張予宏

摘 要：通過法律、法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件四個(gè)層面，對(duì)檔案局（館）的性質(zhì)進(jìn)行梳理?？梢钥闯?，大多數(shù)地方政府已經(jīng)將各級(jí)檔案局（館）由過去分設(shè)承擔(dān)檔案行政管理職能的行政機(jī)關(guān)（檔案局）和承擔(dān)檔案保管利用職能的文化事業(yè)單位（檔案館），演變?yōu)橥瑫r(shí)承擔(dān)行政管理和檔案保管利用兩種職能的“事業(yè)單位”或“事業(yè)機(jī)構(gòu)”。 如何在現(xiàn)行管理體制下明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)和較好地履行職能，仍然是擺在各級(jí)檔案局（館）面前的現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)鍵詞：檔案局（館）；機(jī)構(gòu)性質(zhì)；法律；政策；依據(jù)

1 組織機(jī)構(gòu)類型劃分的國家標(biāo)準(zhǔn)

所謂組織機(jī)構(gòu)，是指機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他依法成立的單位。我國的機(jī)構(gòu)類型，按照《中華人民共和國民法通則》的規(guī)定，分為機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織機(jī)構(gòu)五大類。根據(jù)這五大類組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，又具體劃分為：機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體代表機(jī)構(gòu)等。組織機(jī)構(gòu)的類型一般由兩種方式來確定，一種是依法依規(guī)由授權(quán)成立的機(jī)關(guān)授權(quán)組建設(shè)立時(shí)確定，如依照《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》成立的機(jī)構(gòu)；另一種是依法依規(guī)登記成立時(shí)由批準(zhǔn)登記成立的機(jī)關(guān)確定，如依照《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等登記成立的機(jī)構(gòu)。

2 檔案局（館）機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分的依據(jù)

目前，我國檔案局（館）的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，由《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布的檔案管理?xiàng)l例或檔案管理辦法及各級(jí)人民政府公布的“三定”方案等4個(gè)層次的法律、法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，詳細(xì)情況梳理如下：

2.1 法律依據(jù)?，F(xiàn)行《中華人民共和國檔案法》根據(jù)1996年7月5日第八屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》修正。其第二章第六條、第七條指明了檔案行政管理部門（局、處）和各級(jí)綜合檔案館的性質(zhì)、職責(zé)，即檔案局是行政機(jī)關(guān)，檔案館是文化事業(yè)單位。可見，依據(jù)現(xiàn)行法律，在“局館合一”體制下，各級(jí)檔案局（館）既是檔案行政管理部門，也是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.2 法規(guī)依據(jù)?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施辦法》由國家檔案局于1999年6月7日第5號(hào)令重新發(fā)布。其第七條、第八條規(guī)定明確了國家檔案局是國家檔案行政管理部門，地方各級(jí)檔案局是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政管理部門。第十條明確將中央和地方各級(jí)國家檔案館確定為“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”。

2.3 地方規(guī)章依據(jù)。本文中的地方規(guī)章，僅是指各省、自治區(qū)、直轄市頒布的檔案管理?xiàng)l例或管理辦法。目前，我國大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市頒布有檔案管理?xiàng)l例或管理辦法。在調(diào)研的地方檔案規(guī)章中，對(duì)檔案行政管理部門和檔案館性質(zhì)的規(guī)定可以劃分為明確檔案局同級(jí)人民政府的檔案行政管理部門的性質(zhì)，未明確檔案館性質(zhì)；既未明確檔案行政管理部門的性質(zhì)，也未明確檔案館性質(zhì)；未明確檔案行政管理部門的性質(zhì)，但明確了檔案館文化事業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)；明確了省檔案局的檔案行政管理部門性質(zhì)，也明確了各級(jí)檔案館的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，但未明確市縣檔案行政管理部門性質(zhì)等四種情況（見表1）。

可以看出，地方檔案管理規(guī)章中對(duì)于檔案局是不是檔案行政管理部門并沒有形成共識(shí)。對(duì)綜合檔案館性質(zhì)的認(rèn)定，也不盡相同，有些省區(qū)市將檔案館定義為“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”，有些省區(qū)市則將檔案館定義為“按行政區(qū)域設(shè)置的，收集和永久保管多種門類的檔案和有關(guān)資料，并向社會(huì)提供利用的機(jī)構(gòu)”（如北京市），或定義為“各級(jí)各類檔案館是收集、保管檔案和開發(fā)利用檔案信息的機(jī)構(gòu)”（如天津市），有些省區(qū)市則沒有給予任何定義。

2.4 規(guī)范性文件依據(jù)。本文所指的規(guī)范性文件，僅指在知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中能夠查到的，1993年～2012年期間《政報(bào)》或期刊上發(fā)表的各級(jí)人民政府公布的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制方案。將相關(guān)內(nèi)容整理后得到表2。

從表2可以看到，無論檔案機(jī)構(gòu)的名稱是檔案局、檔案館并列，還是檔案局（檔案館）；無論是單獨(dú)稱檔案局或檔案館，還是合稱檔案局館，單就檔案機(jī)構(gòu)的性質(zhì)而言，在能查閱到的13個(gè)樣本單位中，檔案機(jī)構(gòu)明確為“事業(yè)單位”或“事業(yè)機(jī)構(gòu)”的有9個(gè)，占69.23%；同時(shí)明確為檔案行政管理部門和事業(yè)機(jī)構(gòu)的1個(gè)，占7.69%；沒有明確單位性質(zhì)的3個(gè)，占23.08%?？梢?，大部分地方政府已經(jīng)將各級(jí)檔案局（館）明確定為“事業(yè)單位”或“事業(yè)機(jī)構(gòu)”。

3 結(jié)語

依據(jù)職能法定的原則，本文通過法律、法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件四個(gè)層面對(duì)各級(jí)檔案局（館）的性質(zhì)進(jìn)行梳理，可以得出如下結(jié)論：

盡管國家檔案局在其“三定方案”中并沒有明確規(guī)定國家檔案局、中央檔案館的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是“行政”單位還是“事業(yè)”單位，但大部分地方政府已經(jīng)將各級(jí)檔案局（館）明確定為“事業(yè)單位”或“事業(yè)機(jī)構(gòu)”。檔案局（館）已經(jīng)從過去分設(shè)的承擔(dān)檔案行政管理職能的行政機(jī)關(guān)（檔案局）和承擔(dān)檔案保管利用職能的文化事業(yè)單位（檔案館），演變?yōu)橥瑫r(shí)承擔(dān)行政管理和檔案保管利用兩種職能的事業(yè)單位。2011年3月中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，確定了事業(yè)單位分類改革的路線圖和時(shí)間表。在這樣的背景下，各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)如何結(jié)合自身情況進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)和功能定位，進(jìn)一步履行相應(yīng)職能，建立起功能明確、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的檔案管理體制和運(yùn)行機(jī)制，依然是擺在各級(jí)檔案局（館）面前的現(xiàn)實(shí)問題。

作者單位：鄭州大學(xué)檔案館

來稿日期：2016-02-17