān)管與問責(zé)

基于以上理論，可提煉出以下分析框架（見圖1）。該框架側(cè)重于解釋政府公共職能轉(zhuǎn)移過程中各個參與主體之間的關(guān)系和權(quán)力，政府、社會組織和公民構(gòu)成基本的參與者互動結(jié)構(gòu)，監(jiān)管和問責(zé)則通過三者的互動而體現(xiàn)。

由于傳統(tǒng)的公共服務(wù)由政府單一提供，該結(jié)構(gòu)僅為政府與公眾。在多元服務(wù)提供模式下，政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移過程的參與主體可歸類為政府（轉(zhuǎn)移者）、社會組織（承接者）、公眾（受益者）。職能轉(zhuǎn)移者通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)施轉(zhuǎn)移程序，將某一公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給承接者，該項(xiàng)職能的承接者可能是社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)或基金會組織，他們面向公眾提供公共服務(wù)，公眾通過納稅或付費(fèi)的方式使用公共服務(wù)，直接受益。

在明確這三類主體的角色和權(quán)力關(guān)系后，互動過程中的監(jiān)管責(zé)任和問責(zé)關(guān)系也隨之明晰。政府將那些“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)”轉(zhuǎn)移給社會組織，意味著職能向社會分離，政府的部分服務(wù)功能發(fā)生變化，但這并非以行政權(quán)力轉(zhuǎn)移為載體，而是要發(fā)揮社會組織的行業(yè)自律、自主管理、協(xié)商共治功能，培育和發(fā)展社會的自主管理能力。在此過程中，政府各職能轉(zhuǎn)出部門要充分發(fā)揮監(jiān)管作用，旨在保證參與主體的組織功能經(jīng)重新調(diào)整后實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分配。這是因?yàn)椋枪矙?quán)力的代表，履行維持公共秩序的天然職責(zé)。社會組織是基于特定利益而形成的共同體，能夠聚合社會資源，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，輔助政府實(shí)現(xiàn)微觀領(lǐng)域的管理，同樣是公共利益的維護(hù)者。但不可否認(rèn)的是，社會組織可能會在社會事業(yè)管理中發(fā)生壟斷行業(yè)資源的行為，致使承接的公共服務(wù)質(zhì)量得不到保證，損害公共利益。因此，政府對其監(jiān)管存在必要性。社會公眾作為政府公共服務(wù)的直接受益者，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀檎ぷ鞯闹匾O(jiān)督者，同時(shí)能夠?qū)⒐卜?wù)承接主體的服務(wù)質(zhì)量反饋給政府，從而有利于政府對社會組織的間接監(jiān)管。

在問責(zé)關(guān)系中，引入公眾作為公共服務(wù)直接受益者的分析視角，展示了職能轉(zhuǎn)移中多維度的問責(zé)關(guān)系，尤其凸顯出公共問責(zé)的重要價(jià)值。在傳統(tǒng)公共服務(wù)提供中，政府既是“掌舵者”又是“劃槳者”，兼顧政策制定和公共服務(wù)生產(chǎn)雙重身份，這種處于科層制下的問責(zé)較為薄弱。隨著公共服務(wù)提供方式漸趨多元化，職能轉(zhuǎn)移者與承接者通過簽訂合同完成職能轉(zhuǎn)移，換句話說，在政府與社會組織合作過程中，合約關(guān)系將成為雙方相互問責(zé)的載體。因此，公眾對公共服務(wù)提供質(zhì)量的意見，將成為政府與社會組織之間合約問責(zé)的重要參照，同時(shí)這種公共問責(zé)也是對政府公共服務(wù)供給是否到位的有效檢驗(yàn)。

四、重新審視政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)承中的監(jiān)管和問責(zé)

當(dāng)前社會組織已經(jīng)成為協(xié)助政府提供公共服務(wù)的重要伙伴，為保證多元公共服務(wù)提供模式的良好運(yùn)行，使受益人真正受惠，需要不斷完善社會組織提供公共服務(wù)過程中監(jiān)管和問責(zé)的制度設(shè)計(jì)，明確監(jiān)管和問責(zé)的主體、內(nèi)容以及使用何種工具實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管和問責(zé)。然而，在地方政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中，仍存在各種問題，主要有以下三個方面：

（一）監(jiān)管問責(zé)機(jī)制不健全

各地政府正在著力推動社會組織有效承接政府公共服務(wù)職能，在對外公布的職能轉(zhuǎn)移工作實(shí)施方案中，明確提出各相關(guān)職能部門要建立完善政府職能轉(zhuǎn)移后的監(jiān)管和效果評估辦法，但在實(shí)際工作中，普遍缺乏監(jiān)管問責(zé)的指引辦法，監(jiān)管評價(jià)等配套措施也未得到有效落實(shí)。2014年浙江溫州出臺全國首個規(guī)范性文件《溫州市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》，解決了目前各地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移過程中普遍存在的法規(guī)供給不足問題。但對于政府職能轉(zhuǎn)承過程中的監(jiān)管和問責(zé)，至今未見各地配套的政策條例出臺，完全靠各級職能部門的“自由裁量”，往往缺乏科學(xué)性與規(guī)范性。在這種流于形式的監(jiān)管問責(zé)中，問責(zé)主體與問責(zé)對象不夠明晰，具體問責(zé)的內(nèi)容也不明確，使用何種監(jiān)管問責(zé)工具也將影響到職能部門對社會組織公共服務(wù)績效的合理評估。我國政府在行政問責(zé)體系上已相對完善，政府的問責(zé)機(jī)制建設(shè)也引起了足夠重視，在此基礎(chǔ)下，對社會組織提供公共服務(wù)的監(jiān)管和問責(zé)理應(yīng)提到重要地位，面對越來越多地方政府將公共服務(wù)外包給社會組織，監(jiān)管與問責(zé)制度的建立與完善將愈發(fā)重要。

（二）監(jiān)管問責(zé)體系單一

審視政府對社會組織承接公共服務(wù)職能的監(jiān)管過程可見，一般將職能部門作為監(jiān)管主體，主要是要求轉(zhuǎn)出部門在職能轉(zhuǎn)移前對社會組織有資質(zhì)審查，轉(zhuǎn)移過程中有跟蹤監(jiān)管，在服務(wù)職能承接完成后有科學(xué)的項(xiàng)目效益評估。從政府與社會組織雙方簽訂合約，保障公共服務(wù)的質(zhì)量與效果層面來說，這種政府監(jiān)管無可厚非，能夠使社會組織有壓力和動力提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，但政府職能部門并非唯一的監(jiān)管主體，與社會組織提供的公共服務(wù)相關(guān)的利益方都可以成為監(jiān)管主體。同理，對于承接過程中的服務(wù)效果問責(zé)也應(yīng)拓展范圍，問責(zé)途徑越多，問責(zé)效果將越好。而在現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)移的監(jiān)管和問責(zé)實(shí)踐中，監(jiān)管問責(zé)體系過于單一，僅限于以政府為主導(dǎo)，遠(yuǎn)不能滿足相應(yīng)的監(jiān)管問責(zé)需求，其他如公眾問責(zé)、第三方監(jiān)管評估等重要手段尚未被開發(fā)和有效利用，這種導(dǎo)向?qū)⑵x提供公共服務(wù)使服務(wù)對象真正受惠的最初目標(biāo)。

（三）監(jiān)管問責(zé)內(nèi)容不夠聚焦

對社會組織提供公共服務(wù)的監(jiān)管與問責(zé)是檢驗(yàn)政府與社會合作治理公共事務(wù)成效的重要環(huán)節(jié)。為此，至少應(yīng)當(dāng)考慮三個問題：一是政府支出的財(cái)政資金使用是否合理，是否實(shí)現(xiàn)既定的公益目標(biāo)；二是社會組織是否如約按合同履行職責(zé)，是否達(dá)到專業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；三是公眾是否獲得優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。這三方面應(yīng)列為監(jiān)管問責(zé)的核心內(nèi)容，其中，無論是政府、社會組織還是公眾層面，都應(yīng)聚焦于服務(wù)對象的受惠程度，將公共服務(wù)質(zhì)量效果的監(jiān)管與問責(zé)擺在首位。從目前對社會組織承接公共服務(wù)的監(jiān)管問責(zé)情況來看，政府作為監(jiān)管問責(zé)主體通過審閱項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告、現(xiàn)場監(jiān)測、財(cái)務(wù)抽查等方式，[4]對社會組織提供公共服務(wù)進(jìn)行過程監(jiān)管，由于監(jiān)管目標(biāo)呈現(xiàn)多元化特征，不僅要確保財(cái)政資金運(yùn)作合法合規(guī)，又要關(guān)注公共服務(wù)的績效目標(biāo)是否達(dá)成。因此，導(dǎo)致政府部門的監(jiān)管問責(zé)不夠聚焦，往往過于關(guān)注公共服務(wù)過程和財(cái)政資金是否被高效使用，而忽視了對公共服務(wù)質(zhì)量和受益人滿意度的重點(diǎn)關(guān)注。

五、結(jié)論與政策建議

筆者從監(jiān)管與問責(zé)角度切入，基于政府、社會組織、公眾三者之間的互動關(guān)系，解釋社會組織承接公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯，提出本土化實(shí)踐中的監(jiān)管問責(zé)不足。通過建立政府（轉(zhuǎn)移者）、社會組織（承接者）、公眾（受益者）三維分析框架，旨在表明三者既是公共服務(wù)轉(zhuǎn)承中的參與主體，也是利益相關(guān)體。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變治理理念，以監(jiān)管問責(zé)路徑的制度性、監(jiān)管問責(zé)主體的多元性、監(jiān)管問責(zé)內(nèi)容的針對性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)配置，達(dá)成公共利益最大化目標(biāo)。政府對社會組織規(guī)范控制的同時(shí)，應(yīng)以放權(quán)、協(xié)作的姿態(tài)讓渡部分公共服務(wù)職能，積極培育扶持社會組織。因此，對社會組織承接公共服務(wù)職能中的行政監(jiān)管不宜過強(qiáng)，轉(zhuǎn)而增進(jìn)第三方和公共服務(wù)對象在監(jiān)管問責(zé)中的作用，形成監(jiān)管問責(zé)合力，促進(jìn)公共服務(wù)效率和品質(zhì)的提升。

一是完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。各地政府、職能部門應(yīng)細(xì)化社會組織承接政府公共服務(wù)職能工作方案，出臺相應(yīng)的監(jiān)管問責(zé)配套措施，以制度化形式明晰監(jiān)管問責(zé)體系與路徑。在以往政府與社會組織二維監(jiān)管問責(zé)的基礎(chǔ)上，建立起加入社會公眾、第三方等多維監(jiān)管問責(zé)框架，形成利益相關(guān)方之間的監(jiān)管問責(zé)合力。二是優(yōu)先服務(wù)對象的監(jiān)管問責(zé)。建立和完善公共服務(wù)受益人參與監(jiān)管問責(zé)的正式或非正式機(jī)制，將服務(wù)對象的滿意度、獲得感作為政府對社會組織合約問責(zé)、對社會組織績效評估的重要參照。同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府行政問責(zé)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念，聚焦公共服務(wù)效果，從對財(cái)政資金是否高效使用監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)Ψ?wù)對象滿意度的關(guān)注，只有強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)受益人真正受惠以及受惠程度，才能最終實(shí)現(xiàn)多元主體提供公共服務(wù)的最初目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]