閆志明　蒲春玲　孟梅

摘要

隨著“三化”進程的推進，有限的土地資源供給與日趨上升的用地需求矛盾日益凸現(xiàn)。農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)象日趨嚴峻。耕地和基本農(nóng)田的保護難度加大。城郊作為城市建成區(qū)與鄉(xiāng)村銜接的特殊經(jīng)濟地理區(qū)位，土地利用受城市化進程和農(nóng)業(yè)用地制約的雙重影響，基本農(nóng)田保護面臨更為突出的問題。本文以烏魯木齊市高新區(qū)（新市區(qū)）為研究靶區(qū)，充分利用高新區(qū)（新市區(qū)）二輪土地調(diào)查、土地總體規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定等數(shù)據(jù)和圖庫資料，以GIS技術(shù)作為分析工具和手段，在綜合考慮耕地的質(zhì)量與立地條件，結(jié)合高新區(qū)（新市區(qū)）社會經(jīng)濟、城市發(fā)展方向與定位、產(chǎn)業(yè)用地劃定及布局等條件因素，對高新區(qū)（新市區(qū)）已劃定的基本農(nóng)田與產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)銜接進行調(diào)整提供科學依據(jù)和參考，為區(qū)域協(xié)調(diào)耕地保護尋求路徑。

關(guān)鍵詞城市總體規(guī)劃；GIS技術(shù)；空間優(yōu)化

中圖分類號F301.2 1文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）06-0155-05doi：103969/jissn1002-2104201606020

耕地、基本農(nóng)田的保護涉及國家糧食安全及社會穩(wěn)定。隨著社會發(fā)展及科學技術(shù)的進步，為了適應國土資源工作“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的要求，遙感和地理信息等新技術(shù)也越來越多被運用到基本農(nóng)田的規(guī)范化、精細化和科學化日常監(jiān)管中。本文以烏魯木齊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（新市區(qū)）（下文簡稱“高新區(qū)（新市區(qū)）”）為例，在現(xiàn)行區(qū)域總體規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定成果的基礎(chǔ)上，重點考慮區(qū)域內(nèi)未來城市、交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境綜合規(guī)劃建設(shè)對現(xiàn)行基本農(nóng)田劃定的影響，通過利用GIS 空間分析功能和耕地分等定級成果，采用先篩除后補充的工作方法，對高新區(qū)（新市區(qū)）基本農(nóng)田布局進行優(yōu)化和調(diào)整，堅持落實 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的規(guī)劃理念，為今后土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田規(guī)劃修編提供方法和理論借鑒。國內(nèi)學者主要把耕地質(zhì)量作為基本農(nóng)田劃定的首要條件，從土地質(zhì)量評價和土地適宜性評價等角度進行基本農(nóng)田的劃定研究，而本文主要從城市總體規(guī)劃和與之相關(guān)的基本農(nóng)田規(guī)劃關(guān)聯(lián)性入手研究。

1研究區(qū)概況

高新區(qū)（新市區(qū)）位于烏魯木齊市西北部（見圖1）。2011年，原烏魯木齊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與原烏魯木齊新市區(qū)實行“區(qū)政合一”，并將原烏魯木齊縣的青格達湖鄉(xiāng)、六十戶鄉(xiāng)和安寧渠鎮(zhèn)（下文簡稱兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)）增劃并入之后成立新區(qū) ，區(qū)域面積增至298.37 km2，此次高新區(qū)（新市區(qū)）基本農(nóng)田劃任務(wù)全部集中在兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)。西鄰頭屯河區(qū)、南接沙依巴克區(qū)、東與米東區(qū)接壤、北至五家渠市，地形南窄北寬，地勢南高北低。區(qū)域溫差大，降水量較少，冬季時間長，春秋多大風，屬于中溫帶大陸干旱氣候區(qū)。高新區(qū)（新市區(qū)）常住人口約為85萬人，2014年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值901.4億元，約占全市的36.17%。高新技術(shù)企業(yè)在全區(qū)范圍內(nèi)達到60余家，占全市的70%、全疆的40%。

此次基本農(nóng)田劃定全部分布在地勢起伏較小的兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)，具體分布情況見表1。

2城市郊區(qū)基本農(nóng)田保護面臨的主要問題

2.1基本農(nóng)田保護下達的面積、位置與實際地類不符合

在高新區(qū)（新市區(qū)）基本農(nóng)田劃定外業(yè)調(diào)查工作中，發(fā)現(xiàn)基本農(nóng)田劃定的保護片塊與現(xiàn)實地類不符等問題?，F(xiàn)行土地利用規(guī)劃實施以來，高新區(qū)（新市區(qū)）基本農(nóng)田面積及數(shù)量結(jié)構(gòu)變化較大，在現(xiàn)有的基本農(nóng)田中也發(fā)現(xiàn)了荒地、大棚農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和未利用地。原因主要有：一是地方政府在進行基本農(nóng)田規(guī)劃編制時，因受到上級規(guī)劃指標的剛性約束，將一些草地、林地、園地等非耕地劃入了基本農(nóng)田保護區(qū)；二是由于近年來高新區(qū)（新市區(qū)）社會經(jīng)濟發(fā)展加快，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃有不一致之地，規(guī)劃間的不銜接造成了部分基本農(nóng)田未批先用。三是由于現(xiàn)行規(guī)劃編制時的技術(shù)方法缺陷及地類數(shù)據(jù)與實地不符等原因，使得現(xiàn)行劃定的部分基本農(nóng)田處于土地污染、灌溉水缺乏區(qū)域，最終成為撂荒地成為未利用地。四是在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，部分農(nóng)民并沒有按照“五不準”的要求對基本農(nóng)田采取保護，存在私自改變基本農(nóng)田的用途。

2.2城郊承擔著中心城區(qū)人口疏散的職能，建設(shè)用地需求強烈，基本農(nóng)田保護形勢嚴峻

高新區(qū)（新市區(qū)）緊依市區(qū)，烏魯木齊城市建設(shè)重心的北移給新市區(qū)帶來新的機遇。但用地結(jié)構(gòu)的矛盾也日益凸顯。2012年烏魯木齊市常住人口已達到335萬人，面對高負荷的人口壓力和強烈的建設(shè)用地需求，政府需要尋求新的突破路徑，分散人口及城市建設(shè)給市區(qū)帶來的壓力。針對現(xiàn)階段城市增長中人地失衡問題，不能從單方面入手、將其看成兩個孤立的問題[1-2]。一個科學的規(guī)劃應該對城市化發(fā)展過程中“人”和“地”這個方面進行系統(tǒng)、統(tǒng)籌分析[3]。高新區(qū)（新市區(qū)）“十二五”規(guī)劃提出，在烏魯木齊市北部，力爭用5-10年建設(shè)一個面積100 km2、人口規(guī)模100萬人左右的新城區(qū)[4]。兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)土地規(guī)劃面積為11 932.99 hm2，基本農(nóng)田劃定面積為4 566.53 hm2，約占高新區(qū)土地的38.3%、占耕地的69.2%。在未來規(guī)劃期內(nèi)，隨著人口大量北移，住宅用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求量的增加，兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)的基本農(nóng)田保護將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。本研究通過累加生成的數(shù)列建立預測GM（1，1）模型，對未來5年內(nèi)烏魯木齊市人口和高新區(qū)（新市區(qū)）人口進行了預測。預計高新區(qū)（新市區(qū)）可為烏魯木齊市中心城區(qū)分擔30%以上的人口。

2.3城市規(guī)劃發(fā)展方向與基本農(nóng)田地塊位置交錯重疊分布

烏魯木齊市城市總體規(guī)劃先于土地利用總體規(guī)劃完成且已通過了審批。故土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田規(guī)劃編制須與其相銜接[5]。為了加快建成現(xiàn)代化國際都市，烏魯木齊市確定了建設(shè)“六大組團”的城市發(fā)展重點區(qū)域。在“六大組團”中，與高新區(qū)（新市區(qū)）未來發(fā)展和規(guī)劃密切相關(guān)的就占了4個。優(yōu)勢資源大量集聚，在不久的將來，高新區(qū)（新市區(qū)）勢必成為全市最具發(fā)展活力和潛力的區(qū)域（見圖2）。隨著城北新區(qū)規(guī)劃的實施，城市建設(shè)對土地需求的擴張，在未來2到3年內(nèi)將可能會占用高新區(qū)（新市區(qū)）范圍內(nèi)的基本農(nóng)田，高新區(qū)（新市區(qū)）的耕地和基本農(nóng)田將會不保。

2.4城郊是中心城區(qū)低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要方向，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能布局有待調(diào)整和優(yōu)化

目前，兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)一、二產(chǎn)業(yè)比重普遍較大。土壤污染、灌溉水源匱乏等一系列外部性問題都導致一些基本農(nóng)田被荒蕪、廢棄，優(yōu)質(zhì)良田最終成為生活垃圾和工業(yè)廢料的堆放地，淪為未利用地。兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)灌溉用水由烏魯木齊和平渠提供，近年來，由于上游水源供水量逐年下降，和平渠已徹底斷流。農(nóng)業(yè)灌溉隨后全部采用機井抽水灌溉，供水難度日趨增加，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷上漲。目前，高新區(qū)（新市區(qū)）年供水量約為11 350萬m3，農(nóng)業(yè)灌溉用水約為7 500萬m3，占全區(qū)總供水量的66%。但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻對全區(qū)經(jīng)濟的貢獻率非常小。以2012年為例，全區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值686.5億元，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅為19.4億元，僅占全區(qū)經(jīng)濟總量的2%。根據(jù)高新區(qū)（新市區(qū)）產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局規(guī)劃，安寧渠鎮(zhèn)將整合中心城區(qū)的教育資源，建設(shè)大學城，而青格達湖鄉(xiāng)和六十戶鄉(xiāng)將會依托良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，建成集生態(tài)涵養(yǎng)、休閑養(yǎng)生、郊野娛樂的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能布局的調(diào)整，用地結(jié)構(gòu)也勢必隨之改變，導致基本農(nóng)田不保。

3城市郊區(qū)基本農(nóng)田空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整思路

針對烏魯木齊市高新區(qū)（新市區(qū)）基本農(nóng)田劃定和保護過程中所面臨的突出問題，利用GIS的空間分析技術(shù)，主要的路徑是選取坡度、現(xiàn)狀地類、土地污染、灌溉水源、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響因子，對現(xiàn)行劃定基本農(nóng)田布局優(yōu)化進行可行性分析。在考慮基本農(nóng)田自然質(zhì)量和生態(tài)保護的同時，著重考慮高新區(qū)（新市區(qū)）社會經(jīng)濟進程中城市北擴、人口疏散、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)發(fā)展對已劃定基本農(nóng)田的影響，扣除基本農(nóng)田劃定中不合理的部分，結(jié)合農(nóng)用地分等成果進行科學補劃，使基本農(nóng)田數(shù)量結(jié)構(gòu)與空間布局得到優(yōu)化，為基本農(nóng)田規(guī)劃修編及補劃提供可操作性行的技術(shù)支撐。將GIS 技術(shù)充分運用到基本農(nóng)田劃定工作中，先建立相關(guān)空間模型，然后進行疊加套合，并結(jié)合上述各項影響因子，進行空間分析和處理，最終實現(xiàn)對現(xiàn)行規(guī)劃基本農(nóng)田的空間優(yōu)化[6]。

3.1依據(jù)規(guī)程，調(diào)整基本農(nóng)田不宜保護的面積和位置

基本農(nóng)田保護規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，要著重處理好基本農(nóng)田保護與經(jīng)濟發(fā)展以及生態(tài)建設(shè)的關(guān)系[7]?，F(xiàn)行基本農(nóng)田的劃定以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，在高新區(qū)（新市區(qū)）基本農(nóng)田劃定過程中，將不符合生態(tài)環(huán)保要求、生態(tài)條件脆弱、遭受污染、缺乏水源灌溉的基本農(nóng)田調(diào)出，以確保基本農(nóng)田保護與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化相一致[8]。根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》中的相關(guān)要求，對于坡度大于25°且未采取水土保持措施、易受自然災害的耕地、因生產(chǎn)建設(shè)和自然災毀而不能恢復耕種的耕地、缺乏灌溉水的耕地、工業(yè)和重金屬污染的土地將禁止劃定為基本農(nóng)田。通過利用ArcGIS軟件，對高新區(qū)（新市區(qū)）地形圖進行處理，依次建立DEM模型和SLOPE模型[9]。根據(jù)DEM影像分析得出高新區(qū)（新市區(qū)）的平均海拔為673 m，但海拔落差小，地勢相對平坦。借助ArcGIS的檢索功能，可以發(fā)現(xiàn)高新區(qū)（新市區(qū)）的整體坡度集中在0°—2°之間，在劃定基本農(nóng)田的兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)中，坡度僅在0°—0.5°之間，坡度符合基本農(nóng)田劃定規(guī)程要求。通過高新區(qū)（新市區(qū)）相關(guān)生態(tài)評價成果，可以獲取到土地遭受污染的基本農(nóng)田圖斑。

3.2基本農(nóng)田保護應充分考慮城市建設(shè)用地發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)的區(qū)位選擇

在保護基本農(nóng)田的同時，要兼顧考慮區(qū)域性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展方向確定及城市交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，要確保兩手抓、兩手都要硬。為了保障民生工程建設(shè)，確實需要嚴格保護高質(zhì)量的基本農(nóng)田片塊，但與此同時要做到基本農(nóng)田的保護是一種動態(tài)的保護，為了實現(xiàn)社會公共利益的匹配，政府部門要拓寬思路，在嚴格執(zhí)行最嚴格的耕地保護政策的同時，可將地區(qū)國民經(jīng)濟規(guī)劃等確定的必要建設(shè)用地范圍內(nèi)質(zhì)量較差的基本農(nóng)田調(diào)出，并補劃到其他區(qū)域。將規(guī)劃圖與高新區(qū)（新市區(qū)）兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)基本農(nóng)田的保護圖斑進行空間疊加分析，以此判讀出未來規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)因工程建設(shè)所侵占的基本農(nóng)田范圍。

3.3重視區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田空間分布及占補平衡的可行性

根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》和自治區(qū)的相關(guān)要求， 在未來規(guī)劃期內(nèi)，高新區(qū)（新市區(qū)）要實現(xiàn)基本農(nóng)田面積不減少， 質(zhì)量有提高的保護目標，確保4 566.53 hm2基本農(nóng)田保護面積的長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。本文通過上述幾個步驟處理，將相關(guān)圖層進行疊加，確定基本農(nóng)田保護缺口為1 526.7 hm2，因此需要進行基本農(nóng)田補劃。我們通過將坡度分級圖（SLOPE 模型）與最新的土地利用現(xiàn)狀圖疊加進行分析，在耕地范圍內(nèi)，經(jīng)過ArcGIS軟件的運算處理，計算得出高新區(qū)（新市區(qū)）坡度小于25°的耕地面積。在此基礎(chǔ)上分別與土地污染、生態(tài)破壞、灌溉水源缺乏和規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域進行疊加分析。

一般而言，耕地資源中質(zhì)量最好的部分應入選基本農(nóng)田。農(nóng)用地分等定級成果為耕地入選基本農(nóng)田提供了科學可靠的依據(jù)，從而保證品質(zhì)優(yōu)、等級高、連片度高的耕地被補劃為基本農(nóng)田，減少基本農(nóng)田在補劃過程中主觀因素的影響[10]。經(jīng)分析，高新區(qū)（新市區(qū)）劃定的基本農(nóng)田的土地自然質(zhì)量等級主要集中在5—7級。其中，安寧渠鎮(zhèn)的土地自然質(zhì)量等級主要集中在5—6級，六十戶鄉(xiāng)的土地自然質(zhì)量等級主要集中6級，青格達湖鄉(xiāng)的土地自然質(zhì)量等級主要集中7級。青格達湖鄉(xiāng)不論是在自然等、經(jīng)濟等，還是利用等別上都是最高的，安寧渠鎮(zhèn)是最低的。因此，在基本農(nóng)田保護片塊劃定和調(diào)出的時候，要充分考慮兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)的土地質(zhì)量情況，新劃定與劃出的基本農(nóng)田質(zhì)量等級應相近，以達到劃定質(zhì)量不降低的目的。

3.4優(yōu)化調(diào)整基本農(nóng)田空間結(jié)構(gòu)

通過GIS的空間分析配置結(jié)果和耕地分等評價結(jié)果對比分析，可形成新的基本農(nóng)田保護規(guī)劃成果（表2 和圖 3）。這保證了高質(zhì)優(yōu)產(chǎn)耕地補劃為基本農(nóng)田，從而避免“劃劣不劃優(yōu)、劃遠不劃近”等問題的產(chǎn)生[11]。高新區(qū)（新市區(qū)）補劃的基本農(nóng)田與原規(guī)劃的基本農(nóng)田相比，在數(shù)量結(jié)構(gòu)上，除去了地類不符、土地污染、生態(tài)破壞、灌溉水源缺乏和規(guī)劃建設(shè)用地等不適宜劃定的基本農(nóng)田；在空間布局上，將青格達湖鄉(xiāng)周邊臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少數(shù)優(yōu)質(zhì)耕地補劃為新的基本農(nóng)田。面對城市規(guī)劃、人口增加、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)布局的北擴，雖然未來基本農(nóng)田保護壓力較大，還兼顧了城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，為其預留了部分發(fā)展備用地，避免了區(qū)域未來建設(shè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護形成的矛盾沖突，使基本農(nóng)田向耕地質(zhì)量相對較高的東部平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步集中。通過以上步驟，高新區(qū)（新市區(qū)）補劃的基本農(nóng)田在數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間布局上均得到了優(yōu)化調(diào)整，基本農(nóng)田整體質(zhì)量也明顯提升。

4研究結(jié)論

城郊基本農(nóng)田保護有其獨有的特殊性。本文將城市總體規(guī)劃、人口增長、城市交通建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、城市功能區(qū)劃作為基本農(nóng)田保護的重要影響因素，并結(jié)合基本農(nóng)田劃定外業(yè)實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基本農(nóng)田在劃定工作中的不合理之處。通過GIS的空間配置分析結(jié)果，將其與耕地分等評價結(jié)果相結(jié)合，通過篩選，只保留現(xiàn)狀地類為耕地的基本農(nóng)田，并扣除土地污染嚴重、生態(tài)條件脆弱、水源灌溉匱乏及新城規(guī)劃、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的基本農(nóng)田，對現(xiàn)行規(guī)劃基本農(nóng)田空間布局進行調(diào)整，使高新區(qū)（新市區(qū)）規(guī)劃的基本農(nóng)田在數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間布局上得到優(yōu)化調(diào)整。建議整合多項規(guī)劃，在保障耕地和生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，做到動態(tài)保護；實行跨區(qū)域占補平衡，實行易地代保；創(chuàng)新用地制度，實行差別化的用地政策。為未來土地利用總體規(guī)劃修編中的城郊基本農(nóng)田劃定提供科學可借鑒的技術(shù)途徑，將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的規(guī)劃理念落到實處。

（編輯：徐天祥）

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AbstractDuring the development of industrialization， urbanization and agricultural modernization， the contradiction between the rising demand and the limited supply of land resources became increasingly prominent， nonagriculturalization of farmland became increasingly serious， and there were more difficulties in the protection of cultivated land and capital farmland. Suburban area is a special economic zone to connect urban area which has been buitt and rural area. Land use of suburb is influenced by urbanization and the restriction of the agricultural land. The protection of cultivated land has its unique particularity and significance. Taking Urumqi Hightech Industrial Development Zone as an example， combined with the secondround land survey， the land master plan and the relevant data and information gallery of capital farmland， using GIS technology as the analytical tool， it adjusted the current pattern of capital farmland of the Hightech Industrial Development Zone. In the process of adjusting， it is necessary to consider the quality of the conditions of cultivated land as well as the site conditions and associated conditions for socioeconomic development； meanwhile， the future of industrial layout， the development direction and location of the city must be taken into consideration， in order to seek paths for regional coordination of cultivated land protection.

Key wordsurban master plan； GIS technology； spatial distribution