段小虎，張惠君，萬(wàn)行明

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政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度安排與項(xiàng)目制“文化扶貧”研究

段小虎，張惠君，萬(wàn)行明

摘要文章結(jié)合“十三五”時(shí)期我國(guó)“文化扶貧”工作基本要求和政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度安排，通過(guò)對(duì)單位制、志愿制以及項(xiàng)目制“文化扶貧”認(rèn)知基礎(chǔ)、理論邏輯、組織結(jié)構(gòu)的對(duì)比分析，認(rèn)為基于矩陣式組織結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目制“文化扶貧”拓展了政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的政策空間，它以項(xiàng)目合同制管理為手段，以智力支持為內(nèi)容，以提升基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)軟實(shí)力為目標(biāo)，探索了文化“精準(zhǔn)扶貧“新機(jī)制。

關(guān)鍵詞政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)高校圖書(shū)館貧困地區(qū)項(xiàng)目制文化扶貧

引用本文格式段小虎，張惠君，萬(wàn)行明.政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度安排與項(xiàng)目制“文化扶貧”研究［J］.圖書(shū)館論壇，2016（4）：5- 12.

自國(guó)家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，我國(guó)扶貧方式發(fā)生了三個(gè)重大轉(zhuǎn)變：一是由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，二是由救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，三是由經(jīng)濟(jì)型扶貧向綜合（經(jīng)濟(jì)、教育、文化）型扶貧轉(zhuǎn)變。黨的十八大以后，特別是2015年11月中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》又提出了“采取超常規(guī)舉措，拿出過(guò)硬辦法，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧”等新的扶貧指導(dǎo)思想。為了配合國(guó)家扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，2015年12月文化部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》對(duì)“文化扶貧”工作做出了全面部署。《綱要》強(qiáng)調(diào)：“實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，最艱巨、最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)，加快推進(jìn)貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是服務(wù)脫貧攻堅(jiān)大局、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)?！薄笆濉逼陂g，我國(guó)文化扶貧工作涉及22個(gè)省級(jí)行政區(qū)、167個(gè)地級(jí)行政區(qū)、839個(gè)縣級(jí)行政區(qū)、14.2萬(wàn)個(gè)行政村、3.26億人口，占國(guó)土面積49.9%［1］。除了數(shù)字的“震撼”之外，我國(guó)文化扶貧還面臨著幾個(gè)復(fù)雜的二律背反問(wèn)題：一是貧困地區(qū)文化生態(tài)與內(nèi)生性重構(gòu)的背反；二是貧困地區(qū)文化傳承與主流文化的背反；三是“他組織”文化的“創(chuàng)造性破壞”與“自組織”文化自信的背反。嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)文化扶貧既要在宏觀(guān)層面充分整合經(jīng)濟(jì)、教育、文化等相關(guān)資源，改善地區(qū)文化生態(tài)［2］，也要在微觀(guān)領(lǐng)域重點(diǎn)解決基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)品質(zhì)問(wèn)題，推動(dòng)供需之間的有效對(duì)接。探索以政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)為依托，以項(xiàng)目合同制管理為手段，以智力支持為內(nèi)容，以提升基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)軟實(shí)力為目標(biāo)的“文化扶貧”新機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1　政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)基本模式

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家為提高公共支出質(zhì)量、創(chuàng)新公共服務(wù)模式的重要舉措。20世紀(jì)40年代，西方國(guó)家普遍采取直接生產(chǎn)的方式提供社會(huì)公共服務(wù)。但20世紀(jì)70年代以后，隨著福利多元主義思潮和新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，外部購(gòu)買(mǎi)（contracting out）逐漸成為政府提供社會(huì)服務(wù)的重要方式［3］。在“市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性、非壟斷、分權(quán)以及效率衡量”等核心理念推動(dòng)下，現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)形成了幾個(gè)基本特征：一是非營(yíng)利組織成為政府最重要的合作伙伴，原因是這些組織不以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，與公共服務(wù)價(jià)值觀(guān)念高度契合；二是競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)或“契約購(gòu)買(mǎi)”成為政府購(gòu)買(mǎi)的基本模式，消除了以往各種“指向性撥款”責(zé)任不明、效率低下等弊端；三是重視合作伙伴“術(shù)業(yè)專(zhuān)攻”或“專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力”，提高了公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在美國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)也稱(chēng)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同或合同外包，主要是指政府在社會(huì)福利預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，采取直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的形式向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，具體模式可以劃分為“合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、政府資助、憑單制、法令委托、減免稅、使用者付費(fèi)和志愿服務(wù)”［4］。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的制度性安排是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要而逐漸形成的。按其理念與形式特征，大致可以劃分為體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)和體制外購(gòu)買(mǎi)、競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)、單位制購(gòu)買(mǎi)和項(xiàng)目制購(gòu)買(mǎi)等。

黨的十八大以前，體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)即上級(jí)政府向下級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)曾經(jīng)是政府購(gòu)買(mǎi)的主要方式。從1994年的分稅制改革到2002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，再到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，基層政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾進(jìn)一步激化，公共服務(wù)與產(chǎn)品供給能力出現(xiàn)了一定的退化。特別是中西部貧困地區(qū)，公共文化服務(wù)不僅需要面對(duì)城鄉(xiāng)二元格局、區(qū)域二元格局的現(xiàn)實(shí)，而且承受著“自然和社會(huì)因素導(dǎo)致服務(wù)成本大幅提高”［5］的壓力。為了推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，提升農(nóng)村、特別是貧困地區(qū)公共文化服務(wù)能力，國(guó)家通過(guò)自上而下和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式設(shè)立了大批文化建設(shè)或文化扶貧項(xiàng)目，如“萬(wàn)里邊疆文化長(zhǎng)廊”補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)、縣級(jí)兩館建設(shè)項(xiàng)目、文化信息資源共享工程、農(nóng)家書(shū)屋工程、“三館一站”免費(fèi)開(kāi)放專(zhuān)項(xiàng)、農(nóng)村廣播電視村村通工程、綠色電腦進(jìn)西部工程、公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建項(xiàng)目、“三區(qū)”人才支持計(jì)劃和“春雨工程”。這些項(xiàng)目大部分屬于非競(jìng)爭(zhēng)性，但也有一些屬于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。比如，公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建就屬于比較典型的競(jìng)爭(zhēng)性體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)：文化部向文化工作基礎(chǔ)較好、成績(jī)突出并可取得示范效果的地級(jí)市（區(qū)）人民政府（含省直轄的縣級(jí)人民政府）公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審、政府審批后，中標(biāo)者按照文化部、財(cái)政部制定的“國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)"開(kāi)展創(chuàng)建工作。最終由文化部組織專(zhuān)家委員對(duì)各個(gè)創(chuàng)建單位進(jìn)行審查驗(yàn)收，合格者由中央財(cái)政給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。其基本運(yùn)作機(jī)制是：“在政府內(nèi)部建立起競(jìng)爭(zhēng)性‘虛擬市場(chǎng)’，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯來(lái)運(yùn)作某些政府公共服務(wù)事務(wù)，將政府內(nèi)部的上級(jí)與下級(jí)的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橘I(mǎi)者與賣(mài)者的市場(chǎng)交易關(guān)系。”［6］周蘭翠認(rèn)為：“體制內(nèi)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)制通常是將公共服務(wù)以項(xiàng)目的形式，向下級(jí)政府或者隸屬政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)標(biāo)，由中標(biāo)者按照招標(biāo)者的項(xiàng)目規(guī)劃以及雙方所簽訂的合同來(lái)供給公共服務(wù)，最終招標(biāo)者進(jìn)行績(jī)效考核與驗(yàn)收并撥付資金的制度?！保?］

與體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)相比，體制外購(gòu)買(mǎi)具有鮮明的開(kāi)放性特征，承接方既可以是市場(chǎng)主體也可以是社會(huì)組織或個(gè)人，購(gòu)買(mǎi)形式包括服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理、采購(gòu)配送等，標(biāo)的既可以是財(cái)產(chǎn)性的也可以是某些特定行為或某個(gè)范疇的智力成果。我國(guó)體制外購(gòu)買(mǎi)探索實(shí)踐首先是從轉(zhuǎn)企改制后的歌舞劇團(tuán)、商業(yè)化演藝公司等服務(wù)外包開(kāi)始的，如長(zhǎng)沙（2003）“政府埋單、群眾看戲”文化惠民工程［7］、寧波（2005）“萬(wàn)場(chǎng)電影千場(chǎng)戲劇進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)［8］都是政府以合同外包的形式購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的典型案例。雖然這種購(gòu)買(mǎi)方式在豐富農(nóng)村群眾文化生活方面起到了一定的積極作用，但總體上渠道過(guò)于單一、形式基本雷同、管理普遍粗放，很難滿(mǎn)足基層群眾多元化的文化需求，也無(wú)法針對(duì)性地解決農(nóng)村文化建設(shè)中深層次矛盾問(wèn)題。

黨的十八大以后，特別是2015年以來(lái)，為了加快構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，國(guó)家先后出臺(tái)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》等指導(dǎo)性文件，對(duì)建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)機(jī)制、完善公共文化服務(wù)供給體系、提高公共文化服務(wù)效能作出了重要部署。尚在審議中的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法草案（稿）》《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》等也對(duì)公共文化特許經(jīng)營(yíng)作出了明確規(guī)定。比如，《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》第六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法設(shè)立公共圖書(shū)館，按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠和其他扶持政策；高等學(xué)校圖書(shū)館、科研機(jī)構(gòu)圖書(shū)館以及政府設(shè)立的其他類(lèi)型圖書(shū)館向公眾開(kāi)放的，國(guó)家給予必要的經(jīng)費(fèi)支持［9］。

在文化供給側(cè)改革和政府購(gòu)買(mǎi)制度安排的推動(dòng)下，我國(guó)承接政府購(gòu)買(mǎi)的專(zhuān)業(yè)化社會(huì)組織呈現(xiàn)迅速發(fā)展態(tài)勢(shì)，各種形式體制外購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐也取得了一些積極成果。比如，上海華愛(ài)社區(qū)管理服務(wù)中心管理多家社區(qū)文化中心，北京悠貝親子圖書(shū)館、皮卡書(shū)屋分別承接朝陽(yáng)區(qū)、東城區(qū)街道圖書(shū)館管理運(yùn)營(yíng)，無(wú)錫全中文化公司承接無(wú)錫新區(qū)文化館管理運(yùn)營(yíng)［10］。

從現(xiàn)階段我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)制度設(shè)計(jì)思想的角度看，強(qiáng)化社會(huì)資源合理配置、推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)觀(guān)念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新帶來(lái)了政府購(gòu)買(mǎi)的結(jié)構(gòu)性變化：從體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)為主向體制外購(gòu)買(mǎi)為主轉(zhuǎn)變，從營(yíng)利性組織為主向非營(yíng)利性組織轉(zhuǎn)變，從非競(jìng)爭(zhēng)性的單位制向競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目制轉(zhuǎn)變。這些變化為解決當(dāng)前文化建設(shè)、特別是文化扶貧中存在的深層次矛盾提供了良好的外部環(huán)境。

2　我國(guó)“文化扶貧”的基本組織形式

2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家將農(nóng)村公共文化建設(shè)納入公共財(cái)政保障體系范疇［5］。但隨著公共財(cái)政投入的增加，農(nóng)村文化建設(shè)以及文化扶貧工作也逐漸暴露出一些深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾：文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行了，但文化軟實(shí)力建設(shè)未能及時(shí)跟進(jìn)；供給側(cè)改革力度加大了，但需求側(cè)“自組織”能力建設(shè)［11］未能及時(shí)跟進(jìn)；公共財(cái)政投入增加了，但資源利用效率和服務(wù)水平未能及時(shí)跟進(jìn)……這些矛盾表明，我國(guó)文化扶貧還需要在扶貧理念、扶貧理論和扶貧機(jī)制上有新的突破，其中矩陣式、項(xiàng)目制文化扶貧就是一種基于文化扶貧現(xiàn)實(shí)需求的探索。

從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)文化扶貧有兩種基本的組織形式：一種是垂直式、單位制文化扶貧，即政府通過(guò)縱向的層級(jí)性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊）開(kāi)展文化扶貧；另一種是矩陣式、項(xiàng)目制文化扶貧，即由項(xiàng)目發(fā)包者（政府）、執(zhí)行者（社會(huì)組織）和受益者共同構(gòu)成一種矩陣式組織結(jié)構(gòu)，以專(zhuān)門(mén)解決那些制約整體戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。兩者特征對(duì)比詳見(jiàn)表1。

表1　單位制“文化扶貧”與項(xiàng)目制“文化扶貧”的特性差異

上述對(duì)比表明，矩陣式、項(xiàng)目制“文化扶貧”有諸多優(yōu)點(diǎn)。

第一，項(xiàng)目制文化扶貧打破了以往由各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)所構(gòu)建的“扶貧”利益格局，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金、人力資本、智力資源、組織結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理模式、考核辦法等要素的重新配置，可以更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)資源與扶貧對(duì)象現(xiàn)實(shí)需求的有效對(duì)接。

就業(yè)指導(dǎo)對(duì)于高職畢業(yè)生具有深遠(yuǎn)意義，可以幫助學(xué)生正確認(rèn)識(shí)自己在市場(chǎng)中的地位，努力提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，教育學(xué)生把自身的遠(yuǎn)大理想和社會(huì)的需求緊密結(jié)合在一起，才能使學(xué)生鼓起勇氣迎接就業(yè)挑戰(zhàn)。

第二，以提升基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)軟實(shí)力為主要目標(biāo)的智力支持型扶貧模式充分體現(xiàn)了“扶貧先扶志、扶貧必扶智”等先進(jìn)的扶貧理念，其專(zhuān)注于解決公共文化建設(shè)中的短板問(wèn)題也是“精準(zhǔn)扶貧”的具體實(shí)踐。

第三，矩陣式組織結(jié)構(gòu)克服了垂直式組織結(jié)構(gòu)橫向聯(lián)系差、糾錯(cuò)機(jī)制彈性不足、責(zé)任主體過(guò)多等弊端，其單一的責(zé)任主體和量化考核標(biāo)準(zhǔn)有利于購(gòu)買(mǎi)者監(jiān)督檢查和績(jī)效考核，為項(xiàng)目質(zhì)量提供了體制性保障。

當(dāng)然，矩陣式、項(xiàng)目制文化扶貧也有其自身弱點(diǎn)，主要表現(xiàn)在執(zhí)行主體一般只能被動(dòng)承接政府已經(jīng)發(fā)布的招投標(biāo)項(xiàng)目，很少有機(jī)會(huì)主動(dòng)提出合作意向。另外，矩陣式、項(xiàng)目制文化扶貧是一個(gè)以智力支持為主要內(nèi)容、以提升文化軟實(shí)力為基本目標(biāo)的中長(zhǎng)期幫扶項(xiàng)目，與當(dāng)前社會(huì)急功近利的思維方式和以財(cái)政投入論貧富的價(jià)值取向有根本區(qū)別。因此，在執(zhí)行過(guò)程中容易受到傳統(tǒng)觀(guān)念制約，也需要應(yīng)對(duì)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間復(fù)雜的利益關(guān)系。

3　矩陣式、項(xiàng)目制“文化扶貧”運(yùn)行機(jī)制

矩陣式、項(xiàng)目制文化扶貧以政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)為依托，以項(xiàng)目合同制管理為手段，以社會(huì)組織智力支持為內(nèi)容，以提升基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)軟實(shí)力為目標(biāo)，其運(yùn)行流程包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)與發(fā)包、項(xiàng)目執(zhí)行與管理和項(xiàng)目考核與驗(yàn)收等四個(gè)基本環(huán)節(jié)。下面以陜西高校圖書(shū)館“結(jié)對(duì)幫扶”方案設(shè)計(jì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案設(shè)計(jì)”）為例說(shuō)明其運(yùn)行機(jī)制。

3.1項(xiàng)目設(shè)計(jì)

在我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，包括縣級(jí)圖書(shū)館在內(nèi)的縣級(jí)文化機(jī)構(gòu)具有承上啟下的重要作用，也是打通公共文化服務(wù)“最后一公里”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，推廣以縣級(jí)圖書(shū)館為總館的縣域總分館制是我國(guó)公共文化建設(shè)的重要任務(wù)。然而，我國(guó)縣級(jí)之間財(cái)政能力和公共服務(wù)供給能力差距非常懸殊，特別是貧困縣圖書(shū)館，除了硬件條件——基礎(chǔ)設(shè)施、館舍面積、財(cái)政投入、人員數(shù)量嚴(yán)重不足之外，服務(wù)軟實(shí)力——網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的應(yīng)用與維護(hù)能力、館員專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)技能、服務(wù)理念和服務(wù)創(chuàng)新能力等都與基本服務(wù)均等化和縣域總分館制要求存在很大差距。硬件設(shè)施與條件通?？梢酝ㄟ^(guò)追加財(cái)政投入迅速改變，但服務(wù)軟實(shí)力的提升卻是一個(gè)非常艱巨、極為緩慢的過(guò)程。從某種意義上說(shuō)，能否提升基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)軟實(shí)力，關(guān)系到我國(guó)公共文化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、關(guān)系到貧困地區(qū)文化脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成敗、關(guān)系到縣域總分館制的推行。

（1）政策依據(jù)。兩辦《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》和七部委《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》均明確提出要建立文化“結(jié)對(duì)幫扶”工作機(jī)制，文化部等四部門(mén)頒布的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》也提出“推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共文化服務(wù)供給機(jī)制”［12］要求。這些新出臺(tái)的制度安排構(gòu)成了陜西高校開(kāi)展“結(jié)對(duì)幫扶”的政策性基礎(chǔ)。

（2）幫扶方法。充分發(fā)揮陜西高校圖書(shū)館人才、技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)，按照一對(duì)一或一對(duì)二的方法，建立陜西高校——貧困縣圖書(shū)館“結(jié)對(duì)幫扶”機(jī)制。明確幫扶的對(duì)象、內(nèi)容、目標(biāo)、責(zé)任以及路線(xiàn)圖、時(shí)間表。根據(jù)“陜西省基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)”制定幫扶的工作標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

（3）幫扶內(nèi)容。為貧困縣圖書(shū)館提升服務(wù)軟實(shí)力提供智力支持：一是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)或遠(yuǎn)程方式，為貧困縣圖書(shū)館提供全方位技術(shù)支持，幫助有條件的圖書(shū)館建立特色資源數(shù)據(jù)庫(kù)；二是通過(guò)輔導(dǎo)、講座和到高校圖書(shū)館參加在崗培訓(xùn)等方式，全面提升貧困縣圖書(shū)館工作人員業(yè)務(wù)和科研能力；三是協(xié)助貧困縣圖書(shū)館完善內(nèi)部管理制度、設(shè)計(jì)服務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目并幫助其組織實(shí)施；四是協(xié)助貧困縣圖書(shū)館做好縣域總分館制度設(shè)計(jì)，形成可操作、可檢查、可評(píng)估的工作方案；五是為貧困縣圖書(shū)館提供必要的文獻(xiàn)信息資源（包括數(shù)字資源）支持，幫助其優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)、提高館藏質(zhì)量。

（4）幫扶形式。采用項(xiàng)目合同制即以縱向或?qū)ｍ?xiàng)課題的形式，為“結(jié)對(duì)幫扶”提供體制性支持，以創(chuàng)新幫扶機(jī)制、規(guī)范幫扶方法、提高幫扶質(zhì)量。

（5）幫扶意義。陜西作為教育大省，現(xiàn)有普通院校79所，其中公辦普通本科院校33所。采用項(xiàng)目及項(xiàng)目管理方式，將政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)、高校圖書(shū)館服務(wù)社會(huì)化和“精準(zhǔn)扶貧”相結(jié)合，對(duì)于提升貧困縣圖書(shū)館服務(wù)能力和服務(wù)水平、解決陜西公共文化建設(shè)中的短板問(wèn)題有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

目前方案設(shè)計(jì)已得到陜西省文化廳的高度重視，具體實(shí)施方案也在公共文化處領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。從公共治理角度看，該方案設(shè)計(jì)貫徹了政府主導(dǎo)下參與治理的基本價(jià)值、原則和方法，即利用集體智慧和力量，實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)治理主體對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行共同管理理念，也表現(xiàn)出“一種運(yùn)用民主方式使公共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力”［13］。

3.2項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)與發(fā)包

根據(jù)《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》安排，政府購(gòu)買(mǎi)要“結(jié)合公共文化服務(wù)的具體內(nèi)容、特點(diǎn)和地方實(shí)際，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源等方式確定承接主體”［12］。按照方案設(shè)計(jì)，項(xiàng)目制文化扶貧將按照縱向課題（陜西省文化廳專(zhuān)項(xiàng)或陜西省哲社專(zhuān)項(xiàng)）的形式向陜西高校圖書(shū)館定向招標(biāo)，其主要優(yōu)點(diǎn)是：突破政府購(gòu)買(mǎi)與縱向課題之間傳統(tǒng)的制度壁壘，拓展了政府購(gòu)買(mǎi)的制度空間；實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究、社會(huì)實(shí)驗(yàn)與服務(wù)實(shí)踐的結(jié)合，豐富了政府購(gòu)買(mǎi)的認(rèn)知體系。當(dāng)然，這里的項(xiàng)目制文化扶貧與陜西高校圖書(shū)館以往開(kāi)展的志愿制文化扶貧也有很大的區(qū)別，兩者差異詳見(jiàn)表2。

表2　志愿制“文化扶貧”與項(xiàng)目制“文化扶貧”特性差異

志愿制文化扶貧是我國(guó)扶貧體系中一支不可忽視的力量，也是衡量一個(gè)國(guó)家文化扶貧能力和水平的重要標(biāo)志。不過(guò)，從當(dāng)前我國(guó)“補(bǔ)短板”“兜底線(xiàn)”“建機(jī)制”“暢渠道”“促發(fā)展”等扶貧工作的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，項(xiàng)目制文化扶貧可以被看做志愿制文化扶貧的進(jìn)一步深化：一是將政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)、高校圖書(shū)館服務(wù)社會(huì)化和縱向課題相結(jié)合，最大限度地調(diào)動(dòng)起高校圖書(shū)館參與“對(duì)口幫扶”的工作激情和業(yè)務(wù)潛能，實(shí)現(xiàn)了幫扶理念創(chuàng)新；二是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制相結(jié)合，最大限度地保證了幫扶質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)了幫扶方法創(chuàng)新；三是采用科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，將權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相結(jié)合，便于購(gòu)買(mǎi)方對(duì)項(xiàng)目成果的檢查與驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)了幫扶考核機(jī)制創(chuàng)新。另外，為了順利推進(jìn)幫扶工作，項(xiàng)目應(yīng)采取“行政—業(yè)務(wù)雙主持人制”即由高校圖書(shū)館行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)行和管理，這對(duì)于實(shí)踐類(lèi)成果非常重要。

要在眾多高校圖書(shū)館中遴選出幫扶熱情高、組織能力強(qiáng)、措施得當(dāng)?shù)膱D書(shū)館參與對(duì)口幫扶，需要在標(biāo)書(shū)或申請(qǐng)書(shū)的設(shè)計(jì)中涵蓋關(guān)鍵內(nèi)容：一是申請(qǐng)館資源、技術(shù)、人才優(yōu)勢(shì)；二是完成項(xiàng)目的基本思路與可行性分析；三是完成規(guī)定動(dòng)作的時(shí)間表、路線(xiàn)圖和工作標(biāo)準(zhǔn)；四是完成自選動(dòng)作（即自主創(chuàng)新部分）的方案設(shè)計(jì)；五是項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算?？紤]到貧困縣圖書(shū)館地理環(huán)境、交通條件、貧困程度、人口密度、民族屬性、行政區(qū)劃面積等方面的客觀(guān)差異，還應(yīng)將項(xiàng)目執(zhí)行的難度系數(shù)納入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、劃撥的考量之中。

3.3項(xiàng)目執(zhí)行與管理

項(xiàng)目的執(zhí)行與管理涉及項(xiàng)目的流程、時(shí)間、成本、質(zhì)量和績(jī)效的管理。這些內(nèi)容在填報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)已經(jīng)有了明確表述，項(xiàng)目主持人需要領(lǐng)導(dǎo)自己的團(tuán)隊(duì)在有限資源條件下，運(yùn)用系統(tǒng)的觀(guān)點(diǎn)、方法和理論，做好項(xiàng)目的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作，為每一個(gè)子項(xiàng)目制定詳細(xì)的時(shí)間表、路線(xiàn)圖和工作標(biāo)準(zhǔn)，隨時(shí)解決項(xiàng)目執(zhí)行和管理過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。

項(xiàng)目的執(zhí)行與管理應(yīng)該是一個(gè)高度自主、鼓勵(lì)創(chuàng)新、注重實(shí)效的過(guò)程。為最大限度降低失敗風(fēng)險(xiǎn)、確保項(xiàng)目取得預(yù)期效果，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該積極借鑒相關(guān)研究領(lǐng)域中的科學(xué)方法，強(qiáng)化項(xiàng)目的過(guò)程管理和質(zhì)量監(jiān)督。比如，可以借鑒“基于設(shè)計(jì)的研究”“基于行動(dòng)的研究”所提供的方案設(shè)計(jì)、研究方法。前者按照特定的研究目的和理論假設(shè)，通過(guò)人為控制或創(chuàng)設(shè)一定條件探討現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，是一個(gè)設(shè)計(jì)、實(shí)驗(yàn)、評(píng)價(jià)、再設(shè)計(jì)的循環(huán)過(guò)程；后者是在自然狀態(tài)下，通過(guò)事實(shí)判斷和經(jīng)驗(yàn)分析尋找問(wèn)題、解決問(wèn)題，是一個(gè)計(jì)劃—行動(dòng)—評(píng)價(jià)—再計(jì)劃的循環(huán)過(guò)程。為了真實(shí)記錄幫扶對(duì)象的變化情況，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中還可以考慮采用“基于設(shè)計(jì)的研究”所提供的“前—后測(cè)”績(jī)效評(píng)價(jià)方法：在對(duì)口幫扶前，通過(guò)一套指標(biāo)體系對(duì)幫扶對(duì)象服務(wù)軟實(shí)力做一次全面測(cè)試（前測(cè)），一段時(shí)間（如1年）后，按照同一指標(biāo)體系再測(cè)試一次。如果“前—后測(cè)”指標(biāo)沒(méi)有積極變化或變化不大，表明幫扶工作沒(méi)有取得進(jìn)展，這時(shí)就需要對(duì)原有方案做診斷分析，找出原因、調(diào)整方案，直至達(dá)到預(yù)期效果。

考慮到陜西高?！毨Эh圖書(shū)館“結(jié)對(duì)幫扶”涉及到50個(gè)貧困縣或至少25個(gè)具體項(xiàng)目（按照一對(duì)二的方式），因此還需要建立一個(gè)由項(xiàng)目發(fā)包方（政府行政管理部門(mén)）、陜西省圖書(shū)館學(xué)會(huì)、陜西高校圖工委、陜西省圖書(shū)館聯(lián)盟等部門(mén)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能包括：監(jiān)督檢查各項(xiàng)目執(zhí)行、管理情況，發(fā)現(xiàn)普遍性問(wèn)題及時(shí)召集項(xiàng)目負(fù)責(zé)人召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議；介紹、宣傳國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外相關(guān)理論成果和具有示范意義的實(shí)踐成果；協(xié)調(diào)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中遇到的跨領(lǐng)域問(wèn)題；負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；負(fù)責(zé)組織專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期檢查和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收；開(kāi)展相關(guān)理論研究，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐等。

3.4項(xiàng)目考核與驗(yàn)收

項(xiàng)目考核與驗(yàn)收是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的綜合評(píng)估過(guò)程，也是結(jié)項(xiàng)的先決條件，主要支撐材料包括項(xiàng)目考核驗(yàn)收表、項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告及證明材料、滿(mǎn)意度調(diào)查表等，其中項(xiàng)目考核驗(yàn)收表集中反映了項(xiàng)目的實(shí)施效果和績(jī)效狀況，是項(xiàng)目考核與驗(yàn)收的核心材料，詳見(jiàn)表3。

表3　考核驗(yàn)收與評(píng)價(jià)得分一覽表

4　總結(jié)與思考

2015年5月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部等部門(mén)《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》，對(duì)“十三五”時(shí)期政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)做出了全面部署。從《意見(jiàn)》的主要精神和具體內(nèi)容來(lái)看，基于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目制文化扶貧還有幾個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

第一，《意見(jiàn)》規(guī)定承接政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的主體主要為具備提供公共文化服務(wù)能力，且依法在登記管理部門(mén)登記或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量［12］。高校圖書(shū)館屬事業(yè)單位中的一個(gè)部門(mén)，按照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，一般高校圖書(shū)館沒(méi)有獨(dú)立的法人資格或獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，但是否具有承接主體的資格，《意見(jiàn)》并沒(méi)有做出明確規(guī)定。

第二，《意見(jiàn)》附件——政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄中列舉出五大類(lèi)共38個(gè)項(xiàng)目，其中也沒(méi)有包括有關(guān)“智力支持型”或“提升基層文化機(jī)構(gòu)服務(wù)軟實(shí)力“的購(gòu)買(mǎi)意愿。

第三，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化將主要采取直接購(gòu)買(mǎi)、委托管理、政府租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等各種合同方式。而基于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目制文化扶貧盡管在程序上符合“項(xiàng)目選定、信息發(fā)布、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的規(guī)范化購(gòu)買(mǎi)流程”，但在實(shí)質(zhì)性的制度安排中似乎還很難找到自己的準(zhǔn)確定位。

關(guān)于這幾個(gè)問(wèn)題，我們認(rèn)為基于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目制文化扶貧研究所提出的理論觀(guān)點(diǎn)、方法措施與《意見(jiàn)》、特別是《意見(jiàn)》精神并無(wú)相悖之處。

第一，基于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目制文化扶貧，是在政府職能轉(zhuǎn)變，公共文化服務(wù)體系建設(shè)和政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)蓬勃發(fā)展的背景下提出來(lái)的。其價(jià)值取向、理論觀(guān)點(diǎn)、方法措施等均是在《意見(jiàn)》精神指導(dǎo)下形成的，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下文化資源再分配的基本原則和國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的基本方向。

第二，《意見(jiàn)》以及指導(dǎo)性目錄都是一個(gè)開(kāi)放性制度設(shè)計(jì)，《意見(jiàn)》本身也給政策調(diào)整留下了充分空間。比如，《意見(jiàn)》基本原則中明確規(guī)定：“以滿(mǎn)足人民群眾基本公共文化需求為目標(biāo)，突出公共性和公益性，不斷創(chuàng)新政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)模式。”［12］可見(jiàn)，基于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目制文化扶貧充分體現(xiàn)了《意見(jiàn)》的制度設(shè)計(jì)思想和基本原則。特別是在我國(guó)現(xiàn)有文化類(lèi)社會(huì)組織發(fā)育極不成熟的情況下，發(fā)揮高校圖書(shū)館在文化扶貧方面的積極作用，對(duì)于建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)機(jī)制十分必要。

目前我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)已經(jīng)成為公共文化供給側(cè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)然，作為一項(xiàng)集理論構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索為一體的前瞻性研究成果，基于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目制文化扶貧研究也必然存在一些需要進(jìn)一步探討或糾錯(cuò)、發(fā)展、完善之處。

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Research on Culture-aid Project Based on Government Purchases

DUANXiao- hu，ZHANGHui- jun，WANXing- ming

AbstractBased on the basic requirements of the“Thirteen Five-Year Plan”of Culture-aid Program and the institutional arrangements of government purchases of public cultural service，this article makes a comparative analysis of the cognitive basis，theoretical logic，and organizational structure of Culture-aid Program in unit system，volunteer system and project system；and indicates that culture-aid project with matrix organization structure extends the policy space of government-purchased public cultural services. With project management contract as a means，intellectual support as the content，culture-aid project explores the new mechanism of “precise culture-aid”，aiming to enhance the soft power of the grassroots cultural institutions.

Keywordsgovernmentpurchase；universitylibrary；poverty-strickencounty；projectsystem；culture-aidprogram

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基本服務(wù)均等目標(biāo)下西部貧困縣圖書(shū)館財(cái)政保障研究”（批準(zhǔn)號(hào)：15BTQ029）研究成果之一

作者簡(jiǎn)介段小虎，西安文理學(xué)院圖書(shū)館研究館員；張惠君，西安交通大學(xué)圖書(shū)館研究館員，陜西省高校圖工委秘書(shū)長(zhǎng)；萬(wàn)行明，副研究館員，陜西省圖書(shū)館聯(lián)盟辦主任。

收稿日期2016- 03- 17