范蕊

摘要：行政訴訟法規(guī)定了法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，實(shí)現(xiàn)了對(duì)規(guī)范性文件審查從行政審查到司法審查的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中法院對(duì)規(guī)范性文件的審查和處理還需要進(jìn)一步明確，以便使對(duì)規(guī)范性文件的審查更適應(yīng)我國(guó)司法體制的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；附帶審查；審查處理

2014年11月1日修改的《行政訴訟法》第五十三條和第六十四條新增加規(guī)定了法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查制度。2015年4月22日公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱司法解釋）對(duì)該制度進(jìn)行了進(jìn)一步的解釋，明確了法院對(duì)規(guī)范性文件的審理和處理。確立法院對(duì)行政訴訟中規(guī)范性文件的附帶審查制度，旨在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查和適用，拓展了司法對(duì)行政的橫向監(jiān)督范圍，對(duì)我國(guó)的規(guī)范性文件監(jiān)督體系產(chǎn)生積極的影響。

一、 法院對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的意義

（一）從抽象審查到個(gè)案審查

法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，實(shí)現(xiàn)了對(duì)規(guī)范性文件審查從抽象審查到個(gè)案審查的轉(zhuǎn)變。在《行政訴訟法》確立法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查制度之前，我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的審查屬于抽象審查即備案審查。行政規(guī)范性文件備案審查是規(guī)范性文件制定主體在公布文件之后的法定期限內(nèi)，將行政規(guī)范性文件報(bào)送備案機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，再由審查主體依職權(quán)或者依申請(qǐng)對(duì)該文件進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度。備案審查是不確定的，它不具有針對(duì)性，只是一種抽象的規(guī)則，在實(shí)踐中備案審查很難發(fā)現(xiàn)問題。而新規(guī)定的附帶審查是一種具體到個(gè)案的有針對(duì)性的審查，在法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查中，由有利益關(guān)系的啟動(dòng)主體提出，從而具體到個(gè)案，在具體實(shí)踐中能起到很好的監(jiān)督作用。

（二）從行政審查到司法審查

法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，實(shí)現(xiàn)了對(duì)規(guī)范性文件審查從行政審查到司法審查的轉(zhuǎn)變。行政審查主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的一種制度形式，這種審查方式本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有司法性質(zhì)的一種行政行為，很難從根本上對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行全面的審查。在我國(guó)，規(guī)范性文件附帶審查制度最早是在《行政復(fù)議法》中確立的?！缎姓?fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！睆男姓C(jī)關(guān)復(fù)議中的行政審查到法院的司法審查的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了對(duì)規(guī)范性文件附帶審查從行政復(fù)議向行政訴訟的必要延伸，有利于行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的制度銜接。從而使規(guī)范性文件的附帶審查更加完善。

二、 法院對(duì)規(guī)范性文件的審理

（一）審查的提起

1、依據(jù)請(qǐng)求審理。司法解釋第二條第一款第七項(xiàng)規(guī)定：“行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的有具體的訴訟請(qǐng)求是指：請(qǐng)求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件?！痹撘?guī)定將規(guī)范性文件附帶審查的請(qǐng)求界定為一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，所以規(guī)范性文件附帶審查需要公民、法人、其他組織作為訴訟請(qǐng)求提出，而法院不能直接對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。同時(shí)，因?yàn)榈谌送ǔＥc被訴行政行為具有法律上的利害關(guān)系或與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，所以也能提起對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查。

2、依據(jù)關(guān)聯(lián)性審理。法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查是附屬訴訟，不具備獨(dú)立的審查程序，規(guī)范性文件附帶審查依附于行政案件的審查，應(yīng)當(dāng)在行政案件審理程序中進(jìn)行?！缎姓V訟法》將規(guī)范性文件合法性審查定位為間接的附帶審查，而不是直接的獨(dú)立審查。法院需要借由具體的行政案件，在法律規(guī)范的適用過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件與案件相關(guān)條款存在的違法性問題并提出處理建議。法院只能結(jié)合案件對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行具體性審查，而不能脫離案件進(jìn)行抽象性審查。因此，提出法院附帶審查請(qǐng)求的前提條件是行政案件的存在，規(guī)范性文件附帶審查依賴于行政行為。

（二）審查的標(biāo)準(zhǔn)

人民法院對(duì)規(guī)范性文件的審查，僅針對(duì)合法性問題，不涉及合理性問題的審查。因?yàn)橐?guī)范性文件的內(nèi)容是否合理，是否適當(dāng)，很多情況下法院不掌握技術(shù)、資源、信息，不了解行政經(jīng)驗(yàn)，無法審查合理性問題。合理性交由行政機(jī)關(guān)判斷，更符合事物的性質(zhì)。關(guān)于規(guī)范性文件的合法性問題，主要涉及規(guī)范性文件的制定主體有無制定權(quán)和規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合法。首先，規(guī)范性文件的制定主體有無制定權(quán)。制定機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)權(quán)限，是規(guī)范性文件內(nèi)容是否合法的前提。如果規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)越權(quán)，規(guī)范性文件的具體條款必然不合法，則會(huì)導(dǎo)致規(guī)范性文件整體違法。只有在首先確定了制定機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限后，才能對(duì)規(guī)范性文件具體內(nèi)容作進(jìn)一步審查。其次，規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合法。規(guī)范性文件的內(nèi)容不得違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和國(guó)家的方針政策，不得違背上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的規(guī)定相抵觸的無效。

三、法院對(duì)規(guī)范性文件的處理

我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的處理，規(guī)定在《行政訴訟法》第六十四條和司法解釋的第二十一條，主要處理方法是不合法的規(guī)范性文件不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)以及向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

（一）對(duì)不合法規(guī)范性文件的處理

《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。”該條規(guī)定了規(guī)范性文件的審查和處理。但是，只是給予了法院審查權(quán)和處理建議權(quán)，而并未賦予其直接的處理權(quán)。

一方面，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法后，人民法院可將其不作為認(rèn)定行政行為合法性的依據(jù)，并且要在裁判理由中予以闡明，法院不能在判決主文中對(duì)其直接作出處理，這里可以看出法院在裁判文書中進(jìn)行理由闡明并非是做出判決，不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。另一方面，當(dāng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法后，法院的做法是“不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”， 對(duì)違法規(guī)范性文件，只是具有處理建議權(quán)，而并非是裁判權(quán)，所做的處理建議對(duì)制定機(jī)關(guān)也不具有強(qiáng)制力。這種做法只是影響了行政行為的效力，而不是確認(rèn)其違法，更不是宣告無效。因此可以說，我國(guó)的法院對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)，是最低限度的審查權(quán)，即拒絕適用權(quán)。

（二）向制定機(jī)關(guān)提出處理建議

司法解釋第二十一條規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！睆纳鲜鲆?guī)定看，人民法院的處理包括向制定機(jī)關(guān)提出處理建議和抄送同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。向制定機(jī)關(guān)提出處理建議的只能是作出生效裁判的人民法院，一審宣判后當(dāng)事人未上訴的，由作出生效裁判的一審法院向制定機(jī)關(guān)提出處理建議；一審宣判后當(dāng)事人上訴的，由作出生效裁判的二審法院提出處理建議。（作者單位：天津師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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