■文/陳仰東

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城鄉(xiāng)整合繞不過管理體制這道檻

■文/陳仰東

陳仰東

曾任大連市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、大連市社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長，現(xiàn)任大連理工大學(xué)兼職教授、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)客座教授、人社部社會(huì)保障研究所客座研究員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員。

我國社會(huì)保險(xiǎn)的“短板”是過度分散。最突出的標(biāo)志是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，這一覆蓋人數(shù)最多的保障制度仍處于城鄉(xiāng)制度分設(shè)、管理分割、經(jīng)辦分散的狀態(tài)。黨的十八大早已對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保制度提出過明確要求，十八屆三中全會(huì)又提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”的改革任務(wù)。目前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合已完成并取得顯著成效，而城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合則進(jìn)展遲緩甚至踟躕不前。

同樣是城鄉(xiāng)居民基本保障制度整合，為什么一快一慢，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合到底難在哪里？是對(duì)整合的意義認(rèn)識(shí)不足嗎？不是。事實(shí)比理論有更強(qiáng)的說服力。按城鄉(xiāng)居民分別建立制度分別管理，不僅導(dǎo)致重復(fù)參保、重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)等問題凸顯，而且不利于體現(xiàn)制度的公平性，不利于人力資源的流動(dòng)，不利于醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。是找不到兼容城鄉(xiāng)差異的制度模式嗎？也不是。先行地區(qū)實(shí)踐作了很好回答，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度模式相同，籌資渠道和財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償水平基本相同，統(tǒng)一制度難度不大。是城鄉(xiāng)居民不擁護(hù)不支持嗎？更不是。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合以后公平感可及性明顯提高，農(nóng)村居民就醫(yī)選擇性更大，保障水平高了，廣大城鄉(xiāng)居民發(fā)自內(nèi)心擁護(hù)。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合進(jìn)展遲緩績(jī)效不高的主要原因是體制性障礙。2003年以來，新農(nóng)合一直由衛(wèi)生行政部門主管，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院兼辦；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保則由人社部門主管，由各級(jí)醫(yī)保機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。從上至下形成了平行的兩套政策制度、兩套行政管理體制和兩套經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)。

誠然，整合的外在表現(xiàn)主要為政策制度整合和經(jīng)辦服務(wù)資源整合，但主導(dǎo)是政府部門，管理體制不理順，整合成效必然大打折扣。因此，理順體制，依法調(diào)整政府職能分工，是無法回避的。有人建議先把制度整合好，體制問題放一放。但筆者認(rèn)為，從理論上講，這樣做既不利于統(tǒng)籌醫(yī)保制度改革，又不利于深化行政體制改革；從實(shí)踐上講，這樣做在改革初期也許是一種策略，但在全面深化改革的今天，體制問題不應(yīng)該再是繞開的理由，事實(shí)上也不可能繞開。2015年1月，國務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》明確提出，“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)理順醫(yī)保管理體制，統(tǒng)一基本醫(yī)保行政管理職能”，這是非常必要和正確的。

體制如何理順、職能如何統(tǒng)一？于法于理答案早已了然，關(guān)鍵在于決斷和擔(dān)當(dāng)！

先說法?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》總則第七條規(guī)定：國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)工作。顯然，按照社保法和國務(wù)院機(jī)構(gòu)三定方案，人社部統(tǒng)管全國社保工作于法有據(jù)，沒理由不依法執(zhí)行。

再說理。其一，新農(nóng)合是一項(xiàng)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，而不再是過去的“合作醫(yī)療”，既已入法就應(yīng)依法統(tǒng)一管理。其二，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度不同于國家衛(wèi)生福利制度，應(yīng)該貫徹第三方管理原則，制度模式?jīng)Q定管理體制，這是國際共識(shí)。人社部門管理不僅合乎第三方原則，也符合大部制改革要求。其三，無論是整合工作還是整合后的日常管理，都離不開強(qiáng)有力的行政決策、執(zhí)行系統(tǒng)支持。完成整合內(nèi)容，為十幾億人提供均等化服務(wù)，不僅需要明確分工，而且需要部門聯(lián)動(dòng)，需要各級(jí)人社部門主動(dòng)作為，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新。只有這樣，整合才有成效。反之，如果體制不順，責(zé)任不清，即使制度勉強(qiáng)統(tǒng)一了，管理服務(wù)照樣跟不上，到頭來不止浪費(fèi)寶貴的資源和時(shí)間，還會(huì)失信于民。