5月3日，國務院辦公廳正式印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號，以下簡稱《意見》）。就此，國家發(fā)展改革委負責同志進行了相關解讀。

《意見》的背景和意義

良好生態(tài)環(huán)境人人共享，保護生態(tài)環(huán)境人人有責。當前，我國資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，保護生態(tài)環(huán)境刻不容緩。

生態(tài)保護補償是保護生態(tài)環(huán)境的重要手段。黨中央、國務院高度重視生態(tài)保護補償機制建設。2013年4月，十二屆全國人大常委會第二次會議審議《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》，要求出臺建立健全生態(tài)補償機制的意見。2015年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)保護補償機制。

《意見》是國務院關于生態(tài)保護補償方面的首個專門文件，是生態(tài)保護補償?shù)捻攲又贫仍O計，是指導重點領域補償、重要區(qū)域補償和地區(qū)間補償?shù)闹笇晕募！兑庖姟返某雠_有利于調動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性，有利于促進生態(tài)保護補償制度化、規(guī)范化，有利于推動實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進欠發(fā)達地區(qū)貧困人口共享改革發(fā)展成果，對推進轉型綠色發(fā)展、加快生態(tài)文明建設具有十分重要的意義。

健全機制遵循四原則

近年來，各地區(qū)、各有關部門認真貫徹落實中央決策部署，有序推進生態(tài)保護補償機制建設，在森林、草原、濕地、水流等領域以及重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域取得了階段性進展。

目前，重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度基本形成，中央財政2008-2015年累計安排轉移支付資金2513億元。森林生態(tài)效益補償制度不斷完善，2001-2015年累計安排森林生態(tài)效益補償資金986億元；草原生態(tài)保護補助獎勵政策全面實施，2011-2015年中央安排草原獎補資金773億元；濕地生態(tài)保護補償機制正在積極探索，2014-2015年中央財政累計安排濕地生態(tài)效益補償試點資金10億元；新安江等跨流域跨區(qū)域生態(tài)保護補償試點穩(wěn)步推進，2012-2015年，中央和地方財政出資15億元補償新安江流域上游地區(qū)。退耕還林還草、天然林保護、退牧還草等重點生態(tài)保護工程順利實施。

但總體看，仍存在一些亟待解決的問題，如生態(tài)保護補償?shù)姆秶?、標準偏低，保護者和受益者良性互動的機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效。

因此，《意見》提出牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進生態(tài)文明建設邁上新臺階。

《意見》明確了健全生態(tài)保護補償機制應遵循的四條原則：一是權責統(tǒng)一、合理補償；二是政府主導、社會參與；三是統(tǒng)籌兼顧、轉型發(fā)展；四是試點先行、穩(wěn)步實施。這些原則是對生態(tài)保護補償工作經(jīng)驗的總結，是做好生態(tài)保護補償工作的重要保證。

《意見》提出健全生態(tài)保護補償機制的目標任務是：到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應，跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

主要任務和制度安排

生態(tài)保護補償包括重點領域補償、重點區(qū)域補償和地區(qū)間補償。重點領域包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地七大領域。森林生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是健全公益林補償標準動態(tài)調整機制。草原生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是合理提高退牧還草工程標準和新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策。濕地生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是通過退耕還濕試點探索建立濕地生態(tài)效益補償制度。荒漠生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是開展沙化土地封禁保護試點，研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施。海洋生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是完善現(xiàn)有補償制度，研究建立國家級海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度。水流生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是在重要的水功能區(qū)全面開展生態(tài)保護補償。耕地生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是完善耕地保護補償制度，建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度。

重點區(qū)域補償包括重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是繼續(xù)推進生態(tài)保護補償試點示范，統(tǒng)籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，研究制定相關生態(tài)保護補償政策。禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是健全國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質公園生態(tài)保護補償政策。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開展生態(tài)保護補償?shù)闹攸c區(qū)域。將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容。地區(qū)間補償主要是繼續(xù)推進南水北調中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法。

誰受益 誰補償

健全生態(tài)保護補償機制目的就是要保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進生態(tài)保護者和受益者良性互動，調動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

《意見》明確提出，誰受益、誰補償，科學界定保護者與受益者權利義務，推進生態(tài)保護補償標準體系和溝通協(xié)調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。生態(tài)保護補償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級人民政府。要將生態(tài)保護補償列入各級政府預算，切實履行支付義務，確保補償資金及時足額發(fā)放。完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。加強對生態(tài)保護補償資金使用和權責落實的監(jiān)督管理。企業(yè)、社會團體等各類受益主體要履行生態(tài)補償義務。保護者要切實履行生態(tài)保護責任，保證生態(tài)產(chǎn)品供給和質量。

生態(tài)保護補償機制建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及利益關系比較復雜，補償工作起步較晚，對補償規(guī)律認識還不夠，需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗，完善政策措施，積極推進補償制度化和法制化?！兑庖姟诽岢?，將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩(wěn)步推進不同領域、區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設，及時總結可復制可推廣的試點經(jīng)驗。開展生態(tài)保護補償重大問題研究，研究制定生態(tài)保護補償條例。下一步，要在《意見》的基礎上，抓緊研究制定生態(tài)保護補償條例，明確補償原則、補償領域、補償范圍、補償對象、補償標準、權利義務、考核評估、責任追究等。根據(jù)條例實施情況，研究制定生態(tài)保護補償法。

三方面拓寬補償資金渠道

現(xiàn)有生態(tài)保護補償資金主要依靠中央財政轉移支付，渠道比較單一。《意見》因此提出從三個方面籌措資金，加大保護補償力度。

在縱向方面，中央和地方財政要逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付。中央和地方預算內投資對重點生態(tài)功能區(qū)內的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。要完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關收入用于開展相關領域生態(tài)保護補償。

在橫向方面，鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關系。

在市場方面，發(fā)揮市場機制促進生態(tài)保護的積極作用，使保護者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，探索建立水權、排污權、碳排放權交易制度。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識等體系，完善落實對綠色產(chǎn)品的財稅金融支持和政府采購等政策。

（本刊編輯部摘編）