管棟臣

[摘要]自二戰(zhàn)以來，難民問題一直是國際社會十分關注的問題，也是歐洲一體化進程中必然要涉及的問題。近年來中東、北非地區(qū)動蕩不安，敘利亞內戰(zhàn)更是使得人民流離失所，很多難民鋌而走險前往歐洲，特別是西歐、北歐尋求救助，這使得歐盟難民問題大有愈演愈烈之勢。因此文章主要就歐盟的難民問題進行論述，并且分析了歐盟難民問題對難民輸出國與難民接納國所產(chǎn)生的影響，從而讓我們更客觀地認識歐盟難民問題。

[關鍵詞]歐盟 難民 問題 影響

[中圖分類號]D51 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）10-0140-02

一、難民的定義

（一）國際上對難民定義

“難民”一詞的界定對于認識歐盟難民問題是很重要的?！俄f氏大學詞典》中對于“難民”一詞是這樣定義的：“難民”英文詞為“Refugee”，最早源于法語中的“réfugié”，意思是為了躲避災難和迫害而逃亡到他國的人。但詞典中對難民的定義顯得太過于寬泛，不利于我們認識難民問題。二戰(zhàn)后，產(chǎn)生了數(shù)百萬的難民，國際社會開始意識到界定“難民”概念的重要性。1951年7月，聯(lián)合國大會在日內瓦召開了一次各國全權代表會議，有26個國家參加了此次會議，會議討論并且通過了國際上首個關于難民的具有普篇約束力的國際公約——《關于難民地位的公約》（Convention Relating To the Status Of Refugees）。該公約第一條規(guī)定，“難民”是指由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外，而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人。公約除了界定難民的概念之外，還規(guī)定難民具有宗教信仰自由，就業(yè)與受教育的權利。但是公約有一個很明顯的局限性，就是將時間限制在1951年1月1日以前，這樣一來，在此時間之后的人就不可以成為難民了。因此，國際社會于1967年訂立了《難民議定書》作為《關于難民地位的公約》的補充，該議定書刪除了公約中關于難民形成時間的限制，這也使得無論出現(xiàn)在什么時間的難民都可以獲得難民應有的權利。

（二）歐盟對難民的定義

歐盟歷來將人道主義作為典范，歐盟國家也是難民的主要聚集地，因此十分重視對難民問題的研究。2014年就難民的概念問題，歐洲議會作出了比較官方的回答，歐洲議會認為難民是指被迫逃離自己祖國，并且因為擔心遭受迫害不能或者不愿回到自己母國的人，并且認為1951年簽訂的《關于難民地位的公約》應作為保護難民的國際性法律文件，各國都應該遵守。總的來說，歐盟對難民的定義與國際社會并無很大出入。然而在實際界定過程中，為了控制難民數(shù)量，維護民族國家的利益，歐盟各國對難民的認定標準要比條約所規(guī)定的高得多。

二、歐盟難民問題的發(fā)展歷程

（一）二戰(zhàn)結束至1985年

歐盟難民問題并不是偶然形成的，是經(jīng)歷了一個歷史發(fā)展過程的。二戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟共同體的成立是一個重要的事件，其宗旨是通過建立共同市場，使得各成員國經(jīng)濟政策逐步趨同，從而促進共同體不斷平穩(wěn)的發(fā)展，提高成員國的經(jīng)濟生活水平。而共同體在經(jīng)濟方面的主要目標是建立統(tǒng)一的大市場，即在共同體范圍內實現(xiàn)人員、商品、資金與服務的自由流通。這一目標也引起了成員國對歐盟難民問題的關注。冷戰(zhàn)初期，來自東歐和其他社會主義國家的政治難民便開始來到西歐尋求政治避難。在冷戰(zhàn)的背景之下，這些所謂的政治難民受到了西歐國家政府與民眾的熱烈歡迎。但是依據(jù)1951年《關于難民地位的公約》與1967年《難民議定書》中對于難民內涵的規(guī)定，這些所謂的政治難民無論如何也不能作為真正意義上的難民而被接納。這種局面是由當時的經(jīng)濟因素與政治因素共同造成的。從經(jīng)濟因素來看，西歐作為第二次世界大戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，戰(zhàn)后的西歐可以說是滿目瘡痍、一片廢墟，西歐國家急需經(jīng)濟與社會的重建，因此對勞動力的需求比較大。但是二戰(zhàn)使得西歐勞動力大量傷亡，西歐國家人口出生率也有所下降，而這些來自東歐和其他社會主義國家的人員卻能夠很好地彌補西歐勞動力短缺的難題。由于冷戰(zhàn)期間東西方國家在社會制度與意識形態(tài)上的對立，到西歐國家申請難民的人數(shù)總量并不是很多，因此冷戰(zhàn)初期的難民問題對歐共體成員國并沒有產(chǎn)生太大的影響。

（二）1985年至1999年

隨著歐洲一體化進程的加深，1985年6月，法、德、荷、比、盧五國在盧森堡邊境小鎮(zhèn)申根簽訂了《申根協(xié)定》，這使得歐共體成員國之間的邊境更加開放；但同時，協(xié)定也規(guī)定協(xié)議國對短期逗留者頒發(fā)統(tǒng)一樣式的申根簽證。這也標志著共同體成員國在難民問題中開始了彼此的合作與協(xié)調。歐共體針對難民問題的難民政策越來越具有超國家的意義。由于合法進入歐共體國家的渠道不再像以前一樣順暢，于是想進入歐共體國家的人，便利用偷渡、人口走私等非法手段進入其境內，然后以申請難民身份的方式來實現(xiàn)他們移居到這些國家的目的。這就大大壯大了歐共體成員國難民的規(guī)模，使得難民數(shù)量急劇增長。

20世紀90年代以后，國際上由于蘇聯(lián)解體，東歐劇變，諸如波黑戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭等局部戰(zhàn)爭的時常爆發(fā)，以及非洲國家的內部沖突，造成了數(shù)以百萬計的大量難民紛紛逃往歐盟國家境內，使得歐盟難民問題日益嚴峻。與此同時，1993年10月29日，歐共體在布魯塞爾召開特別會議，宣布《歐洲聯(lián)盟條約》于11月1日正式生效，歐盟誕生。由此開辟了歐洲一體化的一個新階段。面對嚴峻的難民形勢，歐盟各成員國決定采取共同措施限制難民進入歐盟境內，以確保成員國公民的利益與安全。于1990年簽訂、1997年生效的《都柏林公約》明確規(guī)定了難民在《關于難民地位公約》下尋求政治避難的申請流程，即他們在歐盟只能向其中某一個成員國提出申請，如申請者已經(jīng)持有某個成員國的入境簽證，其避難申請由該國受理。實際上，歐盟成員國中達成了這樣一個協(xié)定：一旦某個成員國拒絕了一個人的難民申請，那么他在歐盟的其他成員國內也無法獲得難民身份。因此該公約的簽訂是有利于緩解歐盟難民壓力的。1997年10月2日，歐盟15個成員國在荷蘭的阿姆斯特丹簽訂了具有劃時代意義的《阿姆斯特丹條約》，該條約于1999年正式生效。該條約針對難民問題作了如下的規(guī)定：（1）承認避難尋求者的最低共同標準；（2）制定措施，以確保合理公正地將避難尋求者和難民分配到各個成員國；（3）規(guī)定非歐盟公民在歐盟境內逗留的天數(shù)。為了達到上述要求，歐盟建立了難民指紋識別系統(tǒng)，并且創(chuàng)立了難民基金，以更加完善地解決難民問題。

（三）2000年至今

進入21世紀以來，中東、北非地區(qū)常年動蕩，舊瘡未愈，又生新疾——敘利亞內戰(zhàn)久拖不決，人民流離失所。還有大批難民在約旦、土耳其、黎巴嫩等的難民營里等待救助。這樣的國際形勢，也使得近年來難民總數(shù)不斷上升，非法進入歐盟的人更是逐年增加。歐盟難民問題大有形成難民潮之勢。面對新一輪的難民問題，2015年9月22日，歐盟舉行了內政部長會議，會議通過了新的難民攤派方案。雖然此方案以德國與法國作為主要的難民安置地，但還是引來了匈牙利等維謝格拉德集團國家的強烈反對。由此可見，歐盟各成員國對待當前難民問題的分歧很大，這也不利于歐盟難民問題的緩解。

三、歐盟難民問題的影響

（一）對難民接納國的影響

歐盟成員國作為難民的主要接納國，難民問題對于它們來說有著一些積極的促進作用。例如二戰(zhàn)后，難民很好地彌補了西歐國家勞動力短缺的問題，是戰(zhàn)后西歐經(jīng)濟復興的重要推動力。但難民問題給歐盟成員國帶來更多的是消極不利的影響。這些不利影響大致有以下幾個方面：（1）大量難民向歐盟成員國的涌入，會影響一些歐盟成員國國內的政局和政策走向，例如1997年阿爾巴尼亞政局動蕩，民族沖突加劇，結果造成大量難民前往意大利避難，遭到了意大利軍隊的驅逐，這就使得國際上以及意大利的左翼政黨對意政府進行了譴責，嚴重影響了意大利政府的國際聲譽；（2）從經(jīng)濟角度看，難民問題會干擾到難民接納國的經(jīng)濟，因此不利于歐盟成員國經(jīng)濟的發(fā)展，難民一般都是兩手空空來到歐盟國家避難，接納國不僅需要建設難民營來暫時安置這些難民，而且當避難者申請難民身份后，給予他們生活上的補助、醫(yī)療衛(wèi)生方面的保障，還要解決難民的教育問題和就業(yè)問題，這對于難民接納國來說，不得不說是很大的經(jīng)濟負擔：（3）難民的大量涌入還會沖擊歐盟成員國的勞動力市場，使得歐盟本就存在的就業(yè)問題顯得更加嚴峻，特別是很多難民進入歐盟國家后就沒有想過再回母國了，因此這種沖擊還是持續(xù)性的；（4）難民問題還會對歐盟成員國的社會安全秩序造成一定的影響，當合法的手段不能滿足他們需求的時候，他們很容易會走上搶劫、走私、販毒、偷竊等犯罪道路，難民對于歐盟成員國社會安全造成的威脅不僅會讓普通民眾覺得缺乏安全感，也讓接納國政府對國內的社會安全充滿憂慮；（5）從社會文化的角度來看，進入歐盟的難民多為穆斯林，他們與歐盟成員國在宗教信仰、生活習俗方面有很大的不同，這種外來文化與歐盟的主流文化之間的分歧肯定會沖擊歐盟成員國主流文化的發(fā)展。

（二）對難民輸出國的影響

難民進入歐盟，對于難民輸出國可以說是有利亦有弊。難民離開本國，進入歐盟尋求避難，必然會減輕難民輸出國在應對難民問題時所要承擔的責任。然而，難民進入歐盟對于難民輸出國的不利影響也是顯而易見的。首先，歐盟難民政策的不斷完善使得進入歐盟成員國的難民能夠享受到比較可靠的社會保障措施，因此他們能夠很快地在異國他鄉(xiāng)開始新的生活；但是這對于難民輸出國來說就會造成不可估量的人力資源損失，大量的人力資源外流不可避免地會影響難民輸出國綜合國力的發(fā)展。其次，在歐盟成員國，申請難民身份沒有成功的避難者，歐盟會實行難民遣返政策，在遣返“不合法”的避難者回到母國時，歐盟會保證他們不會繼續(xù)受到迫害并且予以安置。歐盟在制定難民政策時會與難民輸出國協(xié)商制定，但是這種協(xié)商中，難民輸出國是處于很被動的地位的。由于難民在歐盟境內享受了較好的社會福利待遇，回到母國時生活水平下降，會給他們造成心理上的落差，這必然會影響到他們對母國的認同感。

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責任編輯：張麗