◎ 付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，貴陽 550081）

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貴州：烏當(dāng)區(qū)教育PPP項目的實踐與思考

◎ 付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，貴陽 550081）

當(dāng)前，我國正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段，要落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，關(guān)鍵靠人才，基礎(chǔ)在教育。黨的十八大指出“教育是民族振興和社會進(jìn)步的基石，要堅持優(yōu)先發(fā)展教育，實現(xiàn)教育公平”。發(fā)展教育，對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)具有決定性意義。對此，國家年年加大教育投入，大力支持我國教育事業(yè)發(fā)展，盡管如此，當(dāng)前仍然普遍存在人民群眾對教育特別是優(yōu)質(zhì)教育需求和供給的矛盾。

貴陽市烏當(dāng)區(qū)人民政府為加強教育基礎(chǔ)設(shè)施投入，推動烏當(dāng)區(qū)公益性教育民生事業(yè)發(fā)展，解決區(qū)內(nèi)教學(xué)資源投入不足問題，改善區(qū)內(nèi)適齡兒童、青少年學(xué)習(xí)條件，決定在區(qū)屬下壩鎮(zhèn)新建一所九年制學(xué)校、水田鎮(zhèn)建一所中學(xué)、新添寨鎮(zhèn)建一所幼兒園，項目總投資3.25億元。由于烏當(dāng)區(qū)財力有限，短期內(nèi)難以籌集項目建設(shè)資金，項目建設(shè)難以落地。為推動項目建設(shè)，經(jīng)充分論證，烏當(dāng)區(qū)決定采用PPP模式實施項目建設(shè)和營運，解決烏當(dāng)區(qū)教育資源供給不足問題。

烏當(dāng)區(qū)教育PPP項目作為貴州省第一個PPP教育項目，通過對其運作過程，經(jīng)驗回顧總結(jié)、分析思考，對教育類PPP項目今后的實施具有參考價值和指導(dǎo)意義。

1　項目基本情況

烏當(dāng)區(qū)教育PPP項目由烏當(dāng)區(qū)下壩鎮(zhèn)九年制學(xué)校建設(shè)項目、烏當(dāng)區(qū)水田中學(xué)建設(shè)項目、烏當(dāng)區(qū)振新幼兒園建設(shè)項目3個子項目打捆組成，項目采用建設(shè)—擁有—營運—移交的BOOT運作方式，項目合作期營運期12年，合作期內(nèi)中標(biāo)社會資本負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等工作，營運期社會資本通過經(jīng)營教育設(shè)備、配套設(shè)施和政府可用性付費、績效付費購買服務(wù)獲取回報，保證社會資本收回投資并取得合理收益。合作期滿后社會資本將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府。該項目通過充分準(zhǔn)備于2015年11月通過公開招投標(biāo)方式，選擇貴陽金陽集團(tuán)投資公司和北京城建亞泰建設(shè)集團(tuán)有限公司組成聯(lián)合體為中標(biāo)社會資本和施工方，參與項目融資建設(shè)和經(jīng)營管理，目前已進(jìn)入項目執(zhí)行階段。

2　實踐與創(chuàng)新

2.1項目策劃和包裝

教育項目沒有成熟的PPP案例，需要結(jié)合PPP和教育等方面的法律法規(guī)，對項目進(jìn)行精心策劃和包裝，在該項目中我們的做法主要有以下三點。一是項目打捆包裝。由于單個項目較小，如把三個項目分開單獨做PPP，項目投資小，難以吸引社會資本進(jìn)入。因此，作為咨詢單位，我們向烏當(dāng)區(qū)政府提出打捆包裝成PPP項目的思考，得到區(qū)政府及有關(guān)部門的認(rèn)可，三個項目打捆后項目總投資達(dá)到3.25億元，提高了對社會資本的吸引力；二是對項目營運策劃。我們把項目的建設(shè)和后期維修維護(hù)結(jié)合起來，全部由社會資本實施，實現(xiàn)項目建設(shè)和營運維護(hù)一體化；三是雙方約定項目公司向區(qū)屬27所學(xué)校及本次實施的三所教育機構(gòu)提供后勤服務(wù)保障。后勤服務(wù)的內(nèi)容包括：校舍維修改造、校服采購、辦公用品采購。獲取的利潤收益用于補貼項目建設(shè)營運費用，有效降低了財政支出。

2.2采購方式的選擇

根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，本項目選用公開招投標(biāo)方式選擇社會資本方。在招標(biāo)采購文件設(shè)計中，咨詢單位根據(jù)項目實際，按照《招投標(biāo)法實施條例》中“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、或者提供的可以不進(jìn)行招投標(biāo)”的規(guī)定，將本項目“兩招并一招”進(jìn)行，即在招標(biāo)文件中明確參與投標(biāo)的社會資本方必須具有施工資質(zhì)，這樣社會資本方進(jìn)來后就可以作為施工單位組織項目施工，不需要進(jìn)行工程建設(shè)招投標(biāo)，節(jié)約了約2個月的時間，為項目實現(xiàn)2016年底建成交付使用打下了基礎(chǔ)。且社會資本方既是投資人又是施工承包單位，通過工程建設(shè)獲取一定的利潤，對投資人投資收益增加了保障，同時有效降低了財政支出。

2.3合理設(shè)置特許經(jīng)營期

本項目公益性特點顯著，項目所有權(quán)歸政府，項目公司根據(jù)政府授權(quán)進(jìn)行特許經(jīng)營并獲取投資收益，到期移交給政府。且為新建項目，為減輕當(dāng)期財政支出壓力、平滑財政支出，本項目選擇建設(shè)—擁有—經(jīng)營—移交（BOOT）的運作方式。經(jīng)財務(wù)測算合理回報期，最終確定特許經(jīng)營期為12年，并根據(jù)項目公司在后勤服務(wù)方面利潤審計結(jié)果來核減項目公司經(jīng)營收益，確保投資人獲取合理利潤而不暴利。

2.4合理分擔(dān)風(fēng)險

根據(jù)由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，承擔(dān)的風(fēng)險要有上限等PPP模式風(fēng)險分配原則，明確政府和企業(yè)各自承擔(dān)和共同承擔(dān)的風(fēng)險，合理分配責(zé)任義務(wù)，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險，包括融資、財務(wù)、營運等風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，超出投資者控制范圍的風(fēng)險如法律、利率、政策變動等風(fēng)險，由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。并且在方案中提出降低風(fēng)險的措施，如建立管理督查機制，引進(jìn)保險公司進(jìn)行分擔(dān)等，使得項目風(fēng)險可控。

2.5合理設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)

為充分發(fā)揮社會資本在投資效益及運營管理上的優(yōu)勢，又保證政府方對PPP項目的有效監(jiān)管，本項目由社會資本方和政府方代表五韻旅投公司共同出資組建項目公司（SPV），其中社會資本方出資85%，政府方代表五韻旅投公司出資15%，社會資本方對公司控股。通過一系列項目制度設(shè)置形成了有效的內(nèi)部監(jiān)督制衡又協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)。

3　啟示

3.1財務(wù)測算是重點

當(dāng)前PPP是否可行主要是看物有所值評價，目前我國PPP項目物有所值評價大部分還處于定性評價階段，從目前現(xiàn)有條件、專業(yè)技術(shù)水平及諸多可變因素難以做到定量精確測算。因此，財務(wù)測算非常重要，如何根據(jù)項目實際情況建立數(shù)學(xué)模式，因子的選擇和把握，參考的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度都是財務(wù)測算是否可行的關(guān)鍵，只有合理的財務(wù)測算才能保證公眾利益和市場化兼顧相結(jié)合。

3.2選擇社會資本是關(guān)鍵

融資是PPP項目重要特征，社會資本方的經(jīng)濟實力、信用評級是項目融資關(guān)鍵，因此選擇經(jīng)濟實力強、信用評級高、管理經(jīng)驗豐富的投資人作為社會資本方有利于項目融資、項目策劃和風(fēng)險管控，因此在采購文件的編制中要設(shè)計相關(guān)的條件，既要爭取社會公眾利益的最大化，又要關(guān)注社會資本的建設(shè)營運能力，把項目建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險降低，切實推進(jìn)項目落地。本項目最終中標(biāo)社會資本方具有信用評級為AA+，具有較強的融資能力，有利于推動項目實施。