黎 偉 馬 娜 劉 雯 劉榮富 盧 寧上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院

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城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化初探?

黎 偉 馬 娜 劉 雯 劉榮富 盧 寧
上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院

【摘要】城市人員密集場(chǎng)所由于人員數(shù)量大、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，極易出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)。本文介紹了城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)概況以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的框架與流程，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化的具體實(shí)施過(guò)程進(jìn)行初步探索，對(duì)于有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】人員密集場(chǎng)所；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；標(biāo)準(zhǔn)化

伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)近年來(lái)的高速發(fā)展，城市人員密集場(chǎng)所在數(shù)量上以及規(guī)模上都有了巨大的增長(zhǎng)。城市人員密集場(chǎng)所由于具有人員數(shù)量大、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的復(fù)雜性和不確定性，一旦發(fā)生突發(fā)事件將造成難以估量的生命和財(cái)產(chǎn)損失。2014年底，上海市外灘地區(qū)發(fā)生了嚴(yán)重的踩踏事故，造成重大人員傷亡和惡劣社會(huì)影響，十分發(fā)人深省。這起事故充分暴露出城市人員密集場(chǎng)所缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和足夠的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)措施的普遍問(wèn)題，更加凸顯了對(duì)人員密集場(chǎng)所進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性。

國(guó)際社會(huì)十分注重通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的手段來(lái)規(guī)范、提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的效率與效果。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)外僅覆蓋“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)就有200余項(xiàng)，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）發(fā)布的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)險(xiǎn)管理—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定技術(shù)》（ISO/IEC 31010:2009），更是推薦了31種通用性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)與方法，為開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的研究提供了借鑒。我國(guó)雖然已經(jīng)逐步意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在城市應(yīng)急管理中的重要性，但多停留在理論研究上，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作開(kāi)展還不夠，尤其缺乏針對(duì)城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)開(kāi)展城市人員密集場(chǎng)所應(yīng)急管理工作帶了諸多不便。

1　城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)概況

1.1城市人員密集場(chǎng)所的范圍及特點(diǎn)

我國(guó)在相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)人員密集場(chǎng)所進(jìn)行了明確定義，一般是指公眾聚集場(chǎng)所，具體可包括餐飲酒店、商場(chǎng)超市、醫(yī)院、學(xué)校、圖書(shū)館、展覽館、地鐵公交站點(diǎn)、勞動(dòng)密集型企業(yè)以及大型活動(dòng)的舉辦場(chǎng)所等。其主要特點(diǎn)一般具有：場(chǎng)所內(nèi)人員的數(shù)量和密度均很大；場(chǎng)所內(nèi)人員流動(dòng)性較強(qiáng)；場(chǎng)所內(nèi)人員構(gòu)成十分復(fù)雜；場(chǎng)所中經(jīng)常發(fā)生人員密集的情況；存在的安全隱患多，事故易發(fā)、多發(fā)；對(duì)社會(huì)公眾的開(kāi)放性較強(qiáng)。

1.2城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)的主要類型

考慮到城市人員密集場(chǎng)所的自身特點(diǎn)以及所處環(huán)境，下表整理提供了城市人員密集場(chǎng)所所可能面臨到的一些安全風(fēng)險(xiǎn)類型。

表　城市人員密集場(chǎng)所安全風(fēng)險(xiǎn)的主要類型

2　城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架及流程

2.1城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各要素關(guān)系

城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要包括資產(chǎn)、威脅、脆弱性以及防范措施等四個(gè)基本要素，各基本要素及其屬性之間的具體關(guān)系（如圖1）表述如下：

（1）城市人員密集場(chǎng)所的功能目標(biāo)依賴于資產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其依賴性越大，則場(chǎng)所對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的承受能力越小。

（2）資產(chǎn)具有資產(chǎn)價(jià)值，其大小取決于場(chǎng)所的功能目標(biāo)對(duì)資產(chǎn)的依賴性程度，依賴性越大則價(jià)值也越大。

（3）威脅引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)所受到的威脅越多則場(chǎng)所內(nèi)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)也越大，并且，威脅通過(guò)利用脆弱性從而演變成為突發(fā)事件。

（4）脆弱性是在場(chǎng)所的安全需求無(wú)法滿足時(shí)形成的，其能夠暴露資產(chǎn)的弱點(diǎn)，暴露得越多則場(chǎng)所內(nèi)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)也越大。

（5）場(chǎng)所內(nèi)安全風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在性及對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)識(shí)導(dǎo)出場(chǎng)所的安全需求。

（6）場(chǎng)所的安全需求能夠通過(guò)采取相應(yīng)的防范措施來(lái)得到滿足，其實(shí)施成本需結(jié)合資產(chǎn)價(jià)值來(lái)綜合考慮。

（7）防范措施可對(duì)威脅進(jìn)行抵御，進(jìn)而降低安全風(fēng)險(xiǎn)。

（8）剩余風(fēng)險(xiǎn)分兩種，一種是因當(dāng)前防范措施不當(dāng)或無(wú)效，而需采取進(jìn)一步防范措施方可控制的安全風(fēng)險(xiǎn)；另一種則是在綜合權(quán)衡實(shí)施成本和安全效益之后，而決定不予控制的安全風(fēng)險(xiǎn)。

（9）剩余風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)在未來(lái)誘發(fā)新的突發(fā)事件，應(yīng)密切監(jiān)視。

圖1　城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素關(guān)系圖

2.2城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)分析原理

城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)分析緊緊基本要素中的圍繞資產(chǎn)、威脅及脆弱性三者進(jìn)行展開(kāi)。其中，資產(chǎn)的屬性為資產(chǎn)價(jià)值；威脅的屬性主要包括威脅的主體、動(dòng)機(jī)、攻擊途徑、影響范圍、出現(xiàn)頻率等；脆弱性的屬性包括資產(chǎn)所暴露出弱點(diǎn)的可利用程度和嚴(yán)重程度。風(fēng)險(xiǎn)分析的主要原理，如圖2。

（1）識(shí)別資產(chǎn)的基本情況，并判斷資產(chǎn)價(jià)值的重要性等級(jí)。

（2）識(shí)別威脅的基本情況，并對(duì)威脅出現(xiàn)的頻率進(jìn)行分級(jí)。

（3）針對(duì)重要資產(chǎn)，識(shí)別其脆弱性的基本情況，并對(duì)弱點(diǎn)的可利用程度和嚴(yán)重程度分別進(jìn)行分級(jí)。

（4）綜合威脅出現(xiàn)的頻率、威脅利用脆弱性的難易程度等結(jié)論，分析突發(fā)事件發(fā)生的可能性。

（5）綜合脆弱性的嚴(yán)重程度、突發(fā)事件所影響資產(chǎn)的價(jià)值等結(jié)論，估算突發(fā)事件造成的損失。

（6）通過(guò)突發(fā)事件發(fā)生的可能性以及突發(fā)事件發(fā)生所造成的損失這兩個(gè)指標(biāo)，即可分析計(jì)算出突發(fā)事件一旦發(fā)生對(duì)場(chǎng)所的影響（風(fēng)險(xiǎn)值）。

圖2　城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)分析原理圖

2.3風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施流程

城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體實(shí)施流程，如圖3。

圖3　城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施的基本流程圖

3　城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施

3.1準(zhǔn)備階段

3.1.1組建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)

城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化首先應(yīng)保證人員配備的標(biāo)準(zhǔn)化。建議根據(jù)城市人員密集場(chǎng)所的自身特點(diǎn)以及所處環(huán)境，選擇相適應(yīng)的評(píng)估組成員。評(píng)估組成員應(yīng)涵蓋但不局限于以下幾類人群中進(jìn)行抽樣，并且人員總數(shù)和構(gòu)成比例合理，與其場(chǎng)所特點(diǎn)相匹配。

（1）突發(fā)事件應(yīng)急指揮以及一線救援人員。其應(yīng)具有3年以上一線工作經(jīng)驗(yàn)，并曾親身參與類似突發(fā)事件的救援過(guò)程；其人數(shù)應(yīng)占評(píng)估組總?cè)藬?shù)的1/3以上。

（2）熟悉風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公共安全等理論的第三方專家，如有必要，還需考慮引入心理學(xué)及社會(huì)學(xué)專家對(duì)人群的風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行預(yù)測(cè)。專家應(yīng)具有3年以上一線工作經(jīng)驗(yàn)，且占評(píng)估組總?cè)藬?shù)的1/3以上。

（3）類似突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證者或幸存者。

3.1.2開(kāi)展前期準(zhǔn)備工作

為保證整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程的有效性，需要在前期開(kāi)展相關(guān)準(zhǔn)備工作，具體包括但不局限于以下內(nèi)容：

（1）明確城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)。

（2）圈定城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍。

（3）對(duì)待評(píng)估的城市人員密集場(chǎng)所進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研。

（4）確定城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要依據(jù)和方法。

（5）制定城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體方案。

3.2風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

3.2.1資產(chǎn)識(shí)別

資產(chǎn)識(shí)別首先要求識(shí)別出城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)所可能影響的各種資產(chǎn)，主要包括人員、建筑、活動(dòng)、信息、設(shè)備等。其中人員是最關(guān)鍵的資產(chǎn)，通過(guò)收集相關(guān)信息，預(yù)測(cè)評(píng)估城市人員密集場(chǎng)所的人員類型和數(shù)量，并掌握?qǐng)鏊鶅?nèi)人員的年齡分布、旅行目的、身份地位等信息，以了解不同人群在場(chǎng)所中的表現(xiàn)；建筑不僅具有自身的價(jià)值，而且作為人員活動(dòng)的主要場(chǎng)所，其安全在大多數(shù)情況下也關(guān)系著人員的安全；有些人員密集場(chǎng)所的功能目標(biāo)是為了舉行大型活動(dòng)，因而，能夠保證活動(dòng)的正常進(jìn)行也是非常重要的；此外，各種信息、設(shè)備是人員密集場(chǎng)所運(yùn)行的信息基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行考慮。

然后，針對(duì)所識(shí)別的各項(xiàng)資產(chǎn)，需要通過(guò)分析其相關(guān)安全特性，綜合評(píng)定得出資產(chǎn)價(jià)值并根據(jù)重要性進(jìn)行分級(jí)，進(jìn)而確定需要保護(hù)重要資產(chǎn)的范圍和優(yōu)先順序。一般情況下可將資產(chǎn)價(jià)值的重要性等級(jí)按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級(jí)。

3.2.2威脅識(shí)別

威脅識(shí)別應(yīng)根據(jù)城市人員密集場(chǎng)所的自身特點(diǎn)以及所處環(huán)境，分析是否存在表1中所列各類風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源逐一識(shí)別威脅并了解威脅的具體情況。在綜合考慮威脅的各屬性情況后，進(jìn)一步判斷威脅出現(xiàn)的頻率。頻率由評(píng)估組根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、行業(yè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或仿真情景模擬等方式得出，并應(yīng)獲得城市人員密集場(chǎng)所相關(guān)方的認(rèn)可。最后，對(duì)威脅出現(xiàn)的頻率進(jìn)行分級(jí)，一般情況下可將威脅的頻率等級(jí)按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級(jí)。

3.2.3脆弱性識(shí)別

脆弱性識(shí)別通常圍繞所需要保護(hù)的重要資產(chǎn)為核心，逐一識(shí)別其可能被威脅利用的弱點(diǎn)，并對(duì)弱點(diǎn)的可利用程度和嚴(yán)重程度進(jìn)行分析。例如，對(duì)于人員資產(chǎn)，就需要重點(diǎn)對(duì)人員的流動(dòng)特性與擁擠現(xiàn)象給予關(guān)注；而對(duì)于建筑資產(chǎn)，需考慮場(chǎng)所類型、建筑材料、整體布局、防火設(shè)計(jì)、通風(fēng)系統(tǒng)等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)。在脆弱性識(shí)別過(guò)程中，評(píng)估組必須站在威脅主體的角度觀察和考慮問(wèn)題，并結(jié)合弱點(diǎn)的暴露程度、技術(shù)實(shí)現(xiàn)的難易程度以及社會(huì)的關(guān)注程度等，對(duì)已識(shí)別弱點(diǎn)的可利用程度以及嚴(yán)重程度進(jìn)行分級(jí)。一般情況下，弱點(diǎn)的可利用程度以及嚴(yán)重程度等級(jí)均可以按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級(jí)。

3.2.4已有防范措施確認(rèn)

在對(duì)以上基本要素進(jìn)行完識(shí)別之后，評(píng)估組需要進(jìn)一步評(píng)判場(chǎng)所內(nèi)現(xiàn)有防范措施是否真正地降低了脆弱性并抵御了威脅，以確認(rèn)防范措施的恰當(dāng)有效：確認(rèn)為有效的防范措施，應(yīng)繼續(xù)加以保持，并防止重復(fù)實(shí)施，以避免耗費(fèi)不必要的工作和費(fèi)用；確認(rèn)為不恰當(dāng)?shù)姆婪洞胧瑧?yīng)核實(shí)是否應(yīng)被取消或進(jìn)行修正，或選擇采用更為適合的防范措施進(jìn)行替代。

3.3風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)分析主要通過(guò)采用合適的方法與工具來(lái)確定威脅利用脆弱性導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的可能性，綜合突發(fā)事件所影響的資產(chǎn)價(jià)值以及資產(chǎn)脆弱性的嚴(yán)重程度，以此來(lái)判斷如果突發(fā)事件發(fā)生可能對(duì)場(chǎng)所功能目標(biāo)所造成的影響，即安全風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)值時(shí)，評(píng)估組可以根據(jù)實(shí)際情況來(lái)選擇適合的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法，例如矩陣法或相乘法：矩陣法通過(guò)將突發(fā)事件的可能性與突發(fā)事件造成的損失之間的二維關(guān)系構(gòu)造為一個(gè)二維矩陣表，以此為根據(jù)對(duì)照可能性值和損失值來(lái)查找出風(fēng)險(xiǎn)值；相乘法通過(guò)構(gòu)造經(jīng)驗(yàn)函數(shù)，將突發(fā)事件的可能性與突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行數(shù)學(xué)運(yùn)算后得出風(fēng)險(xiǎn)值。

3.4風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)將根據(jù)場(chǎng)所內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)值的分布狀況，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，并明確各風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)具體所對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)值范圍。一般情況下，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可以按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級(jí)。評(píng)估組在綜合分析場(chǎng)所安全風(fēng)險(xiǎn)成本與效益的基礎(chǔ)上，提出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的可接受范圍，并對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)：風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)如低于范圍下限，則繼續(xù)保持該風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)防范措施；風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)如在可接受范圍內(nèi)，則在保持對(duì)應(yīng)防范措施的同時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要，考慮是否進(jìn)一步采取新的防范措施來(lái)不斷降低風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)如超出范圍上限，則需要針對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性制定風(fēng)險(xiǎn)處理計(jì)劃，以明確用以彌補(bǔ)脆弱性的防范措施（從管理與技術(shù)方面考慮）以及措施的預(yù)期效果、實(shí)施條件、進(jìn)度安排、責(zé)任部門(mén)等，并參照前文風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以確保已將該風(fēng)險(xiǎn)減輕至可接受范圍或消除。

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基金項(xiàng)目：?質(zhì)檢公益性行業(yè)科研專項(xiàng)，城市人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防重要標(biāo)準(zhǔn)研究（201410303）；上海市科委技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)，城市應(yīng)急導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)置和評(píng)價(jià)關(guān)鍵國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研制（13DZ0501302）