張海婷

摘要：在人類社會(huì)發(fā)展的歷史，英國的文官制度為世界文明增加了濃墨的顏色。英國于19世紀(jì)70年代就建立了文官制度，英國文官制度經(jīng)歷了艱難的演進(jìn)過程，歷經(jīng)多次的改革，日趨走向完善，雖然至今已有近百年，但是英國文官制度所建立的原則、方式仍然不會(huì)過時(shí)，對(duì)于我國以及世界很多國度文官體制的發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：文官制度；英國；發(fā)展；影響

一、英國文官制度的發(fā)展

就世界來講，最先創(chuàng)建文官體制的國度是英國。改革之前文官制度以“恩賜官職制”為主，也就是全體職務(wù)均由英國國王任命，因此國王就利用許多特權(quán)大肆的買賣官職，使他的勢(shì)力不斷擴(kuò)大，也導(dǎo)致了賣官鬻爵、腐敗滋生、機(jī)構(gòu)臃腫、文官素質(zhì)差，工作效率低等一系列現(xiàn)象?！稒?quán)利法案》于1689年議定，它在很大程度上制約了國王的權(quán)利，國家的政事中心也逐步由議會(huì)代替。同時(shí)，新興資產(chǎn)階級(jí)為庇護(hù)既得利益，通過議定法案在1964年，該法律規(guī)定稅務(wù)職員不允許充任下議院議員。十九世紀(jì)初，兩黨政制逐漸穩(wěn)固，執(zhí)政黨是競(jìng)爭取勝的黨派構(gòu)成，那么取勝的黨派執(zhí)政后就將官職進(jìn)行公開分贓。這就導(dǎo)致文官隊(duì)伍的重塑，以致行政體系的混亂。為了轉(zhuǎn)變這類不穩(wěn)定的情況，1805年，在英國財(cái)政部首次設(shè)置永久秘書，不與執(zhí)政黨的變化相關(guān)聯(lián)。在這之后，每一個(gè)部門都效該部門設(shè)立常任官職，為文官常任制度打下了基礎(chǔ)。

從18世紀(jì)中期英國開始進(jìn)行以蒸汽機(jī)的發(fā)明為標(biāo)志的工業(yè)革命，到19世紀(jì)中期基本完成。它使英國的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，造就了英國的工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)。從功利原則的工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)，請(qǐng)求創(chuàng)建清廉高效的當(dāng)局，節(jié)約開支，把更多的資本投入到經(jīng)濟(jì)中來。同時(shí)，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)依附雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，努力促進(jìn)英國行政體系改革，先后在1832和1867年對(duì)國會(huì)變革，改革的成果使工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)取得了國會(huì)中的重要位置，同時(shí)，這次改革也為文官制度的改革打下了基礎(chǔ)。

考試任用制起源在東印度公司出現(xiàn)，同年英國議會(huì)派馬考來等人對(duì)該公司的行政的體制進(jìn)行調(diào)研，并提出了《馬考來報(bào)告》，第二年，財(cái)政部兩位官員諾斯科特和屈維廉，對(duì)文官隊(duì)伍的現(xiàn)狀研究，制定出《諾斯科特—屈維廉報(bào)告》，這份報(bào)告揭示了公用人體制的弊病，提出文官系統(tǒng)改革的一整套建議。

帕麥斯頓于1855發(fā)布了《對(duì)于錄用王國政府文官的樞密院令》，建立文官制度委員會(huì)，承擔(dān)審查考核。格萊斯頓在1870年六月發(fā)布的第二文官改革法案，是現(xiàn)代英國文官制度建立的標(biāo)志。這次英國文官體制的變革對(duì)其本國以及世界各國的社會(huì)進(jìn)步都有著重大意義：弱化英國當(dāng)局的腐化之風(fēng)；使政府工作效率得到巨大改善，推進(jìn)了物質(zhì)文明進(jìn)步；并且發(fā)展為西方文官體制的基礎(chǔ)特點(diǎn)。

從英國文官體制的建立至二十世紀(jì)初，英國的文官體制改革持續(xù)很多次。1890年由于行政日常事務(wù)增多，政府又將第一等級(jí)和第二等級(jí)進(jìn)行重新劃分；麥克唐納委員會(huì)于1914，對(duì)于文官體制問題進(jìn)行考察、調(diào)研，并提議一系列的建議。一戰(zhàn)結(jié)束后，英國文官制度又進(jìn)行了變革，所有文官的最高文職授予財(cái)政部常任秘書。英國政府于1943將外交部文官單獨(dú)進(jìn)行管理。

二戰(zhàn)結(jié)束后，英國淪為二流國家，國際地位迅速下降，同時(shí)在二戰(zhàn)期間英國文官隊(duì)伍日益膨脹，人們對(duì)政府官員只注重通才而忽視專業(yè)技能現(xiàn)象感到非常憤怒。為了提高文官隊(duì)伍的整體素質(zhì)、迅速將政府的工作效率得到進(jìn)一步強(qiáng)化，政府決定對(duì)常任文官制度進(jìn)行必要的改革。富爾頓組織在1966年調(diào)查英國文官體制。1968《富爾頓報(bào)告》提出相關(guān)意見：1、成立文官人事部，改變文官的管理領(lǐng)導(dǎo)方式；2加強(qiáng)文官技能訓(xùn)練，建立文官學(xué)院；3實(shí)行一致層級(jí)框架，重新整理文官隊(duì)伍。

撒切爾夫人于1979年對(duì)現(xiàn)行的文官制度進(jìn)行改革，改革的目標(biāo)是權(quán)力分散、提高工作效率、向納稅人提供高質(zhì)量服務(wù)等，具體措施有：1、持續(xù)裁員文官人數(shù)，2002年文臣隊(duì)伍占英國勞動(dòng)人口的2.7%。2、改組高級(jí)官員獨(dú)立管理文官的局面，重新打破文官結(jié)構(gòu)設(shè)置。3、從裁員過程中保留專業(yè)技術(shù)人才，打破通才模式。4、將競(jìng)爭機(jī)制引入到社會(huì)服務(wù)中來，改變文官隊(duì)伍的整體素養(yǎng)，確定社會(huì)管理中規(guī)范的績效評(píng)估。5、由于文官部的建立使文官隊(duì)伍逐漸膨脹，并且保護(hù)者文官的特權(quán)，因此撤銷文官部。1994七月梅杰當(dāng)局發(fā)布《英國文官制度的繼續(xù)與變革》白皮書，繼承撒切爾變革思路，并提出一系列對(duì)策：1、減少高級(jí)管理層；2、經(jīng)過考試聘用大學(xué)生到文官隊(duì)伍；3、組建管理組織，包括高級(jí)官員和執(zhí)行長官；4、制定多樣的高層管理人員工資體系。布萊爾在2004年提出了多項(xiàng)方針，并闡述了文官制度宗旨。

英國的文官體制經(jīng)過政府大力倡導(dǎo)及自身逐步改革，逐漸發(fā)展進(jìn)步，且演化成許多特征：一是文官職業(yè)的“永業(yè)制”。也就是說按照法律規(guī)定：文官如果沒有重大的錯(cuò)誤，只要被政府所聘用，就可永久從事文官。二是文官制度的“中立性”。即文官在政治立場(chǎng)保持中立態(tài)度，不受任何執(zhí)政黨影響。三是文官職業(yè)的法制化。國家用法律形式規(guī)定文官要依法執(zhí)行公務(wù)，瀆職、腐敗等均要受到相應(yīng)懲罰?？傊墓僦贫雀母锸盏搅司薮蟮男Ч?，英國的文官文化得到了巨大的發(fā)展，政府的工作效率得到進(jìn)一步的提高，在吸收優(yōu)良傳統(tǒng)的同時(shí)，也努力的實(shí)踐新的管理思想。

二、英國文官制度對(duì)世界各國的影響

在1885和1882的美國和加拿大為起首，英國的影響下創(chuàng)建了一個(gè)永久性的公務(wù)員制度。二戰(zhàn)后，法國、德國也效法英國成立現(xiàn)代公務(wù)員體制。意大利也確立現(xiàn)代公務(wù)員體制，目前，大多數(shù)國家都成立了現(xiàn)代公務(wù)員體制。但是各國都結(jié)合著本國的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來建立文官制度，因此與英國又有許多的不同之處。比如在選用文官的素質(zhì)上，由于英國的傳統(tǒng)的文化，比較注重選用通才，而美國所選用的文官更多的是具有專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的人才。在職位分類上，英國實(shí)行因人而設(shè)職，強(qiáng)調(diào)級(jí)別與等級(jí)的“品位分類”。而美國則實(shí)行注重“職位分類”。同時(shí)英國近代文官體制對(duì)中國公務(wù)人員評(píng)估、選擇等也有很大參考價(jià)值?？傮w而言，即使世界上很多國度的現(xiàn)代文官體制有很多差異，然而它們的基本內(nèi)容有很多相似之處。

第一，各國都十分注重專業(yè)人才和知識(shí)人才。尤其二戰(zhàn)結(jié)束后，科技迅猛發(fā)展，世界先進(jìn)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，政府對(duì)社會(huì)生活的方方面面干預(yù)顯著增加，因而在政府的管理中迫切需要專業(yè)技術(shù)人員。美國聯(lián)邦政府文官的專業(yè)知識(shí)人才逐漸增多，羅斯福任職期間，有1/3部長是本科學(xué)歷。日本的文官隊(duì)伍中有9/10是高學(xué)歷。同時(shí)法國也特別注重專業(yè)知識(shí)人才，并且建立“國立行政學(xué)院”加強(qiáng)文官的專業(yè)化訓(xùn)練。由此可以看出，現(xiàn)代文官制度對(duì)于專業(yè)知識(shí)人才的需求已發(fā)展為不可逆轉(zhuǎn)的浪潮。

第二，采用法律手段已成為世界許多國家成立文官體制的基礎(chǔ)。文官應(yīng)當(dāng)實(shí)行的權(quán)力、任務(wù)和其余事項(xiàng)在許多法令中均有嚴(yán)格的劃定。沒有重大過錯(cuò)的文官，不會(huì)被撤職，相反，文官的行為一旦超越法令授權(quán)范疇或違背法律，將遭到司法制裁?？傊嗟姆墒`能使文官制度更趨完善。

三、結(jié)論

英國的政治制度改革是通過自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)展而來的，沒有任何的理論借鑒，雖然他也有很多的缺陷，很多的不完整性，但是他自身發(fā)展特點(diǎn)的原創(chuàng)性、延展性，為我們展現(xiàn)了獨(dú)特的魅力和價(jià)值，值得我們?nèi)ソ梃b、研究。（作者單位：黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院）

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