孫炳彥

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京　100029)

環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的地位和作用

孫炳彥

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】本文分析論述環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的地位與作用，以期進一步促進環(huán)境規(guī)劃自身建設，推動“多規(guī)”有機結合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”良性發(fā)展。

【關鍵詞】環(huán)境規(guī)劃；地位和作用；多規(guī)合一

2014年12月，中央經(jīng)濟會議明確指出“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進市縣‘多規(guī)合一’”?！岸嘁?guī)合一”最初是城市空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，2013年提出了“三規(guī)合一”(經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃)。但“三規(guī)合一”試點以來，出現(xiàn)了一些問題，如一些地方在粗放式的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，導致了空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)容量降低等現(xiàn)象發(fā)生，為此，應進一步創(chuàng)新規(guī)劃理念、內容和方法，將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入“多規(guī)合一”制度。在這個背景下，國家提出了“多規(guī)合一”的理念和措施[1]，這體現(xiàn)了國家決策結構現(xiàn)代化的變革。

本文擬分析論述環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的位置與作用，以期進一步促進環(huán)境規(guī)劃自身建設，推動多規(guī)的有機結合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的良性發(fā)展。

1“多規(guī)合一”中環(huán)境規(guī)劃處于弱勢地位

1.1城市規(guī)劃分析

從工作成果上看，上世紀50年代，為配合156項重點建設項目，以及根據(jù)國家第一個五年經(jīng)濟計劃的安排，我國對一批城市進行了總體規(guī)劃或初步的城市規(guī)劃設計工作。改革開放后，城市規(guī)劃工作重新走上正軌，全國數(shù)百個城市完成了第二輪、第三輪總體規(guī)劃，出現(xiàn)了城市規(guī)劃的“第二個春天”。近十多年，可持續(xù)發(fā)展、追求和諧等新的理念融入城市規(guī)劃的指導思想，城市規(guī)劃(城鄉(xiāng)規(guī)劃)進入了“第三個春天”。

從法制建設上看，1980年12月，國家建委頒發(fā)《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》及《城市規(guī)劃定額指標暫行規(guī)定》；1984年1月，國務院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》(這是城市規(guī)劃專業(yè)領域第一部基本法規(guī)，標志著城市規(guī)劃步入法制管理的軌道)。1990年1月，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》公布(同時，《城市規(guī)劃條例廢止》)，標志著城市規(guī)劃正式進入法制化。1994年8月《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》(建設部令)；隨后又公布了《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》、《城市規(guī)劃強制性內容暫行規(guī)定》。《城市規(guī)劃編制辦法》(建設部令) 經(jīng)建國以來四次修訂于2006年4月公布，2008年1月1日，正式執(zhí)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時廢止)。城市規(guī)劃還有數(shù)十項配套的行政法規(guī)與規(guī)章、標準及規(guī)范性文件。

從專業(yè)發(fā)展上看，到目前為止，全國有100多所大學(學院)設有城市規(guī)劃專業(yè)，一些大學成立了城市規(guī)劃系(如同濟大學、武漢城建學院)，2000年5月原華中理工大學建筑學院與原武漢城市建設學院規(guī)劃建筑系合并成立華中科技大學建筑與城市規(guī)劃學院。不少大學(學院)招收城市規(guī)劃專業(yè)碩士研究生、博士研究生，同濟大學、天津大學、重慶大學、南京大學還設有博士后流動站。2011年國家將城鄉(xiāng)規(guī)劃學作為獨立的一級學科進行設置和建設。幾十年來培養(yǎng)的專業(yè)技術人員，為我國城市規(guī)劃建設作出了重要貢獻。

1.2土地規(guī)劃分析

從工作成果上看，上世紀50年代從原蘇聯(lián)引入人才和技術后，出于興建國營農場以及執(zhí)行農業(yè)部發(fā)出的《關于幫助農業(yè)生產合作社進行土地規(guī)劃的通知》和《關于加強人民公社土地利用規(guī)劃工作的通知》的需要，我國國營農場和一些地區(qū)開展了的土地規(guī)劃工作。改革開放后，特別是1986年《土地管理法》頒布后，全國開展了第一輪土地利用總體規(guī)劃工作。在1999 年1月開始施行新的《中華人民共和國土地管理法》后，全國開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃工作，并建立起我國土地利用規(guī)劃的五級體系(全國、省、市、縣、鄉(xiāng))。從2006年開始，為切實落實中央保護耕地的政策規(guī)定，開始了第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作。

從法制建設上看，1986年國家頒布了《土地管理法》，其中對土地利用總體規(guī)劃作了原則性的規(guī)定。1997年國務院發(fā)出《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，規(guī)定土地利用總體規(guī)劃具有法律效力，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃。1999 年1月開始施行的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定“各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體劃”。2000年5月，頒發(fā)了《土地利用規(guī)劃實施管理工作若干意見》；2009年6月相繼頒發(fā)了《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》和《土地利用總體規(guī)劃編制審查規(guī)定》，2014年7月頒發(fā)了新的《土地管理法實施條例》(國務院令)。土地規(guī)劃還有一系列相應的規(guī)范性文件。

從專業(yè)發(fā)展上看，1954年土地規(guī)劃作為一門科學從蘇聯(lián)引入我國，1956年，東北農學院開設了我國第一個土地規(guī)劃專業(yè)，屬于工程技術類。改革開放后，“土地規(guī)劃”改為“土地利用規(guī)劃”，歸屬于經(jīng)濟管理類，華中農業(yè)大學、中國人民大學、東北農學院等相繼開設(恢復)了土地規(guī)劃(管理)本科，1987年，東北農學院、華中農業(yè)大學首批設立了土地規(guī)劃碩士點，1993年，南京農業(yè)大學開始招收本專業(yè)的博士生[2]。

1.3環(huán)境規(guī)劃分析

我國環(huán)境規(guī)劃起步較晚。最早的城市環(huán)境規(guī)劃是上世紀80年代的濟南市環(huán)境規(guī)劃。1982年在國務院國務院技術經(jīng)濟研究中心主持下，開展了山西能源重化工基地綜合經(jīng)濟規(guī)劃，其中包括專項環(huán)境規(guī)劃(筆者是環(huán)境規(guī)劃的主要參加人員)，該規(guī)劃建立、應用了環(huán)境預測與規(guī)劃模型(大氣環(huán)境質量采用箱模型、煙流模型、大氣擴散高斯模型；地表水河流環(huán)境質量采用多元回歸模型和湖泊水質模型；建立了交通噪聲多元線性回歸模型；文物古跡模糊聚類分析模型、環(huán)境敏感度分析模型。其中太原市環(huán)境保護綜合防治規(guī)劃應用線性規(guī)劃等應用數(shù)學建立規(guī)劃決策模型，僅大氣污染防治產生了34個規(guī)劃備選方案，得出了不同意義下的各種最優(yōu)解)[3]，此次工作被國環(huán)辦(國家環(huán)境保護部門前身)專家評審組評定為“我國環(huán)境規(guī)劃先行一步”。1984年全國環(huán)境管理、經(jīng)濟、法學學會在太原召開了全國城市環(huán)境規(guī)劃研討會，此后，不少地區(qū)開始孕育、編制區(qū)域或流域環(huán)境規(guī)劃?！捌呶濉逼陂g，國家計劃委員會和國務院環(huán)境保護委員會聯(lián)合下發(fā)了第一個國家環(huán)境保護五年計劃《國家環(huán)境保護“七五”計劃》，這是第一個國家層面的環(huán)境保護規(guī)劃。1985年，蘇州城建環(huán)保學院招生試辦了“環(huán)境規(guī)劃與管理專業(yè)”[4]。比較集中的環(huán)境規(guī)劃編制工作是在1992年“環(huán)發(fā)大會”后，為了在基層落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國家環(huán)境保護部門開展了(并延續(xù)至今)生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建(1995年開始，后改為生態(tài)創(chuàng)建)和環(huán)境保護模范城市創(chuàng)建(1997年開始)工作，這兩項工作要求編制“生態(tài)示范區(qū)環(huán)境規(guī)劃”和“環(huán)境保護模范城市環(huán)境規(guī)劃”，這兩項環(huán)境規(guī)劃的編制實施涉及到全國上千個市、縣。2002年，為指導環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，原環(huán)境保護總局和原建設部聯(lián)合下發(fā)了《小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制導則(試行)》，全國一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃。特別是2001年成立了中國環(huán)境規(guī)劃研究院及隨后不少省市成立了環(huán)境規(guī)劃科學研究單位，這些部門協(xié)同有關部門單位，編制了國家層面的生態(tài)功能區(qū)劃，在區(qū)域、流域層面進行了大量的環(huán)境規(guī)劃及相關研究工作，與此同時，很多高等院校開設了“環(huán)境規(guī)劃與管理專業(yè)”。至此，環(huán)境規(guī)劃開始真正成為環(huán)境科學的一組重要的學科語言。

從法制建設上看，1973年，第一次全國環(huán)境保護會議提出了環(huán)境保護工作的32字方針，其中明確“全面規(guī)劃、合理布局”。1983年12月，全國第二次環(huán)境保護會議制定了中國環(huán)境保護的總方針、總政策，即“經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一”。2015年1月，新的《環(huán)境保護法》第十三條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準并公布實施?！痹?015年8月頒發(fā)的新的《大氣污染防治法》中，對于 “大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”作了專章設置(第二章)。2013年9月，國務院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》，明確提出要研究城市環(huán)境總體規(guī)劃，優(yōu)化空間布局。

通過以上分析，環(huán)境規(guī)劃相對城市規(guī)劃與土地規(guī)劃可以說非常薄弱，需要急起直追。

在這里需要說明的是環(huán)境影響評價不同于環(huán)境規(guī)劃。環(huán)境影響評價和環(huán)境規(guī)劃雖然都處于決策環(huán)節(jié)，但環(huán)境影響評價處于決策后端，而環(huán)境規(guī)劃處于決策前端。提高決策效率同時需要在其他規(guī)劃編制之前(至少同步)編制環(huán)境規(guī)劃。

2環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的重要地位

2.1可持續(xù)發(fā)展源于環(huán)境問題

可持續(xù)發(fā)展是所有規(guī)劃的指導思想，離開了社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，任何規(guī)劃都失去了編制的意義。然而，可持續(xù)發(fā)展源于環(huán)境保護。

可持續(xù)發(fā)展是上世紀50-60年代一系列公害事件及環(huán)境問題全球化后，在傳統(tǒng)發(fā)展觀、零增長發(fā)展觀等發(fā)展理念的巨大撞擊下出現(xiàn)的，是人類社會從一系列“自毀家園”的沉痛代價和慘痛教訓中醒悟的。它產生的背景是社會經(jīng)濟發(fā)展獲取巨大財富的同時，嚴重危及了人類自身生存與發(fā)展的環(huán)境與資源?！?987年聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會首次提出了可持續(xù)發(fā)展的模式?！⒁会樢娧刂赋觯骸鷳B(tài)與經(jīng)濟從來沒有像現(xiàn)在這樣互相緊密地聯(lián)系在一個互為因果的網(wǎng)絡之中”[5]。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議后，最初是從生態(tài)學范疇中引伸而來的可持續(xù)發(fā)展發(fā)展概念正式進入了與會各國政府的工作議程。我國于1994年完成了《中國21世紀議程》，至此我國為各項決策服務的規(guī)劃，都把可持續(xù)發(fā)展作為規(guī)劃編制的指導思想。

2.2環(huán)境問題的社會生產力屬性[6]

“生產力運動的過程，從消耗資源到產出產品，是一個完整的過程。這了保證生產力運動的持續(xù)進行，環(huán)境系統(tǒng)必須源源不斷地提供資源。在這個過程中，環(huán)境要素或者以實物形態(tài)直接地或經(jīng)過加工地成為勞動對象，進入生產過程，以及經(jīng)過加工變成勞動工具參與生產力運動；或者以能量形式參與生產力運動。環(huán)境系統(tǒng)還為生產力運動提供了必不可少的空間和場所，環(huán)境要素的差異性影響和制約著生產力運動的多樣性，環(huán)境要素的豐度和賦存條件影響和制約著生產能力的大小。……”?！叭?，作為勞動者是生產力中首要的能動因素，而人又是自然環(huán)境長期演化的產物，是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的最高消費者，人的這兩種屬性(社會屬性和自然屬性)是相互關聯(lián)的，在生產力運動過程中，環(huán)境系統(tǒng)中一定量的物質和能量，經(jīng)由食物鏈提供勞動者的生存、活動所必須，轉化為生產力要素。……”。 “經(jīng)濟再生產過程，指的是由生產、分配和交換、消費四個環(huán)節(jié)組成的生產過程的經(jīng)常更新和不斷重復。自然再生產過程，指的是生物群體對環(huán)境系統(tǒng)實施自然作用，實施能量流動和物質循環(huán)以及與此同時所進行的生物種群的進化和衰減過程。這就是說，經(jīng)濟再生產過程不是封閉的，是一個由人類的勞動生產和自然界的物質變換密切結合的，并且以人的自身活動來改善人和自然的物質變換的過程。”

圖1　環(huán)境系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)對立統(tǒng)一過程

環(huán)境和經(jīng)濟兩大系統(tǒng)的有機結合，使人類社會向前發(fā)展。其中經(jīng)濟系統(tǒng)不斷向自然環(huán)境注入活力，以提高生態(tài)系統(tǒng)的生產能力和生態(tài)環(huán)境的平衡調節(jié)能力，而環(huán)境系統(tǒng)則為經(jīng)濟活動提供資源和空間場所，同時也為經(jīng)濟活動(包括人類生活本身)提供排污納廢的環(huán)境條件和污廢實現(xiàn)轉化的某種可能。環(huán)境系統(tǒng)的這兩種經(jīng)濟屬性，是環(huán)境要素生產力屬性的綜合反映。在環(huán)境學中被分別稱為環(huán)境支持能力和環(huán)境自凈能力(也稱為環(huán)境容量)。

綜上所述，“環(huán)境問題，是人類社會與環(huán)境系統(tǒng)的對立統(tǒng)一過程中，人類對自然環(huán)境的認識的破缺和科學技術異化的產物”，是人類經(jīng)濟活動索取資源的速度超過了資源本身及其替代品的再生速度和向環(huán)境排放廢棄物的數(shù)量超過了環(huán)境的自凈能力[7]。正由于此，環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中具有十分重要的地位，是一個基礎性的規(guī)劃。

2.3來自于經(jīng)濟學的啟示

生產力經(jīng)濟學告訴我們，社會經(jīng)濟發(fā)展是在生產力諸要素的有機組合和不斷運動下前進的，生產力諸要素的組合表現(xiàn)為結構(諸要素的銜接及相互聯(lián)系)、規(guī)模(諸要素在一定的生產和經(jīng)營范圍內的聚集程度)、布局(諸要素的空間分布和空間組合)、時序(生產力運動的連續(xù)性和順序性)，這八個字正是我們進行規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本著眼點，也是環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃(特別是體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃)進行協(xié)調、融合的基本切入點。

生態(tài)經(jīng)濟學告訴我們，如果經(jīng)濟活動超越了承載力，掠奪式開發(fā)破壞了再生規(guī)律，經(jīng)濟活動由盛而衰，終致崩潰；或者，排放的廢棄超越了自凈能力，必然出現(xiàn)上世紀60年代的公害事件。經(jīng)濟只有尊重生態(tài)學諸原理具有可持續(xù)性。生態(tài)規(guī)律、生態(tài)法則應當成為經(jīng)濟學的基礎知識之一。正如《生態(tài)經(jīng)濟》里所講的那樣，“市場力量不能反映商品和服務的全部成本”，“市場力量看不到可持續(xù)產出的種種基本生態(tài)觀念”，“將一種以市場力量為導向的經(jīng)濟轉變?yōu)橐陨鷳B(tài)法則為導向的經(jīng)濟”，“建立那種維系環(huán)境永續(xù)不衰的經(jīng)濟”[8]。

從1983年第二次全國環(huán)境保護工作會議，提出環(huán)境保護是基本國策，到2015年國家制定《生態(tài)文明體制改革方案》，從初期的“三廢治理”，到關系于中華民族復興偉大事業(yè)的成敗，環(huán)境保護在國家綜合決策中的地位越來越重要。環(huán)境規(guī)劃是環(huán)境決策未來的時空安排，環(huán)境規(guī)劃在綜合規(guī)劃中的重要位置是不言而喻的。生態(tài)優(yōu)先不應當僅僅是一個口號或理念，要使綠色經(jīng)濟起步、發(fā)育，就一定要把環(huán)境規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的一項基礎性的規(guī)劃。

3環(huán)境規(guī)劃的作用

3.1明確資源環(huán)境承載力，特別是環(huán)境承載力

承載力概念的淵源有二：其一是工程地質領域的承載力，即地基的強度對建筑物負重的能力；其二是生態(tài)學科領域的承載力，即 “某一特定環(huán)境條件下，某種個體存在數(shù)量的最高極限”。由于承載力具有很好的直觀性、形象性和適用性，因此，在很多領域里得到廣泛運用，形成很多帶有承載力的概念，如資源承載力、環(huán)境承載力、土地承載力、資源環(huán)境承載力、城市資源承載力、海洋資源承載力等等。

從“多規(guī)合一”角度出發(fā)，需要通過環(huán)境規(guī)劃明確環(huán)境承載力，即在一定技術經(jīng)濟條件下，維持環(huán)境系統(tǒng)功能、結構不被不可逆地破壞，某一區(qū)域環(huán)境系統(tǒng)所能承受的人類活動強度的閾值。這個環(huán)境系統(tǒng)包括水、氣、土地、生物等方面。通過環(huán)境承載力的研究計算，確定被規(guī)劃范圍內的環(huán)境系統(tǒng)對于各種經(jīng)濟活動的最大支持能力，與土地規(guī)劃協(xié)同、科學地制約城市規(guī)劃所確定的人口規(guī)模和用地規(guī)模、以及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃所確定的產業(yè)規(guī)模與結構以及開發(fā)強度等。

目前，計算環(huán)境承載力有許多方法，如供需差值法(用于計算資源承載力)、生態(tài)足跡法(從消費角度描述人口占用的資源量，從而計算生態(tài)承載力)、綜合評估法等。在一些具體領域中還有一些針對性的研究，如對土地資源綜合承載力計算，包括了土地對人口、建筑規(guī)模、生態(tài)、經(jīng)濟的承載力的計算；對水環(huán)境承載力的計算包括了水資源供需缺口和不考慮污染源現(xiàn)狀計算得到的納污承載力(代表水體自然屬性的環(huán)境容量)的計算。

3.2明確環(huán)境容量

在我國，環(huán)境容量概念起始于上世紀80年代初，它是在環(huán)境管理中實行污染物總量控制和濃度控制時提出的?！碍h(huán)境容納污染物質的能力有一定的界限，這個容納界限稱為環(huán)境容量”[9]；“在人類生存和自然生態(tài)不致受害的前提下，某一環(huán)境所能容納的污染物的最大負荷量”[10]。隨著，污染防治工作的深入，在編制環(huán)境規(guī)劃時，必須明確計算針對現(xiàn)有污染物(以及規(guī)劃期預測的污染物)的排放空間，因此，環(huán)境容量逐漸演變?yōu)楸硎尽拔廴疚锱欧趴臻g”的概念。在規(guī)劃中的環(huán)境容量指的是“允許污染物排放的最大負荷量”?！碍h(huán)境容量是一個復雜的反映了環(huán)境凈化能力的量，……，因此在環(huán)境規(guī)劃中實際利用的是允許納污負荷量”[11]?！霸诮o定水域范圍和水文條件，規(guī)定排污方式和水質目標的前提下，單位時間內該水域最大允許納污量，稱作水環(huán)境容量”[12]。在2003年全國開展地表水環(huán)境容量核定工作后，在《全國地表水環(huán)境容量核定工作常見問題辨析》中明確指出“水環(huán)境容量計算必須考慮污染源排放情況，否則計算出來的容量僅為水體的自然屬性”[13]。

污染物防控治理的實踐證明，污染物總量控制是手段，環(huán)境質量達標是目的，而環(huán)境容量計算是污染物總量控制與環(huán)境質量保證之間的橋梁。在“多規(guī)合一”中，任何規(guī)劃編制都應當符合環(huán)境質量的標準要求，任何經(jīng)濟活動的排污都不僅應當滿足當?shù)氐沫h(huán)境容量，而且應當力爭騰出環(huán)境容量，增加排污潛力。因此，明確環(huán)境容量在“多規(guī)合一”中非常重要。

環(huán)境容量的計算也起始于上世紀80年代。目前地表水和大氣環(huán)境容量的計算相對比較成熟。地表水環(huán)境容量計算包括一維、二維等水質模型以及SWAT等面源模型。大氣環(huán)境容量計算也經(jīng)歷了兩代模型，目前第三代計算模型也已經(jīng)開發(fā)并逐漸得到應用。

3.3編制生態(tài)功能區(qū)劃，劃定生態(tài)保護紅線

生態(tài)功能是生態(tài)系統(tǒng)的內在屬性。生態(tài)功能區(qū)劃是根據(jù)區(qū)域生態(tài)特征、生態(tài)系統(tǒng)服務功能與生態(tài)敏感性空間分異規(guī)律，確定不同地域單元的主導生態(tài)功能，將區(qū)域劃分成不同生態(tài)功能區(qū)的過程(或者結果)。

生態(tài)功能區(qū)劃最早出現(xiàn)在2000年11月26日國務院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》(國發(fā)[2000]38號)，其中明確指出：“各地要抓緊編制生態(tài)功能區(qū)劃，指導自然資源開發(fā)和產業(yè)合理布局，推動經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調、健康發(fā)展。”之后，在宏觀層面做了大量工作。在市、縣層面，在編制創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)環(huán)境規(guī)劃中，明確要求專章編制生態(tài)功能區(qū)劃章節(jié)。2002年5月，國家環(huán)境保護總局、建設部關于印發(fā)《小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制導則(試行)》中也明確提出“按照生態(tài)功能區(qū)劃要求，提出自然保護小區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)劃分及建設方案。提供生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)圖”。但由于環(huán)境規(guī)劃往往編制于城建總體規(guī)劃之后，所以十多年來在環(huán)境規(guī)劃中所編制的生態(tài)功能區(qū)劃，對于當?shù)厥锌h的建設發(fā)展的決策影響有限。

從“多規(guī)合一”角度出發(fā)，環(huán)境規(guī)劃需要專章編制生態(tài)功能區(qū)劃，以明確區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型結構及其空間分布特征；明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性分布特點及關鍵地區(qū)；評價不同生態(tài)系統(tǒng)類型生態(tài)服務功能及其對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的作用；確定生態(tài)功能分區(qū)，明確各區(qū)的主要生態(tài)功能，并對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、特別是產業(yè)結構、規(guī)模、布局提出符合生態(tài)規(guī)律和環(huán)境要求的指導意見。

生態(tài)保護紅線是指依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線[14]，是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”。通過生態(tài)保護紅線，對包括自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、世界文化自然遺產、地質公園等在內的、涉及我國珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態(tài)系統(tǒng)、涉及重要生態(tài)系統(tǒng)的主導功能的其他區(qū)域實施強制性保護，以保障生態(tài)系統(tǒng)功能，形成保障國家與區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的空間格局。

劃定生態(tài)保護紅線對于以往的環(huán)境規(guī)劃來說，是一項新工作。環(huán)境規(guī)劃應當嚴格按照《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)[2011]35號)和2015年5月，下發(fā)的《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》進行。

通過編制生態(tài)功能區(qū)劃與劃定生態(tài)保護紅線，與《主體功能區(qū)劃》、城市規(guī)劃的“四線四區(qū)”、土地利用規(guī)劃的“三界四區(qū)”相互協(xié)調，形成多規(guī)融合的具有科學性、可操作性的空間格局。

過去，涉及規(guī)劃空間格局內容的技術支持，如空間分布信息、時間演變信息和屬性信息的獲取，主要依靠紙質地形圖件和有限的統(tǒng)計資料，由于傳統(tǒng)手段的信息量有限和不能直接進行信息處理與分析，現(xiàn)已逐漸被先進的信息管理技術3S取代，而且“虛擬現(xiàn)實技術VR應用到環(huán)境規(guī)劃中來，也成為一種新的必然趨勢”[15]。

3.4明確環(huán)境保護目標和對策措施

環(huán)境保護目標是編制環(huán)境規(guī)劃的歸宿。體現(xiàn)環(huán)境保護規(guī)劃目標的指標體系設置，應當與上位規(guī)劃相符合，同時緊密結合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境特征和社會經(jīng)濟發(fā)狀況，以實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和保障人群健康為出發(fā)點，以改善環(huán)境質量為核心，分別按照水、氣、土、聲、生態(tài)、固廢、核與輻射等要素設置，要具有科學性、綜合性、前瞻性。規(guī)劃應當提出經(jīng)濟可行、便于操作和監(jiān)督管理的對策措施，強調規(guī)劃對策措施落地。

通過明確環(huán)境保護目標和對策措施，以期將環(huán)境要求、對環(huán)境因素的考慮納入、“滲透”到其他規(guī)劃之中，在其他規(guī)劃(如城市規(guī)劃及有關經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃)編制、實施之前未雨綢繆，實現(xiàn)與其他規(guī)劃的協(xié)調和有機銜接。

當前，我國宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)，國家推行供給側結構性改革，開發(fā)新的經(jīng)濟增長動力，跨越“中等收入陷阱”?！耙粠б宦贰币呀?jīng)啟航，十三五規(guī)劃即將實施，我國正在偉大復興的“中國夢”道路上前進，迎來了全面建成小康社會這“第一個百年目標”的最后沖刺，環(huán)境規(guī)劃也迎來大有作為的戰(zhàn)略期。

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Environmental Planning Position and Function in Multiple Planning Integration

SUN Bingyan

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：This paper analyses environmental planning position and role in multiple planning integration，in order to further promote the construction of environment planning，the integration of multiple planning，and to realize the perfect development of multiple planning integration.

Keywords：environmental planning；position and function；multiple planning integration

作者簡介：孫炳彥，研究員，主要研究方向為環(huán)境政策

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0013-05

引用文獻格式：孫炳彥.環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的地位和作用[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：13-17.