楊宏山

情境與模式：中國政策執(zhí)行的行動邏輯*

楊宏山

內(nèi)容提要由于“有限認知”的原因，公共政策在本質(zhì)上是不完全的，并不具有完備的政策路徑。本文從政治與行政關系的視角，為理解中國制度環(huán)境下的政策執(zhí)行行為提供了一個新的分析框架。通過識別政策路徑的明晰性和部際協(xié)同的需求強度兩個變量，可以區(qū)分政策執(zhí)行的四種模式：部門主導模式、高位驅(qū)動模式、政策試驗模式和觀望等待模式。政策執(zhí)行不存在普適的最佳模式，需要根據(jù)不同的行動情境，確定有效執(zhí)行的恰適模式，建立相應的體制和機制安排。

關鍵詞政策執(zhí)行行動情境政策路徑執(zhí)行模式行動邏輯

政策執(zhí)行既是將政策目標轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果的過程，也是細化政策方案、完善組織安排、探尋恰適的執(zhí)行工具的學習過程。提升政策執(zhí)行力，有必要識別影響政策執(zhí)行的關鍵要素，有針對地改進組織安排和執(zhí)行機制。

中國政策過程的一個顯著特點是政治決策與行政執(zhí)行體系具有融合性。馬駿、劉亞平指出，中國政府治理的顯著特點是政治與行政水乳交融、無法區(qū)分。①在黨委集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度安排下，重大問題由黨委集體討論作出決定，黨委會成員根據(jù)集體的決定和分工，分別履行各自的職責。由于政治決策與行政執(zhí)行體系一體化，兩者之間的互動性較強，政治決策主要關注于政策目標，行政機構(gòu)擁有廣泛的剩余決策權。本文在文獻回顧的基礎上，將政策路徑和部際協(xié)同引入政策執(zhí)行分析，以深化對中國政治制度下政策執(zhí)行模式的理解。

政策執(zhí)行研究的兩種視角

一項政策議案在經(jīng)由合法化過程成為正式政策后，需要通過政策實施才能將政策目標轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果。公共政策在建構(gòu)中執(zhí)行，也在執(zhí)行中建構(gòu)，政策執(zhí)行不僅決定著政策目標的實現(xiàn)程度，對于完善政策自身也具有重要意義。自20世紀90年代啟動公共政策學科建設起，政策執(zhí)行研究一直是我國公共政策學者關注的重點領域之一。關于政策執(zhí)行的理論研究，學術界存在“自上而下”和“自下而上”兩種不同的分析視角。“自上而下”視角以中央政策為邏輯起點，著力于考察地方政府在多大程度上執(zhí)行了中央政策，并試圖探尋其中的關鍵影響因素；“自下而上”視角以地方政府的動機和實際環(huán)境為出發(fā)點，通過剖析地方政府在政策執(zhí)行中的理性選擇和行動策略，致力于探討改進政策執(zhí)行的激勵機制。

“自上而下”視角凸顯了政府間利益沖突對政策執(zhí)行的影響，認為政策執(zhí)行不力的根本原因在于對地方政府的監(jiān)督制度不健全。通常所謂的“上有政策、下有對策”，就是這一分析視角的常用話語。丁煌較早對政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象進行專門研究，運用制度分析方法，剖析了政府間權力配置存在的問題，認為中央下放權力給了地方更多自主權，但相應的監(jiān)督機制并不健全，導致地方利益擴張意識增強，防治政策執(zhí)行阻滯的關鍵在于規(guī)范權力配置、強化監(jiān)督體制。②郁建興、高翔分析了中國地方政府行為的制度環(huán)境，認為橫向問責機制的不健全和縱向問責機制的有限性，導致地方政府在政策執(zhí)行時選擇性履行職能，提出只有完善問責機制才能確保地方政府全面履行職能。③賀東航、孔繁斌分析了中國政策執(zhí)行過程中的央地博弈和多部門合作困境，提出為防止政策執(zhí)行陷入“碎片化”，可通過高位推動、層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等手段來減少“政策梗阻”。④

與“自上而下”視角不同，“自下而上”視角關注于地方政府在政策執(zhí)行中的行為取向，強調(diào)地方政府行為是在現(xiàn)實制度環(huán)境下的一種理性選擇，突出了激勵機制對地方政府的約束作用。錢穎一等人提出的“中國特色財政聯(lián)邦主義”理論認為，行政分權改革使地方政府擁有了相對自主的經(jīng)濟決策權，財政分權改革使地方政府可以與中央分享財政收入，這兩個方面的激勵使中國地方政府具有很高的熱情去維護市場，推動地方經(jīng)濟增長。⑤周黎安研究了中國政府治理對地方官員的個體激勵，提出“政治錦標賽”理論，即將地方官員的晉升與地方經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，讓地方官員在經(jīng)濟增長上相互競爭，認為提升政策執(zhí)行力的根本途徑在于改進政績考核機制。⑥陳玲等人通過區(qū)別政治激勵和經(jīng)濟激勵，分析了地方政府在政策執(zhí)行中的四種不同模式，提出通過調(diào)整激勵內(nèi)容引導地方政府轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行方式。⑦楊宏山對政策特性理論和激勵機制理論進行整合，提出政策執(zhí)行的“路徑——激勵”分析框架，認為政策路徑和激勵機制共同影響著地方政府的政策執(zhí)行方式。⑧

上述兩種研究視角盡管分析路徑不同，但都從中央與地方關系的制度安排出發(fā)，剖析了制度安排及變遷如何影響著政策執(zhí)行，提出了強化政策執(zhí)行的路徑選擇，增進了對政策執(zhí)行的理解。在中國制度環(huán)境下，政策執(zhí)行包括兩個過程：一是將執(zhí)政黨和國家權力機關的政治決策付諸實施，通過政策再規(guī)劃確定政策手段，形成明確的實施辦法；二是將中央政策付諸實施，形成地方性的落實行動。前者基于專業(yè)化分工原則，每一項決策都交由具體部門負責執(zhí)行，行政部門之間不存在直接競爭性；后者基于區(qū)域治理原則，將同一項政策交給各地政府分別實施，地方政府之間在政策執(zhí)行績效上存在競爭關系。迄今，我國學界的政策執(zhí)行研究，普遍以中央與地方關系為分析框架，不論是“自上而下”的研究視角，還是“自下而上”的分析路徑，兩者所關注的都是地方政府的政策執(zhí)行行為。

與中央與地方關系視角相比較，我國公共政策學界對政治與行政視角的政策執(zhí)行研究顯得十分薄弱。從政治與行政的關系看，行政部門的基本責任在于執(zhí)行政治決策，保證公共政策付諸實施。在實際運作中，可以看到，自黨的十八屆三中全會以來，中央做出的一系列重大決策，有些決策很快就付諸實踐，如廢止勞動教養(yǎng)制度、實施“單獨兩孩”政策、落實“全面兩孩”政策等，也有的重大決策做出后，迄今仍處于探索、試點階段，如統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場、推進司法管理體制改革、實行官邸制改革等。為什么有些重大決策很快得到貫徹落實，而有的決策還處于探索中，甚至停留于紙面上？提升政策執(zhí)行力，我們不僅要考察地方政府的激勵約束和行動取向，也要研究中央政府部門的行動情境和執(zhí)行模式。本文從政治與行政的視角，通過識別政策路徑的明晰性和部際協(xié)同的需求強度兩個變量，分析在不同情境下政策有效執(zhí)行的恰適模式。

有限認知與公共政策的不完全性

經(jīng)濟學的不完全契約理論認為，由于無法預見的可能性、撰寫契約需要成本等原因，企業(yè)之間的合同總是不完全的，它總是包含缺口和遺漏條款。⑨同樣，由于信息不充分和有限認知的原因，作為政府治理規(guī)則的公共政策也是不完全的，不可能預見到所有的可能狀態(tài)并做出規(guī)定。

在公共政策研究中，很多理論以有限理性為前提假定。為什么人類的理性是有限的？哈耶克從心智演化的視角，闡述了人類認知的有限性，為理解有限理性提供了分析工具。哈耶克認為，個體的心智實質(zhì)上是腦內(nèi)存在的神經(jīng)元網(wǎng)絡分類系統(tǒng)，它對輸入的神經(jīng)元脈沖叢進行分類，并產(chǎn)生輸出神經(jīng)元脈沖，這種對脈沖叢的分類構(gòu)成了感覺的秩序。⑩這一分類系統(tǒng)可對一切被感覺到的物理事件加以分類，從而將“物理事件”與“心理事件”聯(lián)系起來，哈耶克稱之為“感覺事件”。哈耶克認為，我們觀察到的任何“現(xiàn)象”都是腦內(nèi)神經(jīng)系統(tǒng)對系統(tǒng)外部和內(nèi)部“刺激”信號加以分類的結(jié)果。由于個人的經(jīng)歷不同和遺傳差異，不同個體的心智結(jié)構(gòu)存在差異性。個體的心智結(jié)構(gòu)也具有演化特征，它根據(jù)所適應的具體環(huán)境而演化，形成一套演化的分類系統(tǒng)。

在政策制定過程中，決策者同樣存在“有限認知”的問題：第一，決策者對政策問題和環(huán)境狀況的認知是有限的；第二，決策者之間對政策問題的認知也可能存在差異，這種差異不同于通常所謂的考慮不成熟，它在本質(zhì)上受制于個體的心智能力；第三，決策者之間可能形成一些共識，但這些共識并不等同于客觀世界，而是決策者們在互動過程中形成的共同主觀看法。由于個體認知的有限性特征，決策者只能利用有限理性進行決策活動。

在“有限認知”理論看來，公共政策具有以下特征：其一，所有的公共政策在本質(zhì)上都是不完全的。只要承認決策者對政策問題和外部環(huán)境的認知是有限的，那么，作為政治決策的產(chǎn)物，公共政策也只能是不完全的規(guī)則，它關注于矛盾突出的社會問題，基于認知的演化而提出新政策。其二，不完全的公共政策反映了決策者們在認知過程中形成的一種共識。政策制定涉及多個決策主體，不同主體的認知模式存在差異，公共政策實際上是多個決策主體的主觀認知形成的一種均衡。其三，政策變遷是決策者認知演化的結(jié)果。隨著決策者的認知演化，公共政策也會處于演化之中。

政策執(zhí)行的情境與模式

根據(jù)“有限認知”假設，公共政策并非都有明確的政策目標。有的政策只是提出改革方向和原則性要求，并未規(guī)定具體目標和執(zhí)行方式；有的政策提出了總體目標，但沒有規(guī)定具體目標、實施手段和方法。當政策目標、執(zhí)行手段不明晰時，執(zhí)行機構(gòu)需要在實踐中提升認知水平，制定合理的行動目標，選擇恰適的政策手段。

鑒于此，這里從政治與行政關系的視角，提出政策執(zhí)行的兩個分析維度，一是政策路徑的明晰度，另一個是部際協(xié)同的需求強度。其中，政策路徑是指公共政策對政策目標、政策工具的界定，它們構(gòu)成了實現(xiàn)決策者所期望結(jié)果的行動路線圖。一項公共政策的構(gòu)成要素可分為政策目的和政策路徑兩個模塊(見圖1)。政策目的即價值導向，政策文本一般都會提出價值導向，明確闡述決策者的價值偏好。而政策路徑的陳述則不盡然，一項政策有可能詳細界定政策路徑，也可能予以模糊處理。當對政策問題、實現(xiàn)手段的認知具有較多共識時，政策文本就會詳細界定政策路徑；反之，政策文本則會籠統(tǒng)規(guī)定之。

圖1　公共政策的構(gòu)成要素

部際協(xié)同的需求強度是指政策執(zhí)行是否涉及其他部門，以及要求其他部門采取協(xié)同行動的程度。一項政策實施可能涉及多個部門，它再給一個部門帶來政治、經(jīng)濟利益的同時，也可能會給其他部門帶來額外的經(jīng)費支出，產(chǎn)生潛在的風險?；谡闻c行政的職能分工，行政部門有責任將公共政策付諸實施。同時，各部門都具有本位意識，如果政策執(zhí)行與部門利益不一致，行政部門就具有延緩執(zhí)行的動機。隨著公共事務日益復雜化，政府職能也在不斷擴展之中。有的政策執(zhí)行涉及多個行政部門，需要調(diào)動多方資源、采取協(xié)同行動。在涉及多部門的政策執(zhí)行中，如果政策內(nèi)容不夠明晰，各部門就會根據(jù)自身的利益訴求和認知模式，對政策目標和政策工具形成不同理解。在這種情況下，政策執(zhí)行就難以形成合力。

根據(jù)政策路徑的明晰度和政策執(zhí)行對部際協(xié)同的需求強度兩個變量，我們可以區(qū)分出四種不同的政策執(zhí)行模式(見表1)。

表1　政策有效執(zhí)行的分類模型

1.部門主導模式。當政策路徑明晰且對部際協(xié)同的需求較弱時，政策執(zhí)行就會形成部門主導模式。在這種情況下，政策文本具有明確的目標導向，政策執(zhí)行僅涉及一個行政部門，政策內(nèi)容明確規(guī)定執(zhí)行部門和當事官員的職責，以及在落實政策時必須采取的手段和方法，執(zhí)行部門承擔的責任無法推卸給其他機構(gòu)，政策執(zhí)行對跨部門協(xié)調(diào)的需求不多?；谡闻c行政的角色分工，行政部門有責任貫徹政治系統(tǒng)的決策部署，確保決策者的價值訴求和治理目標得到落實。于是，執(zhí)行部門就會根據(jù)公共政策規(guī)定的職責，依靠科層組織體系，建立規(guī)范化的運作流程。

在部門主導模式下，每一項政治決策都交由專門機構(gòu)負責政策實施，并根據(jù)業(yè)務量撥付項目經(jīng)費，將政策實施納入常態(tài)運作之中。公共政策明確規(guī)定了政策目標、實現(xiàn)手段和評估標準，行政機構(gòu)必須根據(jù)政策規(guī)定采取行動，并接受自上而下的監(jiān)督和評估。在此情境下，政策執(zhí)行成效主要取決于技術和資源條件。如果技術條件可行、資源投入有保障，可在相當程度上實現(xiàn)政策目標。

2.高位驅(qū)動模式。這一模式的顯著特征是政策路徑較為明晰，同時，政策內(nèi)容包含多個目標和政策工具，涉及兩個或多個行政部門，需要在多部門之間組織協(xié)同行動。盡管政策文本明確界定了政策目標和政策工具，但各部門基于自身的認知模式，對政策內(nèi)容卻具有不盡一致的理解，有的甚至大相徑庭。這種分歧既可能表現(xiàn)為對政策目標的不同理解，也可能是對政策工具、落實手段和程序存在爭議。

當多個部門對公共政策的認知出現(xiàn)分歧時，政策有效實施有賴于更高層政治力量或權威的介入。盡管政策路徑很明晰，但多個部門之間的相互配合并不會自動發(fā)生。政策執(zhí)行需要調(diào)動多方面的資源，有些關鍵資源恰恰掌握在對政策認知存在分歧的行政部門手中。在這種情況下，解釋權和強制權對于政策執(zhí)行具有至關重要性，成功的政策執(zhí)行有賴于政治力量的主導和協(xié)調(diào)，通過權威性的政策解釋或政治干預，促使相關部門采取協(xié)同行動。當不同部門對某項政策實施出現(xiàn)爭議時，權威性的政策解釋有助于化解分歧，糾正執(zhí)行偏差；如果政策執(zhí)行的結(jié)果易于監(jiān)測，高位驅(qū)動對于提升執(zhí)行力具有顯著影響。

3.政策試驗模式。當政策路徑的明晰性較低、政策執(zhí)行與部門利益的一致性較強時，政策執(zhí)行則會形成試驗性執(zhí)行模式。在這種情況下，決策者對政策問題和解決方案的認知有限，公共政策只提出了價值定位和目標導向，并未明確界定具體目標和政策工具。政策執(zhí)行與部門利益的一致性，使行政部門有動力履行行政責任、落實公共政策。既然政策路徑較為模糊，執(zhí)行部門就擁有較大的剩余決策權，可以根據(jù)自身認知和環(huán)境變化，選擇合宜的政策手段，在政策試驗中完善政策目標和執(zhí)行手段。

在政策試驗模式下，政策執(zhí)行的成效主要取決于執(zhí)行部門的學習能力。從學習源看，學習既可以從過去的經(jīng)驗教訓中獲得靈感，也可以從國外的實踐中獲得經(jīng)驗教訓。在持續(xù)的學習、實踐和反思中，執(zhí)行部門會不斷提升認知水平，進而完善政策路徑。政策試驗不僅有助于探尋有效的政策工具，也為完善政策本身提供了學習和試錯的機會。隨著政策試驗的推進，決策者也會深化對政策路徑的認知。在積累經(jīng)驗的基礎上，決策者就會啟動政策修訂過程，將成熟的經(jīng)驗納入公共政策之中。

黨的十八屆三中全會對一系列重大問題作出決策部署后，很多領域的改革就面臨著這一情境?？吹饺珖鞯刎酱七M改革的情形，習近平提出“要準確推進改革，認真執(zhí)行中央要求，不要事情還沒弄明白就盲目推進”，“要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進”。其中，“不搶跑”所針對的就是這一情境。由于政策路徑不明晰，政策執(zhí)行難以提出明確的任務指標和時限要求，也難以對執(zhí)行結(jié)果進行考核評價。加之涉及多個部門，有待統(tǒng)一部署。在此情境下，政策有效執(zhí)行有賴于進一步細化具體方案。

當公眾高度關注某一社會問題時，政策路徑模糊也可能是決策者的一種治理策略。一些突發(fā)事件引起公眾高度關注某一問題領域，要求政府出臺應對措施。為了維護政府合法性，決策者也會將熱點問題列入政策議程，出臺相關政策。當認知很不充分時，或解決問題的條件不具備時，政策制定只能對政策路徑進行模糊處理。此時，政策制定更多地傳遞了一種態(tài)度和決心，決策者也沒有期望政策出臺立即取得成效。

政策執(zhí)行的行動策略

一項創(chuàng)制性政策在剛出臺時，由于認知的有限性，政策路徑可能并不清晰，新政策只是傳遞了新的價值取向，尚未形成明確的行動路線圖。在這種情況下，如果政策落實涉及多個部門，彼此之間尚未建立有效的溝通機制，政策執(zhí)行就只能停留于觀望等待之中。如果決策者致力于推進新政策，就要建立專項學習機制，進一步細化政策內(nèi)容，明確責任分工和行動路徑。隨著政策目標和實施手段越來越清晰，執(zhí)行部門的責任也會越來越明確。如果政策執(zhí)行涉及多個部門，推進跨部門協(xié)同，則需要更高層次的機構(gòu)或權威介入，通過權威性解釋、指揮協(xié)調(diào)，促使各部門相向而行。

可見，政策執(zhí)行并不存在普適性的最佳模式，有效的政策執(zhí)行需要識別政策路徑的明晰度及部際協(xié)同的需求強度，區(qū)分不同的行動情境，確定有效執(zhí)行的恰適模式，構(gòu)建相應的體制和機制安排。

第一，當政策路徑清晰、政策實施只涉及一個行政部門時，部門主導模式有利于提升執(zhí)行效率。在這種情況下，公共政策明確規(guī)定了行政部門的責任，執(zhí)行部門也具有法定責任，只要技術條件可行、資源投入充分，部門主導模式可保障公共政策得到落實。

第二，當政策路徑明晰、政策實施涉及多個部門時，高位驅(qū)動模式就成了更好的執(zhí)行機制安排。在中國政治制度下，執(zhí)政黨是政策目標的創(chuàng)制者、利益表達的聚合者、公共政策的決策者，各行政部門的黨組織必須執(zhí)行上級黨委的決策部署。同時，行政部門也具有各自的政績訴求，形成不同的價值偏好和目標導向。當政策路徑清晰，其實施涉及多個部門時，如果缺少自上而下的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制，一些部門出于自身利益考慮，就可能采取拖延乃至不合作行為。在此情境下，為了促使各部門采取協(xié)同行動，高位驅(qū)動就成為了一種有效的模式選擇。

第三，當政策路徑不明晰、政策執(zhí)行僅涉及單一部門時，政策執(zhí)行首當其沖的任務是開展政策學習，提升理性認知，細化政策內(nèi)容，明確政策工具和評估標準，形成可操作性的具體規(guī)范。為此，既要開展外部學習，借鑒其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗，也要開展內(nèi)部學習，選擇問題典型、學習能力強的地方政府開展政策試驗，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓，進而完善政策路徑，出臺配套細則。

第四，當政策路徑模糊且執(zhí)行涉及多個部門時，政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)觀望拖延問題。在此情境下，提升政策執(zhí)行力具有兩個路徑可供選擇：一是政治層面介入，明確主責部門，提供特殊授權，建立部際聯(lián)席會議或代表審議制度，構(gòu)建跨部門協(xié)同機制，調(diào)動各方積極性；二是建立專門的學習機制，利用專家知識和實踐經(jīng)驗，提升政策的明晰度，明確相關部門各自的職責、任務和時限要求。

第五，鑒于部際協(xié)同對于涉及多個部門、多元目標的政策執(zhí)行具有重要影響，大部門制改革也是提升政策執(zhí)行力的重要路徑。在專業(yè)化分工、多部門管理的組織結(jié)構(gòu)下，為促使各部門采取協(xié)同行動，政策執(zhí)行不得不依賴于高位驅(qū)動，即高層官員介入具體行政事務，在多個部門之間進行政策協(xié)調(diào)。大部門體制對職能相近、業(yè)務交叉的行政部門進行整合，由一個大部門統(tǒng)一進行管理，在政府首腦與專業(yè)機構(gòu)之間增加了一個次級決策中心，將原來的跨部門協(xié)調(diào)變成了大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，有利于降低行政協(xié)調(diào)成本，減少部際利益沖突，提升政策執(zhí)行成效。

①馬駿、劉亞平：《中國公共行政學的“身份危機”》，《中國人民大學學報》2007年第4期，第8-12頁。

②丁煌：《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學研究》2002年第1期，第28-39頁。

③郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期，第95-112頁。

④賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學》2011年第5期，第61-79頁。

⑤Yingyi Qian and Gerald Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint”,AmericanEconomicReview, No.5, Vol.88 (1998), pp.1143-1162.

⑥周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第17-18頁，第119-122頁。

⑦陳玲、林澤梁、薛瀾：《雙重激勵下地方政府發(fā)展：新興產(chǎn)業(yè)的動機與策略研究》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2010年第9期。

⑧楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵分析框架：以住房保障政策為例》，《政治學研究》2014年第1期，第78-92頁。

⑨J. Tirole, “Incomplete Contracts: Where Do We Stand?”Econometrica, No.4, Vol. 67 (1999), pp.741-781.

⑩Friedrich A. Hayek,TheSensoryOrder:AnInquiryIntotheFoundationsofTheoreticalPsychology, Chicago: University of Chicago Press，1952, Chapter I.

〔責任編輯：王婷〕

*本文系北京市社科基金重大項目“中國地方政府的政策創(chuàng)新機制研究”(項目號：15ZDA26)的階段性成果，受到中國人民大學“統(tǒng)籌支持一流大學和一流學科建設”項目(項目號：15XNL013)經(jīng)費的支持。

作者簡介：楊宏山，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，公共財政與公共政策研究所副所長，yanghsh@263.net。北京，100872