王棟（重慶三峽學(xué)院馬克思主義學(xué)院，重慶 404020）

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整體化分散治理：一種新框架
——基于津、杭、深的公共代理機(jī)構(gòu)比較分析

王棟
（重慶三峽學(xué)院馬克思主義學(xué)院，重慶 404020）

摘要：“整體性治理”與“分散化治理”是當(dāng)前治理理論研究的熱點(diǎn)，“分散化治理”指出長(zhǎng)久以來(lái)政治對(duì)社會(huì)的控制、嵌入、吸納或滲透的嚴(yán)密等級(jí)組織形式，對(duì)當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化造成巨大障礙，因此要求構(gòu)建多元治理體系。但是，“整體性治理”認(rèn)為，當(dāng)前我們做的不僅是政社分開(kāi)，創(chuàng)造更多的社會(huì)治理新主體，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)各類(lèi)主體間的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的整體聯(lián)動(dòng)性和調(diào)控力。但有學(xué)者指出，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)行政色彩較濃，政社不分問(wèn)題突出的情況下，強(qiáng)調(diào)“整體性”，有抹殺社會(huì)自主性，為政府權(quán)力壟斷開(kāi)脫之嫌。一時(shí)間兩種理論均面臨著“理論”與“實(shí)際”難以接軌的現(xiàn)實(shí)困境。結(jié)合目前我國(guó)公共代理機(jī)構(gòu)的改革，如何既體現(xiàn)獨(dú)立自主的分散治理，同時(shí)又兼顧國(guó)家整體性發(fā)展思路，這就迫切需要將“分散化治理”與“整體性治理”理論融會(huì)貫通，取長(zhǎng)補(bǔ)短?！罢w化分散治理”理論構(gòu)想，是對(duì)這一問(wèn)題的積極回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：行政審批代辦組織；法定機(jī)構(gòu)；社會(huì)復(fù)合主體；公共代理機(jī)構(gòu)；整體化分散治理

一、概念闡釋、問(wèn)題緣起及理論框架

行政代辦組織在西方國(guó)家已經(jīng)較為普遍并在社會(huì)治理中起著舉足輕重的作用，但是由于地域和國(guó)情不同各個(gè)國(guó)家對(duì)其的稱(chēng)法不同，加拿大將其稱(chēng)之為“政府部門(mén)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，法國(guó)稱(chēng)之為“獨(dú)立行政權(quán)力機(jī)構(gòu)”，德國(guó)稱(chēng)之為“公法實(shí)體”，荷蘭為“獨(dú)立行政實(shí)體”，英國(guó)為“下幾步機(jī)構(gòu)”，美國(guó)則為“政府公共事業(yè)公司”等，在我國(guó)的港澳地區(qū)則一般稱(chēng)之為“法定機(jī)構(gòu)”。但不管稱(chēng)呼如何，它們有著共同的特征，“在政府部級(jí)部門(mén)內(nèi)分拆機(jī)構(gòu)，分拆后的機(jī)構(gòu)將與部門(mén)高層建立準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系；從制度上將這些實(shí)體從傳統(tǒng)的縱向組織部門(mén)內(nèi)剝離出來(lái)；賦予它們?nèi)炕虿糠址傻匚弧９芾?、?cái)務(wù)和人事制度在一定程度上比傳統(tǒng)縱向組織部門(mén)的規(guī)定有所放松；具有一定的管理自主權(quán)”。［1］（p7）在我國(guó)這一類(lèi)組織機(jī)構(gòu)也開(kāi)始出現(xiàn)，并呈快速發(fā)展趨勢(shì)。出現(xiàn)這一類(lèi)組織的誘因，是基于目前我國(guó)政府、事業(yè)單位、企業(yè)及社會(huì)組織所承擔(dān)的職責(zé)有著重復(fù)交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致“政出多門(mén)，多頭管理”帶來(lái)的責(zé)任相互推諉，權(quán)力相互干涉的問(wèn)題矛盾，針對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)家結(jié)合當(dāng)前行政審批改革、事業(yè)單位改革、社會(huì)管理體制改革等推出一系列推動(dòng)新興社會(huì)主體發(fā)展的政策，并有針對(duì)性地將這些社會(huì)主體與政府及企業(yè)等傳統(tǒng)部門(mén)進(jìn)行有機(jī)整合，將部分政府職能交由這些“組合共同體”承擔(dān)。目前，我國(guó)各地對(duì)于行政代辦組織的稱(chēng)謂較為混亂，為了適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，對(duì)未來(lái)我國(guó)代理機(jī)構(gòu)發(fā)展做出統(tǒng)一的規(guī)范要求，從而更為科學(xué)合理地引導(dǎo)這類(lèi)主體健康有序發(fā)展，制定一個(gè)既適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，又符合這類(lèi)主體的基本特征的名稱(chēng)十分必要，本文借此嘗試將其稱(chēng)之為“公共代理機(jī)構(gòu)”。

為了發(fā)現(xiàn)和總結(jié)當(dāng)前公共代理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題以及取得的經(jīng)驗(yàn)，我們選取天津和平區(qū)行政審批代辦組織、深圳法定機(jī)構(gòu)和杭州社會(huì)復(fù)合主體等三個(gè)較為代表性、差異性較大的改革典型，進(jìn)行比較分析。它們基本“代理”特征一致，但是各自發(fā)揮的職能和擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧遣灰粯拥?，天津市和平區(qū)行政審批代辦組織是作為行政審批第三方代辦組織引入行政許可服務(wù)中心，協(xié)助政府提供專(zhuān)業(yè)化的行政審批服務(wù)，為企業(yè)代理新注冊(cè)手續(xù)及變更手續(xù)，提供免費(fèi)的“全程領(lǐng)辦”服務(wù)，解決了一站式服務(wù)沒(méi)能徹底解決的行政人員短缺、行政審批服務(wù)冗繁低效等問(wèn)題。深圳市法定機(jī)構(gòu)是在國(guó)家事業(yè)單位改革大的背景下產(chǎn)生的，“是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)”。杭州社會(huì)復(fù)合主體是指以推進(jìn)社會(huì)性項(xiàng)目、知識(shí)創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會(huì)效益與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作相統(tǒng)一，由黨政界、行業(yè)界、知識(shí)界、媒體界等不同身份的人員參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型創(chuàng)業(yè)主體。在這些改革試點(diǎn)中，創(chuàng)新了很多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為后期我國(guó)相關(guān)改革與推廣奠定了基礎(chǔ)，但是改革也遇到了一些現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題：①各類(lèi)公共代理機(jī)構(gòu)之間差異、各自的優(yōu)缺點(diǎn)不夠明晰，各類(lèi)公共代理機(jī)構(gòu)改革的背景、路徑、目的以及改進(jìn)的措施沒(méi)有進(jìn)行歸納總結(jié)，缺乏分類(lèi)指導(dǎo)，分類(lèi)管理；②角色和責(zé)任分工不明確，缺乏獨(dú)立自主性，尤其是賦予公共代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力不夠明確；③與政府機(jī)構(gòu)相關(guān)部門(mén)聯(lián)系不夠緊密，缺乏參與政府決策、管理等實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)的權(quán)力，對(duì)上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制不強(qiáng)；④公共代理機(jī)構(gòu)與各部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制不力。針對(duì)這些迫切而又實(shí)際的問(wèn)題，當(dāng)前必需進(jìn)行問(wèn)題的學(xué)理性分析，并拿出可行的實(shí)踐參考方案。

本文研究首先基于現(xiàn)實(shí)調(diào)研資料對(duì)比，在比較過(guò)程中借鑒理論研究方法，從更深刻和前沿的問(wèn)題與理論角度去分析目前改革的困境與不足，結(jié)合前面問(wèn)題的提示，本文所采取的理論分析框架為“整體化分散治理”。“分散治理”（郁建興，2003），認(rèn)為當(dāng)前政治對(duì)公共代理機(jī)構(gòu)的控制、嵌入、吸納或滲透的嚴(yán)密等級(jí)組織形式缺乏開(kāi)創(chuàng)精神和適應(yīng)能力（景躍進(jìn)，2011），需要構(gòu)建多元中心的治理體系（張康之，2008）。①分散化治理是目前國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一：孔繁斌．公共性的再生產(chǎn)—多中心治理的合作機(jī)制構(gòu)建［M］．南京：江蘇人民出版社，2008：17—18:景躍進(jìn)．轉(zhuǎn)型、吸納和滲透——挑戰(zhàn)環(huán)境下執(zhí)政黨組織技術(shù)的嬗變及其問(wèn)題［C］．第二屆（2011年）增愛(ài)中國(guó)公益學(xué)術(shù)獎(jiǎng)文集，上海交通大學(xué)，2011-12．張康之．論主體多元化條件下的社會(huì)治理［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（2）．“整體治理”（竺乾威，2008；沈榮華，2013），認(rèn)為多部門(mén)治理的管理碎片化、服務(wù)裂解化以及權(quán)力空心化的分散治理模式，需要一種無(wú)縫式整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)其重組整合（竹立家，2012）。②整體性治理是目前國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一：竺乾威．從新公共管理到整體性治理［J］．中國(guó)行政管理，2008，（10）；沈榮華．整體政府視角下跨部門(mén)政務(wù)協(xié)同—以行政服務(wù)中心為例［OB/EL］．2013年兩岸四地學(xué)術(shù)研討會(huì)（澳門(mén)）．http://www．docin．com/p-797831040．html，2013-09-10；竹立家．“大部制”改革之我見(jiàn)［J］．中國(guó)改革，2008，（1）．鑒于“分散治理”與“整體治理”對(duì)于中國(guó)改革的優(yōu)劣區(qū)別，構(gòu)建“整體化分散治理機(jī)制”，則能夠取長(zhǎng)補(bǔ)短、互通有無(wú)。③關(guān)于整體治理與分散治理的聯(lián)系研究，參見(jiàn)：整體性治理與分散性治理：公共治理的兩種范式［J］．行政論壇，2011，（3）；關(guān)于“整體化分散治理“的相關(guān)概念論述，參見(jiàn)：王滬寧．集分平衡：中央和地方的協(xié)同關(guān)系［J］．復(fù)旦學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，1991，（2）；周振超．統(tǒng)治集中下的管理分散：對(duì)集權(quán)與分權(quán)之爭(zhēng)的一個(gè)解答［J］．理論探討，2012，（3）．但是兩個(gè)終端的有機(jī)結(jié)合必需一個(gè)過(guò)程介入，①有學(xué)者指出應(yīng)向公共代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移權(quán)力（高奇崎，2011）。［2］然而，當(dāng)前權(quán)力轉(zhuǎn)移模式仍歸滯于“放”與“管”之間（陳紅太，2004），［3］而缺乏論證社團(tuán)如何“接”和“用”（李景鵬，2011），［4］這就需要從“權(quán)力轉(zhuǎn)移向權(quán)力變移”轉(zhuǎn)型，權(quán)力不是直接地放給社會(huì)組織，而是使政府權(quán)力變異為適合公共代理機(jī)構(gòu)自身運(yùn)用的權(quán)力，但是權(quán)力只是一種鏈接紐帶或規(guī)約機(jī)制，它構(gòu)建的仍是一種機(jī)械的、分散式的結(jié)構(gòu)體系。［5］②如何克服這一難題，必須從社會(huì)文化這一更為深層、根本和基礎(chǔ)性的問(wèn)題領(lǐng)域，以發(fā)生學(xué)視角與主體間性理論，遵循事物之間的有機(jī)聯(lián)系和生態(tài)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“權(quán)力重建向社會(huì)重建”理念轉(zhuǎn)換（清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組，2010）。［6］因而總結(jié)當(dāng)期我國(guó)公共代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該注意的問(wèn)題：一是注重整個(gè)發(fā)展的歷史過(guò)程規(guī)律性和階段性，即深入社會(huì)文化體制改革是當(dāng)期亟須涉入的重點(diǎn)；二是注重結(jié)構(gòu)（政社分開(kāi)）-功能（權(quán)力變移）-機(jī)制（整體化分散治理）的生成與構(gòu)建，體現(xiàn)改革的系統(tǒng)性和完整性。

本文在論證實(shí)現(xiàn)“整體化分散治理”圖景的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共代理機(jī)構(gòu)在與政府等社會(huì)主體不斷結(jié)構(gòu)分化與機(jī)制整合的歷程是一種“能動(dòng)-結(jié)構(gòu)”不斷改革嬗變，公共代理機(jī)構(gòu)作為社會(huì)的基本合成元素之一，也在不斷優(yōu)化與其他社會(huì)主體關(guān)系的過(guò)程。本文以公共代理機(jī)構(gòu)作為分析對(duì)象，引入“結(jié)構(gòu)-功能”分析方法，設(shè)計(jì)出公共代理機(jī)構(gòu)參與治理的演進(jìn)路線：［結(jié)構(gòu)—理性路徑—結(jié)果性邏輯］→［能動(dòng)—功能路徑—恰當(dāng)性邏輯］→［能促—社會(huì)路徑—內(nèi)生性邏輯］→［互動(dòng)—文化路徑—適宜性邏輯］，［7］來(lái)分析論證治理結(jié)構(gòu)與模式的演進(jìn)與創(chuàng)新。

二、三市改革比較：現(xiàn)狀與邏輯

二、三市改革比較：現(xiàn)狀與邏輯

（一）背景—內(nèi)容。

天津市和平區(qū)行政審批代辦組織的設(shè)立是在國(guó)家行政審批制度改革的大背景下，率先將社會(huì)組織引入審批程序，借助社會(huì)組織的組織化優(yōu)勢(shì)，將行政審批中心部分事務(wù)轉(zhuǎn)讓予社會(huì)組織，這個(gè)過(guò)程經(jīng)歷了三個(gè)階段，即一站式服務(wù)大廳、全程領(lǐng)辦和全程日志。通過(guò)不斷改革，目前代辦組織與行政審批中心實(shí)現(xiàn)了合作互動(dòng)局面，各個(gè)主體得到了很好地銜接與相互監(jiān)督，有效提升了行政審批效率。深圳市法定機(jī)構(gòu)是在事業(yè)單位改革的背景下推動(dòng)產(chǎn)生，事業(yè)單位改革的分流就是要求事業(yè)單位向其他類(lèi)型的符合自身實(shí)際與社會(huì)需要的社會(huì)單位轉(zhuǎn)型，在這一時(shí)期改革遇到了一些難度，因?yàn)榻^對(duì)的分流改革會(huì)遇到相當(dāng)大的技術(shù)難度和利益之爭(zhēng)，針對(duì)這一問(wèn)題，西方以及我國(guó)港澳地區(qū)實(shí)施的法定機(jī)構(gòu)為我們的改革提供了思路，2007年深圳等地開(kāi)始試點(diǎn)，并得到了中央的政策支持，到2012年深圳市逐步成立了幾個(gè)較為成熟的法定機(jī)構(gòu)，并開(kāi)始向廣東全省推廣。但是目前這一改革并不順利，針對(duì)法定機(jī)構(gòu)本身的屬性問(wèn)題，由于與行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織等存在著涵義沖突問(wèn)題，一直未能得到中央以及學(xué)術(shù)界的進(jìn)一步認(rèn)可，下一步改革將通過(guò)績(jī)效和其他改革的配套進(jìn)行，打破這一概念層面的瓶頸。杭州市社會(huì)復(fù)合主體的產(chǎn)生背景體現(xiàn)了城市生活的社會(huì)演進(jìn)模式，它是生活的自我反思變革，是人們追求向上境界的一種日常表達(dá)，因而其發(fā)展的規(guī)律是內(nèi)在的自我反映，它相對(duì)于天津和深圳的公共代理機(jī)構(gòu)的改革更具有社會(huì)革命的涵義，當(dāng)然杭州的經(jīng)驗(yàn)也借助了政府的推動(dòng)引導(dǎo)作用，它的發(fā)展也是對(duì)目前行政審批改革與事業(yè)單位改革的另一種反映，由于杭州商品市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟，各種社會(huì)主體承擔(dān)的角色相對(duì)其他地區(qū)也較為合理，在較早時(shí)期已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的制度變革，社會(huì)復(fù)合主體是對(duì)前面改革的進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。

機(jī)構(gòu)天津代辦組織深圳法定機(jī)構(gòu)杭州社會(huì)復(fù)合主體主體·政府的協(xié)調(diào)、領(lǐng)辦與聯(lián)辦互動(dòng)、中介組織與部門(mén)服務(wù)的合力功能·政府企業(yè)·政府主管部門(mén)前海管理局所屬企業(yè)·有黨政界、行業(yè)界、知識(shí)界和媒體界等多元參與，聯(lián)動(dòng)運(yùn)行，你中有我，我中有你，彼此關(guān)聯(lián)、互為支撐·半獨(dú)立、半官方組織，與政府相比有較大的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任·既有引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理職能，又有創(chuàng)業(yè)、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)職能；既有研究、策劃、設(shè)計(jì)功能，又有宣傳、推廣、展示功能，各功能彼此分工，互補(bǔ)銜接·行政審批服務(wù)中心代辦中介組織入駐中心相關(guān)部門(mén)結(jié)構(gòu)·引進(jìn)中介組織幫助政府提供公共服務(wù)，使中心服務(wù)專(zhuān)業(yè)化；在中介服務(wù)的過(guò)程中形成政府與企業(yè)之間的信息中介作用·代理政府、企業(yè)以及社會(huì)組織交予的任務(wù)，有效的化解這些任務(wù)在各主體之間的責(zé)任不清，技術(shù)不夠、權(quán)力不足等問(wèn)題

基礎(chǔ)·政府需要社會(huì)組織的興起國(guó)家政策的支持·政府需要事業(yè)單位改革推動(dòng)企業(yè)發(fā)展·社會(huì)組織興起企業(yè)需要政府需要公民生活水平提升原則·以合同的形式路徑·理性路徑·功能路徑邏輯·結(jié)果性邏輯·恰當(dāng)性邏輯機(jī)構(gòu)天津代辦組織深圳法定機(jī)構(gòu)杭州社會(huì)復(fù)合主體·以制度設(shè)計(jì)的形式以法律作為規(guī)定·以社會(huì)規(guī)則為主體以政府設(shè)計(jì)主導(dǎo)結(jié)合企業(yè)的契約精神·社會(huì)路徑·適宜性邏輯

（二）結(jié)構(gòu)-功能。

天津市和平區(qū)行政審批通過(guò)引進(jìn)中介組織幫助政府提供公共服務(wù)，使中心服務(wù)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化，在中介服務(wù)的過(guò)程中，形成政府與企業(yè)之間的信息中介作用。形成了政府的協(xié)調(diào)、領(lǐng)辦與聯(lián)辦互動(dòng)、中介組織與部門(mén)服務(wù)的合力；這一機(jī)制明確了牽頭、辦理、審批的責(zé)任主體，運(yùn)用了看日志、查瓶頸、評(píng)服務(wù)等監(jiān)督方式，形成有中心、監(jiān)察室、中介、部門(mén)共同配合的、全員全程提高效能的工作局面。但是由于代辦組織本身缺乏審批權(quán)力，因而這種聯(lián)合模式是“嵌入式”，沒(méi)有與整體達(dá)到有機(jī)結(jié)合。深圳市法定機(jī)構(gòu)作為半獨(dú)立、半官方組織，與政府部門(mén)相比較有較大的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)的干涉。每個(gè)法定機(jī)構(gòu)都有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律，賦予它特殊的功能、任務(wù)、運(yùn)作方式和管理模式，并規(guī)定該機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容。深圳法定機(jī)構(gòu)的改革，其跨度時(shí)間較長(zhǎng)，相關(guān)政策法規(guī)層次全面，國(guó)家宏觀制度支持度高，在改革過(guò)程中充分結(jié)合我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)在問(wèn)題，注重改革后的法定機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位、政府及企業(yè)之間的法律關(guān)系和制度聯(lián)系，集合多個(gè)部門(mén)的職責(zé)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了任務(wù)運(yùn)行的“一站式”效益。因而這種模式可以稱(chēng)之為“嫁接式”，其結(jié)構(gòu)融合度要高。杭州市社會(huì)復(fù)合主體的產(chǎn)生不僅從生成路徑上來(lái)說(shuō)體現(xiàn)的是內(nèi)生模式，其結(jié)構(gòu)職能的特點(diǎn)也發(fā)揮出更為綜合性的體制效應(yīng)，它集合了社會(huì)資本的營(yíng)養(yǎng)成分，是社會(huì)力量的自發(fā)促成的結(jié)果，在結(jié)構(gòu)上更為細(xì)致完備，從目標(biāo)和機(jī)制上更為成熟合理，從協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)上更為簡(jiǎn)便牢固，既涉及政府職能轉(zhuǎn)變、公共治理、社會(huì)參與、協(xié)商民主；又涉及社會(huì)主體培育、社會(huì)運(yùn)行模式，社會(huì)事業(yè)發(fā)展、知識(shí)創(chuàng)業(yè)和特色行業(yè)發(fā)展等；還涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、文化資源利用、文化價(jià)值實(shí)現(xiàn)等。社會(huì)復(fù)合主體以項(xiàng)目作為運(yùn)作方式，具有項(xiàng)目的彈性、柔性、開(kāi)放性以及階段性特點(diǎn)，形成靈活的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式。運(yùn)行目的突出公益性，同時(shí)又能實(shí)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，不是依靠權(quán)力或行政審批權(quán)延伸來(lái)運(yùn)作，而是采用企業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)作方式，具有自我“造血”功能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。［8］杭州市社會(huì)復(fù)合主體相比天津與深圳的公共代理機(jī)構(gòu)改革更具有社會(huì)化和市場(chǎng)化要素，我們可以稱(chēng)這種模式為“克隆式”。

（三）路徑-邏輯。

津市和平區(qū)行政審批代辦組織、深圳法定機(jī)構(gòu)以及杭州社會(huì)復(fù)合主體各自代表著一種治理模式，它們的不同之處是所處的環(huán)境要求，面臨的問(wèn)題，因而產(chǎn)生出不同的路徑選擇，每一種模式不能說(shuō)絕對(duì)具有優(yōu)越于另一種的優(yōu)勢(shì)，它們都有自己生存的空間和發(fā)展的必要，天津行政代辦組織的形成適應(yīng)于小范圍內(nèi)的、事務(wù)并不太復(fù)雜的簡(jiǎn)單任務(wù)執(zhí)行，它們與政府的關(guān)系間接性，通過(guò)合同形式確定二者權(quán)利義務(wù)，執(zhí)行以及監(jiān)督主要通過(guò)技術(shù)性手段參與，這種關(guān)系的穩(wěn)定性一般是因事而定，以項(xiàng)目帶動(dòng)互動(dòng)。深圳市法定機(jī)構(gòu)有著深刻的事業(yè)單位改革背景，事業(yè)單位改革是一個(gè)漸進(jìn)試點(diǎn)過(guò)程，時(shí)間跨度大，影響范圍廣，具有復(fù)雜的部門(mén)設(shè)置和國(guó)家體制演進(jìn)的歷史性過(guò)程要素，這就決定了法定機(jī)構(gòu)設(shè)置較為謹(jǐn)慎。關(guān)于法定機(jī)構(gòu)的屬性以及承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)是否帶有行政屬性，目前在廣東試點(diǎn)中爭(zhēng)議較大，國(guó)家對(duì)這一改革目前還沒(méi)有明確的肯定性表態(tài)，還處于探索階段。種種客觀性或者體制問(wèn)題的障礙使得法定機(jī)構(gòu)與政府以及其他社會(huì)主體的關(guān)系處于制度體系層面不穩(wěn)定的狀況，現(xiàn)在其運(yùn)行方式主要是依靠于“一法一機(jī)構(gòu)”模式。杭州社會(huì)復(fù)合主體的生成是杭州市地方發(fā)展中經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史積淀和市場(chǎng)發(fā)育自我生成的產(chǎn)物，是建立在地方經(jīng)濟(jì)和百姓生活已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)小康水平的基礎(chǔ)上，對(duì)此提出的更高的精神層面的要求，因而這種發(fā)展模式是內(nèi)生的底層需求的進(jìn)一步更替，它內(nèi)化了社會(huì)基礎(chǔ)的訴求，也集聚了社會(huì)基礎(chǔ)的內(nèi)在動(dòng)力，因而在政府發(fā)展規(guī)劃中，有效地利用了這股順力，從而達(dá)到了事半功倍的效果。杭州市社會(huì)復(fù)合主體其運(yùn)行的機(jī)制不僅是政府給予的制度安排，更重要的是它與城市生活，城市發(fā)展以及城市文化緊緊結(jié)合在一起，它的運(yùn)行更多的是基于城市居民的規(guī)則約束，而這種規(guī)則還受到了市場(chǎng)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)游戲不斷磨合中形成的契約的影響，因而杭州市社會(huì)復(fù)合主體的生成與運(yùn)行原理是政府制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)契約規(guī)制和社會(huì)日常規(guī)則主導(dǎo)的社會(huì)自我治理模式，它比較于天津市和平區(qū)行政審批代辦組織以及深圳法定機(jī)構(gòu)有著更為牢固和持久的發(fā)展機(jī)制。

從三種模式的演進(jìn)路徑來(lái)看，天津市和平區(qū)行政代辦組織的形成路徑模式即：［結(jié)構(gòu)—理性路徑—結(jié)果性邏輯］。法定機(jī)構(gòu)的成立相比代辦中介組織其法律效力以及行政能力或者是公共權(quán)力乃至人員配置都聚集了各個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)，因而較代辦中介組織有著天然的進(jìn)步之處，其演進(jìn)路徑模式為：［能動(dòng)—功能路徑—恰當(dāng)性邏輯］。社會(huì)復(fù)合主體相比較天津市和平區(qū)行政服務(wù)中心代辦組織，以及法定機(jī)構(gòu)而言，它更能體現(xiàn)出社會(huì)的自發(fā)力量和內(nèi)在的生成規(guī)律，它的形成不同于前兩者的政府借用作用和主導(dǎo)模式，而是首先基于自身的發(fā)展基礎(chǔ)上的外在影響。它的生成已經(jīng)跳出制度的硬性規(guī)定，更多的是文化的滋潤(rùn)維和，它追求的是一種各種社會(huì)要素的自然結(jié)合和相互溝通，以及各自之間的和諧相處。因而這種模式的演進(jìn)路徑為：［能促—社會(huì)路徑—內(nèi)生性邏輯］。

三、問(wèn)題剖析：分散化公共治理

天津行政審批代辦組織由于實(shí)行的是合同制模式，往往存在因事而定的機(jī)遇性影響，作為第三方機(jī)構(gòu)只是起著輔助執(zhí)行作用，并無(wú)議事決策權(quán)力，其地位沒(méi)有受到專(zhuān)門(mén)法律的保障，也未能進(jìn)入政府主要管理結(jié)構(gòu)范疇。從相關(guān)運(yùn)行機(jī)制和制度安排中，未能從主要職能部門(mén)或者機(jī)構(gòu)設(shè)置方面體現(xiàn)出該組織的獨(dú)立資格地位，也未能從制度安排中體現(xiàn)該組織的自主性和單獨(dú)性執(zhí)行模塊。行政審批中心為調(diào)節(jié)各入駐部門(mén)的工作關(guān)系專(zhuān)門(mén)設(shè)立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)，但未從職責(zé)守則中體現(xiàn)代辦組織的身影，在相關(guān)機(jī)構(gòu)布局示意圖中也未直接標(biāo)出代辦組織的辦公地點(diǎn)和辦公流程。代辦組織接觸的工作范圍限于：企業(yè)新注冊(cè)手續(xù)、企業(yè)變更手續(xù)。辦理事項(xiàng)也僅為企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、驗(yàn)資、刻章、機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等，從性質(zhì)上來(lái)看還處于操作性層面，一般不涉及政府部門(mén)的企業(yè)審批權(quán)限，同時(shí)其監(jiān)督職能也沒(méi)有明確。因而，總體分析和平區(qū)行政代辦組織在職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、權(quán)限等各個(gè)方面未能真正實(shí)現(xiàn)與政府部門(mén)的有機(jī)結(jié)合，基本上處于召之即來(lái)、呼之即去的地位角色，因而這種隨機(jī)性，給代辦組織的責(zé)任感和效能性產(chǎn)生了不利影響。由于沒(méi)有獨(dú)立的法律約束，僅以合同的法律效力很難從根本上約束代辦組織的工作廉政；由于沒(méi)有相關(guān)決策參與和審批權(quán)力，代辦組織一直處于輔助地位，沒(méi)有真正的獨(dú)立自主性，壓抑了自身能力的拓展；由于在人員、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)等方面沒(méi)有給予相應(yīng)的政策或資金支持，代辦組織的辦公條件以及設(shè)施技術(shù)未能得到完善保障。在代辦組織的失職違規(guī)的事項(xiàng)懲戒方面，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)則制度進(jìn)行完善，政府很多時(shí)候看到的是其利，而未能警戒其弊，無(wú)法明確各方職責(zé)，從而容易產(chǎn)生扯皮推諉狀況。

深圳法定機(jī)構(gòu)其機(jī)構(gòu)性質(zhì)歸屬還存在較大爭(zhēng)議，由于不是政府部門(mén)又行使部分行政職能，同時(shí)在人員配備、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)以及地位角色和政府銜接方面還存在一些難以逾越的障礙。一是職責(zé)劃分不清。法定機(jī)構(gòu)的職責(zé)是通過(guò)立法的形式來(lái)確立的，但是法律很難窮盡法定機(jī)構(gòu)與所屬政府部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，況且法律也往往跟不上現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。政府活動(dòng)紛繁復(fù)雜，很難簡(jiǎn)單地將決策與執(zhí)行清晰地劃分開(kāi)來(lái)。以前海管理局為例，“前海管理局在市政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作”，“深圳市政府各有關(guān)部門(mén)非經(jīng)市政府授權(quán)，不得在前海合作區(qū)行使職權(quán)”。上述規(guī)定產(chǎn)生如下三點(diǎn)疑問(wèn)：作為前海合作區(qū)管理部門(mén)，具體應(yīng)該由哪個(gè)機(jī)構(gòu)代表深圳市政府對(duì)前海進(jìn)行管理？在前海合作區(qū)以外的區(qū)域，前海合作區(qū)是否有權(quán)進(jìn)行審批或管理事項(xiàng)，是否需要授權(quán)？在我國(guó)中央與地方“條塊結(jié)合”的管理模式下，前海合作區(qū)如何與廣東省和國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批事項(xiàng)接軌？二是政府相關(guān)部門(mén)對(duì)于法定機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估困難。法定機(jī)構(gòu)兼具政府和企業(yè)的特點(diǎn)，由于其目標(biāo)的多元以及評(píng)估技術(shù)的欠缺，相關(guān)部門(mén)對(duì)法定機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估很難統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考核的多元化趨勢(shì)，降低了對(duì)其GDP的要求，以及降低了行動(dòng)一致性的要求，政府對(duì)法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)也很難順利展開(kāi)。三是外部審計(jì)制度不完善。我國(guó)相關(guān)外部審計(jì)制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，政府在對(duì)法定機(jī)構(gòu)審計(jì)時(shí)，一般是通過(guò)機(jī)構(gòu)自查和政府監(jiān)察的模式，而法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部理事會(huì)成員往往是兼職，缺乏足夠的時(shí)間、精力和專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。四是法定機(jī)構(gòu)成員聘用缺乏獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)。法定機(jī)構(gòu)的成員來(lái)自各個(gè)相關(guān)部門(mén)，有政府任命安排，有社會(huì)應(yīng)聘，也有借調(diào)、合同制等等，這些應(yīng)聘缺乏競(jìng)爭(zhēng)上崗的程序，人員結(jié)構(gòu)混雜，所屬對(duì)口機(jī)構(gòu)存在職能交叉，多頭管理問(wèn)題，沒(méi)有相應(yīng)的人事制度專(zhuān)門(mén)界定法定機(jī)構(gòu)人事的獨(dú)立性以及與外部相關(guān)部門(mén)人事的關(guān)系，法定機(jī)構(gòu)成員的歸屬感以及責(zé)任感模糊不定。

杭州社會(huì)復(fù)合主體雖然從城市歷史發(fā)展角度逐步推進(jìn)，利用了文化基礎(chǔ)元素在市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制中的傳承及協(xié)調(diào)作用，但是目前我國(guó)政治功能大于市場(chǎng)作用的情況下，社會(huì)復(fù)合主體的產(chǎn)生還帶有很大的政府行政績(jī)效色彩，它的產(chǎn)生離不開(kāi)杭州市委市政府的短期內(nèi)一系列政策文件的強(qiáng)力推動(dòng)，也包括各地高校科研機(jī)構(gòu)學(xué)者的積極宣傳，在這種氛圍之下，社會(huì)復(fù)合主體透露出一種勢(shì)不可擋、蓬勃向上的態(tài)勢(shì)，然而凡事必須基于社會(huì)的深厚基礎(chǔ)和文化傳統(tǒng)以及未來(lái)趨勢(shì)的條件下，這種創(chuàng)新才不至于被不斷變化的改革潮流所淹沒(méi)。杭州社會(huì)復(fù)合主體是一種過(guò)度依賴(lài)于市場(chǎng)與社會(huì)，在這個(gè)結(jié)構(gòu)中起著主導(dǎo)作用的是各種企業(yè)以及社會(huì)組織，另外還有知識(shí)界、媒體界的人士參與，但是這種模式具體歸屬于哪種屬性，從而明確它與政府、企業(yè)以及社會(huì)的關(guān)系，“有學(xué)者嘗試通過(guò)政府介入的深度，將社會(huì)復(fù)合主體歸為政府主體型、政府主導(dǎo)型和政府引導(dǎo)型，但無(wú)法理解其構(gòu)建的過(guò)程邏輯，特別是城市政府如何‘滲透’特定的行業(yè)和社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，如何防止政府的過(guò)度介入而使其淪為‘組織化調(diào)控’的工具”［9］（p76-84）這種屬性不清的問(wèn)題，難免為社會(huì)復(fù)合主體的法律界定和行政改革等帶來(lái)政策制定難度，也為社會(huì)如何找到自身定位，明確與其他主體的關(guān)系存在很多障礙。更突出的是各主體之間缺乏一種整體調(diào)和機(jī)制，一是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)其制度、地位、結(jié)構(gòu)等方面的界定規(guī)范，導(dǎo)致各個(gè)社會(huì)復(fù)合主體無(wú)序發(fā)展，概念模糊，邊界不清，不利于社會(huì)復(fù)合主體的發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，“在實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)復(fù)合主體遇到了新的實(shí)際問(wèn)題，包括社會(huì)復(fù)合主體典型中的行政力量過(guò)大（如西泠印社的管委會(huì)），運(yùn)作松散（如絲綢和茶的行業(yè)聯(lián)盟），等等。這就引發(fā)了一系列思考——如何形成復(fù)合主體成員的主動(dòng)關(guān)聯(lián)，如何處理專(zhuān)業(yè)性和復(fù)合性的關(guān)系，黨政界如何既發(fā)揮作用又保持權(quán)力不介入，行業(yè)（企業(yè)）的社會(huì)復(fù)合主體聯(lián)合如何避免壟斷，等等”；［8］二是社會(huì)復(fù)合主體的整合，是否是基于一種“生命共同體”的存在體征，各個(gè)機(jī)構(gòu)或組織之間是以什么樣的利益聯(lián)系起來(lái)，他們的目標(biāo)宗旨是否一致，等等。三是社會(huì)復(fù)合主體初衷是文化品牌的宣傳造勢(shì)，這種目的有著很大的傳播效應(yīng)，它是否還能復(fù)制于其他社會(huì)內(nèi)容之中，創(chuàng)造出基于人們的日常生活以及民主制度等更為切合實(shí)際的問(wèn)題領(lǐng)域，否則如果單純的是介于城市品牌的創(chuàng)立，難免出現(xiàn)一種“以一代百”的嫌疑。

四、理論總結(jié)：整體化分散治理

分散化治理是當(dāng)前國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化的趨勢(shì)，在這種發(fā)展形勢(shì)下，結(jié)合我國(guó)實(shí)際和治理規(guī)律，在充分賦予各種社會(huì)主體以權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)維護(hù)結(jié)構(gòu)運(yùn)行的系統(tǒng)性和整體性，我們將這種治理形式的創(chuàng)新稱(chēng)之為“整體化分散治理”。“整體化分散治理”代表了四種治理轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)的集合：①自主性與協(xié)同性的結(jié)合；②中國(guó)歷史過(guò)程與國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合；③政府與社會(huì)雙向選擇的結(jié)合；④權(quán)能分衡與民主集中的結(jié)合。整體化分散治理如何上升為適合中國(guó)實(shí)際的具有中國(guó)特色的治理模式，需要一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的改革過(guò)程，按照發(fā)生學(xué)視角分析，它分為規(guī)制階段、規(guī)范階段、文化認(rèn)知階段和實(shí)證階段，相對(duì)應(yīng)的就是政社分開(kāi)改革、權(quán)力變移改革、社會(huì)重建改革和整體化分散治理體系構(gòu)建四個(gè)階段。

首先是政社分開(kāi)改革。天津市和平區(qū)行政審批代辦組織的政社分開(kāi)相對(duì)徹底，因?yàn)榇k組織是直接從社會(huì)引入的獨(dú)立性的社會(huì)組織，但問(wèn)題是政社分開(kāi)還有一個(gè)涵義就是，我們不僅應(yīng)給予社會(huì)組織充分的自主辦理權(quán)，還應(yīng)建立社會(huì)組織發(fā)展的救濟(jì)體系，讓社會(huì)組織具有自我造血功能以及真正的發(fā)展自主權(quán)。和平區(qū)行政代辦組織在執(zhí)行行政部門(mén)交代的任務(wù)之外，由于沒(méi)有很好地融入到行政審批這個(gè)整體結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中去，在這個(gè)結(jié)構(gòu)中它一直處于一種附屬的角色，或者是一種借助的工具，行政審批部門(mén)缺乏對(duì)代辦組織的整體規(guī)劃，缺乏部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，也缺乏相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于代辦組織也沒(méi)有真正納入行政審批的相關(guān)決策程序，在資金、人員、辦公等方面缺乏一盤(pán)棋考慮和長(zhǎng)期規(guī)劃發(fā)展，在這種情況下，如果出現(xiàn)事情的轉(zhuǎn)移或形勢(shì)的改變，甚至代辦組織自身的情況轉(zhuǎn)變，都可能對(duì)代辦組織參與行政審批事務(wù)執(zhí)行產(chǎn)生影響。對(duì)于法定機(jī)構(gòu)，由于它是事業(yè)單位改革的組成部分，其目的就是實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)這一重要任務(wù)，因而任務(wù)較為艱巨復(fù)雜，所牽涉的細(xì)節(jié)問(wèn)題更為具體。一是立法問(wèn)題。以前海管理局為例其立法應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：（1）《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》應(yīng)該成為前海的唯一法例。不宜由政府再出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章來(lái)規(guī)范，否則又將落入政府本位主義的窠臼。更不宜授權(quán)前海管理機(jī)構(gòu)制定規(guī)則和指引，否則容易導(dǎo)致改革設(shè)計(jì)的部門(mén)化。（2）從內(nèi)容來(lái)看，條例應(yīng)該主要放在目標(biāo)、體制、責(zé)權(quán)、劃界、評(píng)估、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等制度性、框架性的內(nèi)容上。鑒于國(guó)務(wù)院已批復(fù)《規(guī)劃》以及體現(xiàn)保證前海經(jīng)營(yíng)管理的靈活性、自主權(quán)，因此不宜對(duì)涉及前海經(jīng)營(yíng)、管理、開(kāi)發(fā)、投資、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)建設(shè)等方面的內(nèi)容規(guī)定得過(guò)多、過(guò)細(xì)。二是內(nèi)部管理架構(gòu)問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，應(yīng)建立“管理局雙層管理體制”。領(lǐng)導(dǎo)小組是最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃，決定重大事項(xiàng)、監(jiān)管前海管理局。管理局是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)日常管理和運(yùn)營(yíng)。管理局局長(zhǎng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，接受領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督。三是與政府部門(mén)的銜接問(wèn)題。前海合作區(qū)應(yīng)具有的行政執(zhí)行權(quán)力應(yīng)該通過(guò)法律和深圳市政府雙重授權(quán)的方式獲得，并通過(guò)立法的形式予以確認(rèn)和固化。經(jīng)過(guò)授權(quán)以后，沒(méi)有主管部門(mén)的前海合作區(qū)原則應(yīng)該只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。前海合作區(qū)與上級(jí)政府部門(mén)的銜接也必須通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，這樣可以減少深圳市政府各部門(mén)對(duì)前海合作區(qū)的干涉，減少與各級(jí)政府部門(mén)的協(xié)調(diào)難度和工作量。首先，政府與法定機(jī)構(gòu)之間充分體現(xiàn)“政事分開(kāi)”原則。法定機(jī)構(gòu)與行政主管部門(mén)的關(guān)系應(yīng)該明晰，政府部門(mén)主要制定公共政策和發(fā)展規(guī)劃，并對(duì)法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)、過(guò)程和績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，確保法定機(jī)構(gòu)的公益屬性。法定機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，定期向政府主管部門(mén)反饋業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，并將發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算等重要事項(xiàng)報(bào)有關(guān)部門(mén)審定或備案。其次，法定機(jī)構(gòu)可以作為國(guó)有投資的出資人管理企業(yè)，原則上法定機(jī)構(gòu)與下屬企業(yè)實(shí)行“管辦分離”，但可以提取一定的收益用于履行法定機(jī)構(gòu)職能。杭州社會(huì)復(fù)合主體是集政府、企業(yè)、社會(huì)組織，以及媒體、學(xué)者等聯(lián)合組成的結(jié)構(gòu)形式，這種形式以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)作為聯(lián)系平臺(tái)，以項(xiàng)目管理作為運(yùn)作平臺(tái)，以文化理念作為整合平臺(tái)，在這個(gè)系統(tǒng)中產(chǎn)生了“政府主體合作型”、“政府主導(dǎo)合作型”和“政府引導(dǎo)合作型”等不同模式，各種模式的主體之間政社關(guān)系并不一致，多樣性政社結(jié)構(gòu)形式具有靈活性，根據(jù)市場(chǎng)需要不斷調(diào)整變化，因而更具有適應(yīng)性和牢固性。但是這種多樣性還應(yīng)制定相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范約束，可以借鑒深圳法定機(jī)構(gòu)“一事一法”的形式，針對(duì)每一個(gè)社會(huì)復(fù)合主體制定相應(yīng)的權(quán)責(zé)法律規(guī)則，在相關(guān)法制建設(shè)中明確政府在復(fù)合主體運(yùn)作中代表公共利益、依法行政等責(zé)任，限制政府違規(guī)操作資金、違法操縱項(xiàng)目承包的權(quán)力。當(dāng)然，法規(guī)制定后的落實(shí)還在于政府自身，所以政府的制度創(chuàng)新（比如績(jī)效考核機(jī)制、干部選用制度、人事制度等的改革和創(chuàng)新）都需要與規(guī)范政府權(quán)責(zé)的法制建設(shè)配套推進(jìn)，這樣才能從上到下貫徹制度精神、落實(shí)法制規(guī)范。

其次是權(quán)力變移改革。我們除了實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)這一前提之外，還應(yīng)賦予社會(huì)組織發(fā)展的技能和權(quán)利，繼而我們還應(yīng)給予一定執(zhí)行社會(huì)公共權(quán)力的職能，使其能夠?qū)τ谧约嚎梢哉茢嗟氖聞?wù)或者代表民意的事務(wù)做出自己的判斷。天津和平區(qū)行政審批代辦組織最需要承接的政府職能就是自己獨(dú)立自主的行政審批裁判權(quán)，目前代辦組織只有執(zhí)行權(quán)，缺乏“審批權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”，這就使得政府在其中還是壟斷角色。深圳法定機(jī)構(gòu)權(quán)力的承接已經(jīng)相對(duì)成熟，具有獨(dú)立自主的運(yùn)作權(quán)力，但是由于改革的不同步性，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和關(guān)系要素上還有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。目前深圳法定機(jī)構(gòu)根據(jù)機(jī)構(gòu)職能和類(lèi)別的不同，實(shí)行核撥經(jīng)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或自籌經(jīng)費(fèi)等多種經(jīng)費(fèi)形式，但總體上大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)仍處于財(cái)政全額撥款的試運(yùn)行階段。因而這種情況應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)需要采取更為多樣化的籌資渠道，將融資權(quán)放給社會(huì)，引入更多社會(huì)資本參與法定機(jī)構(gòu)的任務(wù)運(yùn)作，從而增加社會(huì)在公共事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。在工作人員的錄用管理上，可自行設(shè)置崗位，自主招錄人員，并可越級(jí)提拔。杭州市社會(huì)復(fù)合主體相比較前面兩種模式已經(jīng)有了較大的改進(jìn)，但是這種模式由于是歷史制度演進(jìn)路徑，政府在其中起到了主要作用，并且這種模式并不是社會(huì)變革的動(dòng)力機(jī)制，而是基于城市發(fā)展的創(chuàng)新需要，因而這種模式一旦外在影響力量改變，自身也很難維護(hù)已有的結(jié)構(gòu)形式，應(yīng)借鑒天津行政審批代辦組織與深圳法定機(jī)構(gòu)的改革模式，引入社會(huì)自我革新的動(dòng)力機(jī)制，將更多的自主權(quán)賦予社會(huì)復(fù)合主體，并發(fā)揮它們自我革新的積極性。在劃定政府與社會(huì)復(fù)合主體的權(quán)限上可以參照以下標(biāo)準(zhǔn)：一是公共產(chǎn)品或服務(wù)的具體屬性不同來(lái)決定其適合不同類(lèi)型的復(fù)合主體運(yùn)作形式，比如公共品消費(fèi)中是否可實(shí)現(xiàn)收費(fèi)往往決定市場(chǎng)介入的可行性；二是參與的項(xiàng)目所兼具的具體效應(yīng)，有些戰(zhàn)略項(xiàng)目在具備社會(huì)效應(yīng)的同時(shí)也具有行政效應(yīng)，而每個(gè)項(xiàng)目社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的大小不同也就決定了社會(huì)復(fù)合主體參與的權(quán)力邊界；三是政府的作用——根據(jù)政府在其中發(fā)揮作用的大小，確定政府的角色職能；四是根據(jù)社會(huì)復(fù)合主體的資源稟賦和組織效率（能力），如這些組織的信息效率、生產(chǎn)效率、管理效率等來(lái)決定復(fù)合主體運(yùn)作的必要性。

再次是社會(huì)重建改革。與天津行政審批代辦組織、深圳法定機(jī)構(gòu)比較來(lái)看，杭州社會(huì)復(fù)合主體的社會(huì)重建工作做得相對(duì)成功，它從城市生活品質(zhì)提升角度，有效開(kāi)拓了社會(huì)復(fù)合主體這一城市品牌網(wǎng)絡(luò)的重要形式，但是這一創(chuàng)新很大程度上是基于城市品牌效應(yīng)，其運(yùn)作方式基本上是市場(chǎng)化，其工作機(jī)構(gòu)也一般是政府及其他較為正式化或規(guī)模化的部門(mén)，其在運(yùn)作項(xiàng)目也是相關(guān)市場(chǎng)型、政府型的宏觀課題，真正與普通民眾相關(guān)、深入民眾日常生活之中，由普通民眾親身參與的項(xiàng)目或復(fù)合主體十分少。因而杭州社會(huì)復(fù)合主體還需在現(xiàn)有成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極開(kāi)拓新的領(lǐng)域，將觸角向基層生活深入，一是打造公共文化服務(wù)體系項(xiàng)目，為民眾建設(shè)便捷、有效的文化生活環(huán)境；二是建立民眾參與社會(huì)復(fù)合主體的工作平臺(tái)，積極采納民眾意見(jiàn)建議，使社會(huì)復(fù)合主體不僅是政府或者企業(yè)以及知識(shí)界高層領(lǐng)域的專(zhuān)有空間；三是建設(shè)一批專(zhuān)為民眾服務(wù)的公益項(xiàng)目，打造一批為民眾服務(wù)的公益性社會(huì)復(fù)合主體，為民眾的生活困難，包括就業(yè)、助殘、扶貧等生活服務(wù)。而對(duì)于天津行政審批代辦組織主要是建立政府與代辦組織平等協(xié)商、民主合作的公共文化氛圍，通過(guò)完善規(guī)章制度，宣傳教育以及培訓(xùn)等方式使政府工作人員以及代辦組織成員之間建立相互信任、溝通、合作的平臺(tái)，并通過(guò)制度化程序以及辦公場(chǎng)所等方式建立政府與代辦組織之間共同工作的平臺(tái)機(jī)制。深圳法定機(jī)構(gòu)本身建立的目的即是事業(yè)單位市場(chǎng)化、社會(huì)化改革的產(chǎn)物，因而進(jìn)一步推動(dòng)這一改革的措施，不僅是行政結(jié)構(gòu)上的變化，同時(shí)也應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、賦予法定機(jī)構(gòu)更多的獨(dú)立性、社會(huì)性的權(quán)力權(quán)益。

經(jīng)過(guò)政社分開(kāi)、權(quán)力變移與社會(huì)重建逐步深入的深化改革過(guò)程，最終本文的研究目的是建構(gòu)整體化分散治理新機(jī)制。整體化分散治理其目的是在社會(huì)各個(gè)主體之間達(dá)成平等自由合作的情況之下，還需符合國(guó)家整體發(fā)展，社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展以及生態(tài)有機(jī)互動(dòng)的新局面。對(duì)于天津行政審批代辦組織、深圳法定機(jī)構(gòu)以及杭州社會(huì)復(fù)合主體三者而言，它們所處的環(huán)境條件并不一致，但是面對(duì)當(dāng)前的宏觀環(huán)境以及基本制度，它們是一樣的，面對(duì)新的形勢(shì)發(fā)展需要它們積極建構(gòu)新的體系以適應(yīng)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的步伐，一是建立軟法體系，完善社會(huì)日常行為規(guī)則，通過(guò)更多的社會(huì)自我約束和調(diào)節(jié)來(lái)規(guī)范多元主體合作交易的行動(dòng)，通過(guò)提升人們的文化與法律素質(zhì)來(lái)發(fā)展社會(huì)交往的質(zhì)量與效率；二是建設(shè)公共服務(wù)市場(chǎng)，將各個(gè)主體在市場(chǎng)中合理配置各自的角色位置，政府與企業(yè)、社會(huì)組織的屬性回歸本位，通過(guò)平等甚或競(jìng)爭(zhēng)的姿態(tài)參與合作，在社會(huì)公共服務(wù)與管理活動(dòng)中，市場(chǎng)是起決定作用的調(diào)節(jié)手段，政府只是行政輔助角色；三是賦予社會(huì)組織以實(shí)際參與社會(huì)治理和國(guó)家管理的決策地位，增加社會(huì)組織在政協(xié)、人大、黨代會(huì)、人民團(tuán)體等各種國(guó)家機(jī)構(gòu)中的界別或席位，以增加社會(huì)組織在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。通過(guò)以上宏觀的結(jié)構(gòu)重組和新的元素創(chuàng)造，未來(lái)的整體化分散治理機(jī)制將會(huì)實(shí)現(xiàn)一種權(quán)力與能力優(yōu)化配置，權(quán)力與能力有效制約，權(quán)力與能力合理劃分以及歸屬相得益彰的地步；在這個(gè)機(jī)制中功能實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、形成網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)聯(lián)絡(luò)脈絡(luò)，各種功能發(fā)揮自己的最大效益“公約數(shù)”，避免職責(zé)交叉重復(fù)，相互扯皮現(xiàn)象；這種機(jī)制將會(huì)促成各種社會(huì)主體的進(jìn)一步完善成熟，它不僅是政府對(duì)于社會(huì)組織的一種扶持幫助，反過(guò)來(lái)社會(huì)組織以及代理組織對(duì)于政府出現(xiàn)幫助和扶持作用；這種機(jī)制有效采納了社會(huì)學(xué)新制度主義的方法構(gòu)建路徑，各主體的目標(biāo)不是最大化的經(jīng)濟(jì)效益，而是一個(gè)有機(jī)的社會(huì)生命共同體，代理機(jī)構(gòu)在其中所起的作用不僅是樞紐轉(zhuǎn)換作用，還是一種連接催化的動(dòng)力來(lái)源，其演進(jìn)模式為［互動(dòng)-文化路徑-適宜性路徑］。

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責(zé)任編輯申華

作者簡(jiǎn)介：王棟（1979—），男，政治學(xué)博士，重慶三峽學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)組織界別協(xié)商建設(shè)研究”（15BZZ075）以及教育部人文社科青年項(xiàng)目“善治圖景下政社分開(kāi)與社團(tuán)管理創(chuàng)新研究（13XJC810001）”的階段性成果。

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）04-0026-09