毛大偉+呂校輝

摘要：改革開放以來，我國進行了多次“小金庫”治理工作。由于“小金庫”的表現(xiàn)形式和存放形式多種多樣，給治理工作帶來了很大難度。財政各項制度的不健全，財政的不透明，監(jiān)督上的漏洞，懲治力度的偏軟都是“小金庫”形成的重要原因。關于“小金庫”的防治，學者們大多從法律、審計等層面進行研究，筆者試圖從財政手段出發(fā)防治“小金庫”。

關鍵詞：財政手段防治；小金庫

“小金庫”的專項治理工作對我們來說并不陌生。據(jù)統(tǒng)計，自改革開放以來，我國已開展過多達十二次該項工作，其中包含三次大規(guī)模的集中治理，相關的違法違紀人員也受到了相應處罰，效果比較顯著。但是，“小金庫”問題卻像野草一樣，春風吹又生。關于“小金庫”的防治，學者們大多從法律、審計等層面進行研究，本文試圖探討如何運用財政手段防治“小金庫”。

一、 我國“小金庫”的表現(xiàn)形式

一是用單位取得的合法收入設置“小金庫”。有些行政事業(yè)單位沒有將行政事業(yè)性收費收入、銷售賬外財產收入、服務、咨詢、培訓收入、收取的房屋租賃收入以及處理報廢固定資產收入等入賬，形成“小金庫”。

二是用非法途徑取得的收入設置“小金庫”。有些行政事業(yè)單位沒有將違規(guī)集資、回扣、贊助、收費等收入入賬，形成“小金庫”。

三是將資金放在賬外管理形成“小金庫”。有些行政事業(yè)單位通過擠占其所管理的資金，形成“小金庫”，主要手段包括將該資金放在賬外管理或者設置賬外賬，在大部分資金?？顚Ｓ玫耐瑫r，從中支付一些不合理支出。

四是直接在關聯(lián)單位報銷費用形成“小金庫”。有些單位通過不收取其管理對象、服務對象的費用，將費用報銷單據(jù)直接合在關聯(lián)單位的單據(jù)中報銷，形成“小金庫”。

五是虛列支出設置“小金庫”。有些單位為了將資金轉到賬外，用于其他方面的支出，利用假發(fā)票在賬內報銷費用，形成“小金庫”。

六是把收入掛“暫存款”賬戶形成“小金庫”。有些單位將收入掛在“暫存款”賬戶，用來列支一些不合理、不合規(guī)支出，形成“小金庫”。

二、“小金庫”產生的原因

一是財政管理體制不夠健全。具體體現(xiàn)在稅收制度中沒有對稅收征收和稽查工作進行很好監(jiān)督和制約，沒能嚴格追究執(zhí)法過錯責任；預算制度則表現(xiàn)為關鍵信息得不到公開，透明度不高，對預算的編制不夠詳細；分稅制度中各級政府不規(guī)范的經費來源和職責履行，導致轉移支付存在問題較多；公共支出制度以及國債制度仍然需要不斷完善。

二是財政監(jiān)督存在漏洞。主要表現(xiàn)為對預算執(zhí)行以及政府采購的監(jiān)督質量不高，對稅收和非稅收入征繳的監(jiān)督力度不夠，單位內部控制制度不健全，監(jiān)督體系還不夠完善。有些鋌而走險的單位就會利用這些漏洞設立“小金庫”，獲取不正當?shù)睦妗?/p>

三是財政不透明。委托代理關系中信息的不對稱會催生代理人的道德風險和逆向選擇等問題，而財政不透明是導致信息不對稱的直接原因。目前，我國還沒有對重要的財政信息充分披露，監(jiān)督的有效性大打折扣，而且已披露的數(shù)據(jù)也不能保證絕對真實。因此，在提高財政透明度上我們還需要做大量工作。

四是處罰處理力度總體偏軟。我國既沒有闡明違法行為的具體情形，也沒有制定相關標準對具體違法行為進行處罰，對“小金庫”問題的懲處原則是重經濟處罰輕人事處分，一般只要上繳違法所得和罰款就會對相關責任人從輕處罰甚至不追究責任。由于違法風險成本小，有些單位就會肆無忌憚的設立自己的“小金庫”。

三、 財政手段防治“小金庫”的建議

（一）完善財政各項制度

第一，完善分稅制財政管理體制。從法律上劃清各級政府的權利和責任，規(guī)范經費來源渠道，實行財政部門統(tǒng)一籌集和供給政府部門經費；第二，完善預算制度。財政部門統(tǒng)一管理公共部門經費，對于經營性收費依法征稅，非經營性收費按規(guī)定納入稅收體系或“收支兩條線”管理；第三，完善稅收制度。推行稅收執(zhí)法責任制以實現(xiàn)依法治稅，推進稅制改革以實現(xiàn)公平稅負，完善稅收征管制度以實現(xiàn)制約和監(jiān)督；第四，完善公共支出制度。深化國庫集中支付制度改革以提高支付效率，完善公務消費制度以規(guī)范公務消費的標準和浮動幅度；第五，完善國債制度。健全與國債投資相關的法律法規(guī)以防止截流、轉移、套取國債資金，建立國債投資項目的質量保證體系以確保國債項目質量。

（二）加強財政監(jiān)督

委托代理關系中存在的信息不對稱問題，會使代理人產生道德風險和逆向選擇，從而催生“小金庫“，加強財政監(jiān)督是解決這一問題的一個重要措施。首先，財政部門要加強內部監(jiān)督，建立健全內控制度，強化內部約束和制約，包括明確各部門的職責，重點監(jiān)督財政資金分配過程中的審批程序、分配程序及撥付渠道，將財政資金運動在財政部門內部的部分都納入監(jiān)督范圍。其次，財政部門要加強外部監(jiān)督，包括加強對政府采購的監(jiān)督，加強稅收和非稅收入征繳質量的日常監(jiān)督，加強對重點支出的監(jiān)督，加強對部門預算執(zhí)行情況的監(jiān)督。第三，在財政監(jiān)督的基礎上建立一個包括社會監(jiān)督、財政監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、和法律監(jiān)督在內的多層次的監(jiān)督體系，明確各層次監(jiān)督之間職責分工。

（三）提高財政透明度

提高財政透明度是解決由信息不對稱所引發(fā)的道德風險和逆向選擇問題的另一個重要措施。首先，編制科學完整的政府資產負債表向公眾提供全面的財政信息，增強政府的資產和負債信息以及各級政府的合并財務狀況的透明度，充分披露或有事項、稅收優(yōu)惠和準財政等活動。其次，適當公開預算編制和執(zhí)行的過程，并將預算報告及時向公眾披露。第三，通過國家審計機關的獨立審計，以及外部專家的評估等方式來核實財政數(shù)據(jù)的質量，保證財政數(shù)據(jù)的真實性。第四，制定相關法律將公布財政信息，實現(xiàn)財政透明作為政府的一項義務，政府應當嚴格執(zhí)行相關的法律條款以保證財政信息提供的時間、頻率以及公開方式等。

（四）加大“小金庫”的懲治力度

“小金庫”存在的一個重要原因是成本遠小于收益，只有大幅提高“小金庫”的設立成本，才能迫使有些單位不再鋌而走險。首先，必須制訂《財政違法行為處罰處分條例》的實施細則，明確違法行為的具體情形以及懲罰的具體標準。其次，加大財政處罰力度和“小金庫”資金的追繳力度。第三，清理、減少和規(guī)范行政審批事項，簡化審批程序。第四，公共財政懲罰措施要保持動態(tài)調整，隨著社會發(fā)展新情況的出現(xiàn)和新政策的出臺及時更新懲罰的標準、范圍、力度、方式等。第五，在財政監(jiān)督的基礎上，實行重要崗位定期輪崗制度，可以大大降低各級領導私設“小金庫”的欲望。（作者單位：青島大學）

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