■連笑怡

隨著我國人口老齡化程度日益加深、獨生子女家庭成為社會主流、跨地區(qū)人員流動頻繁、現(xiàn)代生活方式改變等，以家庭為中心的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)下的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老成為日益凸顯的社會問題。根據(jù)早前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國擁有各類老年人養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)4萬余個，床位約170萬張。按照“當(dāng)前1.45億老年人口、5%的入住需求”標準計算，總計需要約700萬個床位，這與實際擁有的170萬個床位相比存在較大缺口，形勢不容樂觀。政府如何有力推動各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，有效化解養(yǎng)老難題，已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重要課題。

針對上述問題，2013年全國老齡工作會議提出，要在推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上抓出成果，在強化基層老齡工作上務(wù)求實效。社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建立需要調(diào)動全社會力量的廣泛參與，需要對社會主義市場體系內(nèi)的養(yǎng)老資源進行重新合理配置，更需要政府的大力宣傳和引導(dǎo)。同時，養(yǎng)老問題具有公共服務(wù)的屬性，而政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任正是現(xiàn)代社會保障制度和福利制度的主要特征之一。

一、問題研究的現(xiàn)實意義

今天的我們都是明天的老人，養(yǎng)老是每個人和千萬家庭都不可避免的現(xiàn)實問題。政府解決好養(yǎng)老問題不僅能給老年人提供高質(zhì)量的晚年生活，也可緩解每個家庭的養(yǎng)老壓力，從而防止養(yǎng)老難題從家庭轉(zhuǎn)向社會，進而成為社會弊病，有助于社會發(fā)展的穩(wěn)定。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系從屬于社會保障制度，但目前我國關(guān)于社會養(yǎng)老服務(wù)體系并沒有一個綜合系統(tǒng)的描述，對政府如何履行責(zé)任及完善制度也缺乏系統(tǒng)性研究。盡管籠統(tǒng)地提出了政府履行責(zé)任的程度和范圍，但缺乏切實可行的、具體的理論方案。因此，謀劃建立健全政府主導(dǎo)下的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，不僅能夠帶動相關(guān)的保障制度、投入機制和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展，還能激發(fā)更大的社會創(chuàng)造力，最終促進綜合國力的提升和社會經(jīng)濟的長足進步。

二、蘭州市社會養(yǎng)老服務(wù)調(diào)研的典型性

我國于1999年邁入“老齡化社會”，是較早進入老齡社會的發(fā)展中國家之一。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，蘭州市65歲及以上人口比例為8.77%，正處于“人口紅利”的結(jié)束期，已經(jīng)開始邁進老齡化社會。由于蘭州市“老齡化社會”具有進入期較晚、發(fā)展速度較快、地區(qū)間差異化較大、城鄉(xiāng)不均衡等特點，所以，蘭州市可以看作我國老齡化現(xiàn)象發(fā)生、發(fā)展的一個縮影。

目前的蘭州市養(yǎng)老服務(wù)體系包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三大主要組成部分。其中，居家養(yǎng)老是主體，機構(gòu)養(yǎng)老是重要支撐，特別是“虛擬化養(yǎng)老”體系建設(shè)已經(jīng)走在了全國的前列，具有良好的示范和帶動作用。同時，蘭州作為西部欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域中心城市，各類社會資源的“后天稟賦”不足，在推進社會養(yǎng)老服務(wù)時所面臨的政策環(huán)境、所處的經(jīng)濟發(fā)展水平等方面都與國內(nèi)其他城市差別不大。因此，深入了解蘭州市養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)狀，對于我們由點及面、由淺入深地了解我國社會養(yǎng)老體系建設(shè)的整體狀況具有典型意義。

三、構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的必然性

目前我國的人口結(jié)構(gòu)具有人口基數(shù)大、老齡化速度快、老年人絕對數(shù)量龐大的顯著特征。根據(jù)全國老齡辦測算，我國60歲以上人口以每年3.2%的速度不斷增長。按照此速度發(fā)展，我國老齡人群到本世紀中期將達到最大值，即每3人中就有1人年齡在60歲以上。老齡人口的增速已經(jīng)遠遠超過了我國經(jīng)濟的發(fā)展速度，家庭和社會的養(yǎng)老壓力越來越明顯。

（一）人均養(yǎng)老負擔(dān)加重

老齡人口贍養(yǎng)率是衡量人口老齡化的一個重要指標，表明在一個國家（地區(qū)）內(nèi)一個勞動力平均將要贍養(yǎng)老人的數(shù)量。根據(jù)最新預(yù)測，到2030年，我國每2個人就要撫養(yǎng)1位老人。目前，老年人口的生活維持主要依靠家庭成員供養(yǎng)，大約76%的老年人單純依靠家庭親人提供生活保障，隨著老年人口數(shù)量的增加，社會、家庭平均勞動力贍養(yǎng)負擔(dān)持續(xù)加劇。

同時，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高以及醫(yī)療衛(wèi)生保障體系的逐步完善，我國人口平均預(yù)期壽命繼續(xù)延長，高齡人口占總?cè)丝诒壤苍谠黾?。高齡老人（80歲以上的老人）生命周期的延長，意味著老年時間的延長，這就使得養(yǎng)老周期也相應(yīng)的延長。伴隨年齡的增長和身體功能的逐漸退化，養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平需求也大大提高。

（二）家庭養(yǎng)老功能弱化

實行30多年的計劃生育政策，在有效控制人口總量的同時，也使得我們面臨人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變所帶來的養(yǎng)老新挑戰(zhàn)。子女個數(shù)的唯一，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老所能調(diào)動的家庭成員數(shù)減少，不能進行家庭成員之間的輪換休息，子女的精力和體力常常是心有余而力不足。另外，家庭的小型化也加大了養(yǎng)老風(fēng)險，特別是獨生子女家庭，子女是供養(yǎng)老人的唯一，唯一就意味著更大的風(fēng)險，一旦子女發(fā)生意外或者殘疾，老年人的家庭供養(yǎng)模式就完全崩潰。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的大力推進，工業(yè)化和城市化取代了過去的生產(chǎn)方式，促進了人員流動，使得傳統(tǒng)上照顧老年人的女性也開始肩負起工作的壓力，從而讓家庭養(yǎng)老模式賴以維持的親人離散、家庭結(jié)構(gòu)瓦解，造成部分老年人“無以惟養(yǎng)”。傳統(tǒng)養(yǎng)老方式與現(xiàn)代社會發(fā)生激烈的沖撞，急需來自政府、社區(qū)對各類老人進行養(yǎng)老支撐，社會養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老方式，正好成為維系家庭養(yǎng)老模式革新發(fā)展的新途徑。

四、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的政府政策績效評估現(xiàn)狀

根據(jù)《蘭 州 市 “ 十 二 五 ” 社 會 養(yǎng) 老 服 務(wù) 體 系 建 設(shè)專 項 規(guī) 劃》，蘭州市確立了“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的工作目標，初步建立了“五位一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的雛形。但是，由于社會養(yǎng)老服務(wù)在蘭州實踐的起步時間晚，發(fā)展不成熟，因此存在著服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)管理體系不健全、管理效率低等問題，導(dǎo)致這些問題的關(guān)鍵制約因素遲遲得不到落實。

（一）政府規(guī)劃職責(zé)的缺失

目前，蘭州市的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在空間布局上存在明顯的不合理性，一方面表現(xiàn)為農(nóng)村和半城鎮(zhèn)化地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)缺乏，96.5%以上的老人只能依靠家庭實現(xiàn)老有所養(yǎng)。另一方面，即使在城區(qū)范圍內(nèi)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的延展半徑過大，現(xiàn)有老年養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未能對規(guī)劃編制單元內(nèi)的老齡人口進行有效覆蓋。

同時，蘭州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏系統(tǒng)性分類，直接表現(xiàn)為用于養(yǎng)老服務(wù)的地塊數(shù)量少、政府配套設(shè)施落實水平低、配套養(yǎng)老設(shè)施功能性差。具體表現(xiàn)為，對各種養(yǎng)老設(shè)施的分類通常是按照投資主體分為公辦或社會辦，或是根據(jù)省市、縣的行政級別來劃分，而不是按照功能上的特點進行區(qū)分，造成了服務(wù)設(shè)施的不到位或者閑置，設(shè)施的有效利用率低等現(xiàn)象。見表1。

表1 養(yǎng)老服務(wù)工作保障機制建設(shè)情況

從調(diào)研的情況來看，公立養(yǎng)老機構(gòu)分布不合理，沒有與人口分布數(shù)量形成較為匹配的正相關(guān)關(guān)系，反而是過分向主城區(qū)、經(jīng)濟條件較好地區(qū)傾斜，造成了資源配置上的失衡，甚至是浪費。同時，從現(xiàn)有資料來看，不能確定新設(shè)立的國家級發(fā)展新區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃狀況，從實地調(diào)研看，也沒有提及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況，存在功能規(guī)劃上的欠缺之處。

（二）政府財政扶持的缺失

蘭州作為轉(zhuǎn)移支付制度受益地區(qū)，政府資金的投入和安排都是影響社會化養(yǎng)老服務(wù)形成、內(nèi)容和效果等問題的決定性因素。2011-2013年，蘭州市“地區(qū)性財政收入”平均為397.53億元，“社會保障和就業(yè)支出”平均為18.67億元，占比約為4.70%，遠低于國務(wù)院規(guī)定的10-20%的要求。雖然政府連年增加投入資金，也只是一直在不斷地向應(yīng)投資金量靠近，努力彌補歷史欠賬。

同時，公共財政增長機制缺乏，蘭州市對養(yǎng)老服務(wù)的投入一部分出自市級財政資金，大部分來自于福利性公益基金（福利彩票收入），由于沒有對養(yǎng)老服務(wù)需求做出精確的測算并做出長遠的規(guī)劃目標，也就無法將養(yǎng)老服務(wù)資金歸入到整個財政資金安排中去，造成“我們財政投入增加幅度較大，為什么養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展資金需求的矛盾一年比一年突出？”這類質(zhì)疑在調(diào)研過程中頻頻被提及。

以城關(guān)區(qū)情暖夕陽老年公寓（民營）為例，2011-2013年，累計獲得各類政府幫扶資金達65萬余元，扶持資金比例低于該機構(gòu)年度運轉(zhuǎn)資金量的30%，資金缺口較大，給該機構(gòu)發(fā)展壯大造成了諸多影響。

（三）政府購買服務(wù)責(zé)任的缺失

目前，蘭州市力推并引以為傲的“虛擬養(yǎng)老院”項目執(zhí)行效果差，已經(jīng)成為全社會的詬病。一方面政府承諾的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容包括洗衣、做飯、打掃衛(wèi)生、購物、陪同尋醫(yī)看病、談心聊天、健康護理、上門送藥、免費體檢等，另一方面，蘭州市就業(yè)局大力壓縮“社區(qū)助老員”規(guī)模，按照“減存量、零增量”的口徑，推行“將助老服務(wù)與社區(qū)工作合并”的工作思路，真正落實的養(yǎng)老服務(wù)項目與規(guī)劃承諾反差較大，不能很好滿足老年人的現(xiàn)實需求，“虛擬養(yǎng)老院”有蛻化為形象工程和“雞肋項目”的尷尬趨勢。見表2。

表2 養(yǎng)老服務(wù)對象滿意度調(diào)查表

從滿意度調(diào)查來看，隨著服務(wù)對象年齡的增長，對基本生活項目的需求趨于平淡，滿意度狀況也隨之增加；對家居環(huán)境的需求也呈現(xiàn)相同的趨勢。但是，服務(wù)對象的年齡越大，對情感交流的依賴不斷增長，對外部醫(yī)療救護的及時性需求也隨之增長，在這兩個方面，蘭州市的養(yǎng)老服務(wù)新探索反而做的不夠多、不夠好，備受服務(wù)對象的詬病。

（四）政府監(jiān)管責(zé)任的缺失

雖然蘭州是對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)采取鼓勵發(fā)展的姿態(tài)，但是在準入制度和監(jiān)管手段方面還存在明顯的盲區(qū)和缺位。

1. 經(jīng)營監(jiān)管部門分散。政府本應(yīng)作為養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管的首要主體，但依據(jù)現(xiàn)行管理體制，離退休干部局、民政局、人力資源和社會保障局都是老齡問題的參與和決策部門，造成政出多門、各行其是，缺乏協(xié)調(diào)和監(jiān)督的被動局面，降低了政府養(yǎng)老投入的效能。

2. 民營養(yǎng)老機構(gòu)缺乏嚴格規(guī)范。由于政出多門，一部分小規(guī)模的民辦養(yǎng)老機構(gòu)成為了監(jiān)督的“真空地帶”。調(diào)研期間，參與接待的民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)負責(zé)人直言不諱地告訴我們，其開辦的機構(gòu)15年來從未辦理稅務(wù)登記證。部分養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立時隨意性較大，發(fā)生在入住老人身上的各類事故時有發(fā)生，加之監(jiān)管部門的事后整頓措施不及時，造成了公眾對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的不信任。

另外，現(xiàn)階段的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中行業(yè)自治、自律組織的發(fā)展比較緩慢，組織定位不清晰，影響力和制約力差，行業(yè)內(nèi)監(jiān)督的功能和效果難以發(fā)揮。

五、社會養(yǎng)老服務(wù)體系中政府責(zé)任實現(xiàn)的路徑

十八大報告中明確提出要“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”。在這其中，政府的責(zé)任主體職能必須、也必然要落在實處。

（一）從政策化向法制化轉(zhuǎn)變

立法先行是世界各國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中的普遍規(guī)律。目前，我國事關(guān)社會養(yǎng)老問題的法理依據(jù)還多以政策要求為主，法律層級的制度規(guī)定嚴重缺失。這種“政策化路徑”衍生出典型的行政決策、行政監(jiān)督與行政實施“三位一體”的體制，導(dǎo)致政府各部門職責(zé)混亂等弊端，很多好的政策規(guī)定并未被有效落實或全面推進。

其次政策與法律的表達不同，政策雖然內(nèi)容規(guī)定的更具體，但是并不具備法律“行為模式+違法后果”的表述模式，忽略了責(zé)任的劃分和承擔(dān)，缺乏問題的解決方案，無形之中制約了老年人借助司法資源和法律手段來維護自己應(yīng)該享有的養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利的行使。因此，推動政府立法也是實現(xiàn)政府養(yǎng)老責(zé)任落實的具體體現(xiàn)。

（二）強化政府的宏觀調(diào)控職能

對社會養(yǎng)老服務(wù)體系進行專項規(guī)劃是應(yīng)對老齡社會的必然趨勢，但養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃不是簡單的數(shù)學(xué)計算問題，而應(yīng)該是綜合考慮各種養(yǎng)老模式優(yōu)劣、老年人身體健康狀況、生理和心理需求以及經(jīng)濟承受能力的多元化問題。

一方面，政府要做好養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。要在綜合考量宏觀目標和本地需求兩個重要因素的前提下，做好養(yǎng)老服務(wù)場所土地劃撥、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本運營維護等政府份內(nèi)的一般性、強制性事務(wù)。同時，合理預(yù)期養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的便利性和精準性投送問題，確保養(yǎng)老設(shè)施的可達性遵循方便快捷、舒適安全的原則，通過提升新建和改擴建養(yǎng)老設(shè)施的標準和規(guī)模，提高養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的科學(xué)精準性，最大程度滿足本地區(qū)不同區(qū)段、不同年齡、不同收入水平、不同文化背景的老年人的養(yǎng)老需求。

另一方面，政府應(yīng)加大財政資金投入。目前養(yǎng)老投入主要源自福利彩票公益金（福利彩票收入），而福利彩票公益金的總量是隨著彩票市場運營效益而浮動變化的，從而造成整個養(yǎng)老資金投入沒有形成穩(wěn)定的增長機制。因此，政府應(yīng)在彩票公益金中規(guī)定明確的資金投入比例（數(shù)量），用來專項投入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，比例的確定首先是要符合當(dāng)?shù)氐睦淆g化增長速度，其次是符合國家對養(yǎng)老服務(wù)投入的最低標準，最后還要與本地區(qū)的經(jīng)濟增長速度相適應(yīng)。

最后，政府要做好養(yǎng)老服務(wù)市場的引導(dǎo)示范作用。政府對社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財政投入應(yīng)放在具有較強正外部性和公共性的養(yǎng)老服務(wù)方面，通過合理區(qū)分各類養(yǎng)老服務(wù)的“外部性特征”，吸引巨大的社會資本進入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，凡是盈利性的養(yǎng)老服務(wù)項目，就要盡可能地利用市場性資金來投資建設(shè)，政府財政資金的介入只是在市場失靈時才進行補差型投入，并要適時退出。

（三）強化對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管

一要細化市場準入指標。借鑒英美等發(fā)達國家對營利性養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置標準，我們的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)具備以下資質(zhì)：符合本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃；有固定的服務(wù)場所；有完善的章程及規(guī)章制度；服務(wù)設(shè)施符合老年人居住的標準和技術(shù)規(guī)范；具有與自身規(guī)模相適應(yīng)的各類保障設(shè)施；具有與其服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的開辦經(jīng)費；具有與開展服務(wù)相適應(yīng)的生活護理人員等。

二要建立健全評估認證體系。社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是政府為高齡、獨居老人提供生活照料、家政服務(wù)和精神慰藉的重要平臺。為保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)標準，對這類機構(gòu)進行評估認證，并將認證結(jié)果作為推動社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要考量因素。同時，加大對護理人員專業(yè)素質(zhì)和責(zé)任意識的培養(yǎng)。護理人員是養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，護理人員專業(yè)素質(zhì)的高低是政府養(yǎng)老職責(zé)實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。要在大眾心目中樹立良好的護理職業(yè)形象，提升護理職業(yè)的認可度，從而激發(fā)護理人員的工作熱情和信心。

三要加強監(jiān)督檢查。細化政府各個部門應(yīng)具體履行的職責(zé)內(nèi)容，制定可操作性強的監(jiān)管措施。民政、工商、消防、物價等部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同聯(lián)動，組織行業(yè)協(xié)會制定社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營服務(wù)檢查評價標準，并向社會公布檢查和評價結(jié)果，確保養(yǎng)老機構(gòu)入住人員“老有所養(yǎng)、老有善養(yǎng)”。

讓老年人老有所依，不僅是子女的義務(wù)，也是政府不可推卸的責(zé)任。社會保障體系的完善，也許能部分解決養(yǎng)老資金來源問題，但老年人對日常生活照顧需求已然超出了一般家庭的承受能力，特別是在家庭養(yǎng)老功能弱化、老齡化加速的情況下，養(yǎng)老服務(wù)的公共特性決定了政府要成為家庭之外解決此問題的主要責(zé)任主體。

《玉蘭》 紹涵

結(jié)合對蘭州市的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，我們可得出結(jié)論：政府責(zé)任主要涵蓋了規(guī)劃、監(jiān)督、準入和標準制定等內(nèi)容，完全可以從法律的視野對政府在宏觀調(diào)控和市場規(guī)制兩方面的責(zé)任進行歸納梳理，從而通過這兩方面實現(xiàn)政府主體責(zé)任在社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中的落實。