鄭州城建集團(tuán)投資有限公司　薛松森

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以PPP模式推動(dòng)城建投融資機(jī)制建設(shè)的相關(guān)研究

鄭州城建集團(tuán)投資有限公司薛松森

摘 要：改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，也取得了巨大成就。但是由于國(guó)家財(cái)力有限，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，所以阻礙了城建事業(yè)的發(fā)展。因此，吸引民間資本的注入成為了業(yè)界的共識(shí)。民間資本要進(jìn)入周期長(zhǎng)、投入高、技術(shù)強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要政府的支持與合作。在此背景下，引入PPP模式對(duì)我國(guó)城建項(xiàng)目有重要意義。本文介紹了PPP模式的特點(diǎn)和分類，分析了PPP模式在我國(guó)城建投融資機(jī)制應(yīng)用中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式城建投融資機(jī)制研究

依靠國(guó)家財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足城市需求，是許多國(guó)家于經(jīng)濟(jì)起步階段的做法。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政撥款無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家轉(zhuǎn)變策略，放松了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的管制，擴(kuò)大資本來(lái)源，吸引民間資本，從而保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)行。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是，政府投入的資金不足成為其發(fā)展的“瓶頸”[1]。在此情況下，我國(guó)當(dāng)借鑒西方國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情，引入PPP模式，吸引民間資本注入，促進(jìn)城建投融資機(jī)制的發(fā)展。

1　PPP模式概述

1.1PPP模式定義

PPP模式是20世紀(jì)80年代源于英國(guó)的一種公私合作模式。廣義上是指政府與私人企業(yè)為了提供公共服務(wù)、產(chǎn)品而建立的合作伙伴關(guān)系；狹義上是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。PPP模式主要適用于一些大規(guī)模、穩(wěn)需求、明關(guān)系的項(xiàng)目之中，包括市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目等。

1.2PPP模式特點(diǎn)

1.2.1權(quán)益分享

政府公共投資和社會(huì)資本的融入是PPP項(xiàng)目的兩個(gè)首要組成部分，也是PPP項(xiàng)目得以施行的基本標(biāo)準(zhǔn)。政府和私人部門在合作之時(shí)，就要確立科學(xué)合作的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，并以合理利潤(rùn)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，避免運(yùn)營(yíng)不當(dāng)造成的資金損失或政府毀約現(xiàn)象的出現(xiàn)[2]，確保雙方取得合理的投資回報(bào)。

1.2.2伙伴關(guān)系

政府和私人企業(yè)為了共同的目標(biāo)和利益進(jìn)行合作，服務(wù)于共同的項(xiàng)目，建立了密切的伙伴關(guān)系。PPP項(xiàng)目中的各參與方以法制環(huán)境下的“契約精神”為依據(jù)建立具有法律效力的伙伴關(guān)系，對(duì)各自的責(zé)任和權(quán)益進(jìn)行明確規(guī)定和保護(hù)，這種平等協(xié)商的關(guān)系是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在。

1.2.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

投資是利益與風(fēng)險(xiǎn)并存的，同樣的，投資中的伙伴關(guān)系則意味著利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)并不是雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是采用“最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)”的方式，為了最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，由最善于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制較完善的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。建立高效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容及范圍進(jìn)行明確規(guī)定。

1.3PPP模式分類

PPP模式主要分為三類：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化，每一類之中又可以進(jìn)行細(xì)分(具體如圖1)。

圖1　PPP模式分類

2　PPP模式在我國(guó)城建投融資機(jī)制應(yīng)用中存在的問(wèn)題

2.1缺乏專項(xiàng)法律法規(guī)

PPP模式已經(jīng)在我國(guó)應(yīng)用了較長(zhǎng)的時(shí)間，但是目前尚沒(méi)有專項(xiàng)的法律法規(guī)，即使有些法規(guī)的條款涉及了PPP模式，提出了相關(guān)建議，但并不是專項(xiàng)的、系統(tǒng)的PPP模式專業(yè)法律法規(guī)。另外，我國(guó)目前相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容主要是針對(duì)BOT提出的一些地方管理?xiàng)l例或規(guī)章制度，并未涉及PPP項(xiàng)目的內(nèi)容。

2.2政府處于城建主導(dǎo)地位

當(dāng)前，政府在公共事業(yè)的發(fā)展扮演著直接投資者、經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)督者的角色，在城建項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中極易出現(xiàn)職能的混淆，以“大哥”的身份自居，在公共設(shè)施建設(shè)中獨(dú)占鰲頭，占據(jù)主導(dǎo)地位，造成公司作業(yè)邊界混亂，不利于城市公共事業(yè)的發(fā)展。

2.3出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象

作為非營(yíng)利目的的部門，政府系統(tǒng)沒(méi)有明確的績(jī)效評(píng)估體系。在自身運(yùn)行和提供公共產(chǎn)品、服務(wù)期間存在交易成本，因此“政府失靈”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外，政府官員除了公職人員，還是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，有被利益吸引的可能。政府在進(jìn)行公共產(chǎn)品投資時(shí)，也可能存在利益集團(tuán)的“尋租現(xiàn)象”，造成公共設(shè)施建設(shè)的低效，給PPP模式的正常實(shí)施帶來(lái)不利影響[3]。

2.4私人部門融資困難

私人部門同其他投資主體不同，在融資上存在著困難，其原因一是私人部門自身的融資缺陷，二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。私人部門在發(fā)展中缺少政策支持，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立發(fā)展，出現(xiàn)了融資渠道窄、成本高、規(guī)模小等缺陷，阻礙融資的進(jìn)行，使其參與城建項(xiàng)目的建設(shè)中處于不利地位，無(wú)法發(fā)揮自身的作用，體現(xiàn)不出參與的效果。另外，在城建項(xiàng)目中，PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)分配存在困難，原因在于政府和私人企業(yè)考慮的方式不同、關(guān)注點(diǎn)存在差異，談判中出現(xiàn)分歧，很難簽約，延長(zhǎng)了時(shí)間，耗費(fèi)了人力，過(guò)程中增加了交易的成本。

3　以PPP模式推動(dòng)城市建設(shè)融資機(jī)制的策略

3.1完善相關(guān)法律機(jī)制

當(dāng)前，法律的缺失是PPP模式艱難運(yùn)行的主要原因。作為一項(xiàng)較長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)同聯(lián)系、利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的契約伙伴關(guān)系模式，PPP獲取社會(huì)資源的一個(gè)重要因素就是削弱政府方面的挑戰(zhàn)和困難，需要構(gòu)建一個(gè)平穩(wěn)且能預(yù)估的政策條件。這就要求對(duì)當(dāng)前的法律法規(guī)進(jìn)行整理與完善，建立相關(guān)的法律機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作準(zhǔn)則和具體內(nèi)容進(jìn)行明確，包括預(yù)算監(jiān)管、環(huán)節(jié)監(jiān)管、市場(chǎng)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等。作為城建項(xiàng)目的監(jiān)督者，政府要密切聯(lián)系具體情況，完善工程構(gòu)建的機(jī)制條件，吸引更多社會(huì)資本的投融資，實(shí)現(xiàn)參與的多元化。

3.2轉(zhuǎn)變政府角色定位

2010年，為促進(jìn)民間投資，國(guó)務(wù)院頒布了“民間投資新36條”，鼓勵(lì)民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并明確了資本融入的基礎(chǔ)設(shè)施類型。拓寬了社會(huì)資本的投資范圍，在很大程度上提升了民間資本投資的積極性。但實(shí)際的操作情況并不樂(lè)觀，民間資本受到歧視，且遭遇不切實(shí)際的準(zhǔn)入門檻，即使在PPP模式中，受到外資實(shí)力的影響，在選擇私人資本時(shí)會(huì)出現(xiàn)偏差，沒(méi)有從客觀方面進(jìn)行考慮，導(dǎo)致原本是社會(huì)資本的機(jī)會(huì)也會(huì)留給外資，社會(huì)資本沒(méi)有受到重視，猶如給渴望融入的社會(huì)資本澆了一盆涼水，打消了社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的意愿。作為項(xiàng)目參與者、管理者與監(jiān)督者的政府，應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色定位，摒棄原來(lái)的主導(dǎo)角色，放低姿態(tài)，改變?yōu)楸O(jiān)督、指導(dǎo)與合作的角色，改革投融資體制，合理界定公私作業(yè)邊界。

3.3強(qiáng)化財(cái)政、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

PPP模式在確定之時(shí)，就會(huì)對(duì)投資形式、合作方的選擇、運(yùn)作及補(bǔ)貼方式等進(jìn)行規(guī)定，期間會(huì)牽涉預(yù)算監(jiān)管、政府債務(wù)監(jiān)管、財(cái)政監(jiān)管等，政府財(cái)政機(jī)關(guān)在監(jiān)管方面應(yīng)發(fā)揮重要作用，嚴(yán)格按照財(cái)稅制度，遵循透明、公允原則，對(duì)項(xiàng)目采買、預(yù)算監(jiān)管、價(jià)格調(diào)解制度等監(jiān)管形式進(jìn)行研究，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目工程運(yùn)營(yíng)的規(guī)范化。另外，PPP項(xiàng)目的參與方一般在兩個(gè)及其以上，涉及利益的方面比較復(fù)雜，出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型比較多，風(fēng)險(xiǎn)的危害比較大，給參與方帶來(lái)不安全感，影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。因此，需要監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，力求從事前、事中、事后對(duì)城建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和處理，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低甚至避免風(fēng)險(xiǎn)。

3.4增強(qiáng)基本理論探究

PPP模式是公私合作的模式，牽涉的范圍比較廣泛，內(nèi)容比較復(fù)雜。由于我國(guó)的PPP模式正處于應(yīng)用的重要階段，要對(duì)其具體內(nèi)容進(jìn)行深入探究，研究該模式的理論，包括基礎(chǔ)理論、組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目監(jiān)管、合同文本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及仲裁機(jī)制等，聯(lián)系國(guó)內(nèi)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成一套系統(tǒng)的PPP模式理論。另外，還應(yīng)在探究基本理論的同時(shí)，建立專業(yè)的人才團(tuán)隊(duì)，完善模式運(yùn)作的機(jī)制條件和人才支持，建立技術(shù)足夠強(qiáng)的隊(duì)伍，完成模式的理論探究，促進(jìn)PPP模式的高效應(yīng)用，提升以PPP模式促進(jìn)城建投融資項(xiàng)目的效率。

3.5探究定價(jià)、收益問(wèn)題

利益共享是PPP模式的一個(gè)特征，雖然政府對(duì)利益的關(guān)注度不高，但是，私人企業(yè)會(huì)在城建項(xiàng)目的投資中關(guān)注回報(bào)率問(wèn)題。那么，如何確定定價(jià)策略，準(zhǔn)確評(píng)估投資回報(bào)率，使城建項(xiàng)目的效益、民生需要與私人投資的利益實(shí)現(xiàn)平衡，是PPP模式在確定與規(guī)劃時(shí)需要著重考慮的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)定價(jià)與收益的平衡發(fā)展，可以滿足公眾對(duì)城建項(xiàng)目的需求，同時(shí)也能為社會(huì)資本提供明晰的投資環(huán)境和投資效益，吸引更多的社會(huì)資本融入，促進(jìn)PPP在城建項(xiàng)目中的科學(xué)運(yùn)作，并實(shí)現(xiàn)PPP模式科學(xué)運(yùn)作與社會(huì)資金協(xié)同操作的方式。

3.6做好項(xiàng)目示范宣傳

PPP模式目前正處于炙手可熱的階段，全球關(guān)注、中央力推、地方熱捧、資本駐足，PPP作為公私合作開(kāi)放項(xiàng)目的模式被多方看好，存在較優(yōu)的實(shí)戰(zhàn)水平，可以在項(xiàng)目的選取、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)作等各方面進(jìn)行良好運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和工作標(biāo)準(zhǔn)的完善。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看，PPP模式也存在一些不足之處，在城建項(xiàng)目中采用PPP模式，主要是基于機(jī)制層面的規(guī)劃和考慮，在具體運(yùn)作中要遵守合約規(guī)定。我國(guó)在實(shí)施過(guò)程中以國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參照，聯(lián)系我國(guó)的項(xiàng)目實(shí)踐和已有運(yùn)作情況，進(jìn)行城建項(xiàng)目的運(yùn)作和監(jiān)管，在實(shí)踐中進(jìn)行探索與總結(jié)，盡最大努力構(gòu)建較為規(guī)范化的模式。

4　PPP模式在我國(guó)城建投融資方面的發(fā)展前景

PPP模式自從引入我國(guó)以來(lái)，在城建項(xiàng)目方面發(fā)揮了重要的作用，已被用于許多項(xiàng)目的建設(shè)之中，最具代表性的是國(guó)家體育館“鳥(niǎo)巢”和北京地鐵四號(hào)線，其次還有襄樊市城市污水治理項(xiàng)目、南京長(zhǎng)江二橋等。為該模式在我國(guó)的應(yīng)用提供了范例和依據(jù)。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國(guó)中小城市及廣大的農(nóng)村地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求仍舊比較大，在醫(yī)療衛(wèi)生、能源環(huán)保、交通、教育及其他許多方面還存在著缺口。因此，從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，PPP模式應(yīng)用范圍會(huì)出現(xiàn)延伸，除了用于大型城建項(xiàng)目之外，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，廣大農(nóng)村地區(qū)公共事業(yè)服務(wù)需求也是應(yīng)用的一個(gè)潛在市場(chǎng)。

5　結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)項(xiàng)目的增加，使政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難。為了保證城建的順利進(jìn)行，借鑒西方國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，引入了PPP模式。經(jīng)過(guò)城建項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)踐，PPP模式對(duì)推進(jìn)城建投融資機(jī)制的建立起著重要的作用，同時(shí)PPP模式在應(yīng)用中也存在著一些問(wèn)題，包括缺乏相關(guān)法律法規(guī)，在城建項(xiàng)目中政府仍處于主導(dǎo)地位，PPP運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象及私人部門融資困難等，嚴(yán)重阻礙了城建項(xiàng)目的順利進(jìn)行。需要國(guó)家制定完善的PPP法律法規(guī)，政府部門在項(xiàng)目運(yùn)行中轉(zhuǎn)變角色定位，項(xiàng)目參與各方強(qiáng)化財(cái)政與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，探究定價(jià)和收益的問(wèn)題，同時(shí)還要增強(qiáng)基本理論的探究，從而建立一套完善的PPP項(xiàng)目應(yīng)用模式，促進(jìn)城建投融資機(jī)制的完善。伴隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的步伐，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用前景將更加廣闊。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號(hào)：F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）05（a）-091-02