文/肖 林

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社區(qū)建設和社區(qū)治理體制改革

文/肖 林

肖 林 ：中國社科院社會學研究所副研究員

一、社區(qū)的含義及城市社區(qū)的屬性

社區(qū)是一個微觀和廣泛的單位，在治理體制中處于非?；A的地位。討論社區(qū)治理體制，首先要明確城市社區(qū)的屬性，了解社區(qū)從哪兒來、到哪兒去，提出社區(qū)管理體制的制度安排。

在不同學科背景下，社區(qū)“community”可稱作社群、社團或共同體。我們一般將社區(qū)與社會翻譯成“共同體”、“社會”。費孝通先生分析法理社會和禮俗社會的差別，實際上就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會整合機制的不同。社區(qū)有兩個認識維度。在理論語境，強調(diào)社區(qū)是一個共同體，即地域性社會生活共同體，它建立在面對面的互動交往、親密關系、共同信任以及對利益和組織的認同上；在政策語境，強調(diào)社區(qū)是國家治理的一個最微觀的空間單位，它在政府主導下建設。事實上，很多社區(qū)居民把社區(qū)等同于社區(qū)居委會，把社區(qū)居委會又視為政府的一個下屬機構(gòu)，從這個角度看，這兩個方面確有交織?，F(xiàn)代城市社區(qū)具有雙重屬性：共同體屬性和社會屬性。這是社區(qū)建設和社區(qū)治理最基礎性的東西，前者是親密關系、情感的紐帶，后者是契約化的法理紐帶。

二、社區(qū)是社群而不是一個組織

不同地區(qū)、政府和社會對社區(qū)的界定是有區(qū)別的。我認為，從社群的角度來理解，社區(qū)不是一個組織，因為組織是工業(yè)化和科層化的產(chǎn)物，而且市場組織內(nèi)部也是科層的，社區(qū)實際上是一種扁平化的、地域化的生活共同體，它是一個社群，因為人以群分是天然的，所以它是社區(qū)里面的一個社群、社團，是社區(qū)組織中最大的一個交集。社區(qū)被理解為一個社區(qū)自治組織，就變得狹隘了，如營造社區(qū)并不是去營造一個組織，而是要建立一個地域生活共同體的關系網(wǎng)絡。社區(qū)是扁平化的、非中心化的聯(lián)接結(jié)構(gòu)，是一種社會整合機制。

三、社區(qū)自治的法律體系落后

行政上的社區(qū)和共同體上的社區(qū)會有張力，體現(xiàn)為“蹺蹺板”模式。如果規(guī)模大，整合資源就多，共同體紐帶就弱；規(guī)模小，整合資源就少，共同體紐帶就強。社區(qū)自治比較空泛，尤其是城市社區(qū)異質(zhì)性強、流動性較大，且社區(qū)治理的法制基礎和法律保障比較落后，居民自治委員會組織法修訂遠遠落后于自治條例的修訂，社區(qū)治理的很多領域仍無法可依。社區(qū)治理體制改革，一方面是一個社會重建的過程，另一方面與基層政府的改革密切關聯(lián)。

四、宏觀的社會變遷對微觀社區(qū)有重要影響

一是住房制度改革對社區(qū)、城市空間的影響。住房制度的改革，改變了人口關系、空間結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)，在物業(yè)小區(qū)里，居委會很大程度上已經(jīng)被邊緣化了，而業(yè)委會又不是社會組織，所以，現(xiàn)在很多城市出現(xiàn)了業(yè)委會聯(lián)合協(xié)會。聯(lián)合協(xié)會是一個社會組織，當然成立這種組織的地方也面臨著將一個陌生人社區(qū)建設成為一個熟人社區(qū)的挑戰(zhàn)。有統(tǒng)計，在全國七八個城市比較符合條件的小區(qū)中成立的業(yè)委會聯(lián)合會比例大概為30%，但能夠有效持續(xù)下去的并不多。雖然是業(yè)主自治，有制度安排，但實際上缺少一個前提，即社會資本，如信任、交往等，這樣就出現(xiàn)了制度失效。

二是城市化進程和人口流動對社區(qū)治理的影響。比較典型的是城中村等人口聚集區(qū)。廣東等地方的突發(fā)事件、集體性事件就是由于沒有處理好社區(qū)外來常住人口的合法權(quán)益和服務需求的問題，后來引起了組織方面的改革。此外，傳統(tǒng)的村落共同體的轉(zhuǎn)型或解體，也會持續(xù)很長時間，它有著城鄉(xiāng)的雙重特征。

三是互聯(lián)網(wǎng)對社區(qū)治理的影響?；ヂ?lián)網(wǎng)對社區(qū)居民交流互動和組織方式上的改變非常大，如業(yè)主維權(quán)，現(xiàn)在主要通過QQ群或微信群，這些新的方式成為很有效的動員手段，官方的動員效果遠不及互聯(lián)網(wǎng)動員的效果。當然，這也對基層政府治理、信息公開透明和及時回應提出了更高的要求。

五、社區(qū)治理體制的構(gòu)成

六、社區(qū)治理存在的問題

一是政策法律保障和環(huán)境治理不足。與社區(qū)治理直接相關的包括居委會組織法、物業(yè)管理條例等。還有其政策環(huán)境，各地出臺了街道體制改革、社區(qū)黨建、居民自治、社會組織保障等政策文件，但法律效力較弱。關鍵在于政社關系沒有理順，根源是傳統(tǒng)的城市管理和政府職能沒有真正轉(zhuǎn)變，有自治之名，卻是行政組織的末梢，難以滿足居民的期待，這樣會出現(xiàn)合法性的競爭取代，一些社會組織會出來取代，它們雖然政治合法性較低，但社會合法性較高。社區(qū)居民的自治基礎薄弱，且活力不足，需要一些新的載體和民主協(xié)商平臺。二是基層民主沒有真正落實?；鶎用裰餍问缴嫌袡?quán)而實質(zhì)上無權(quán)，特別是大量的流動人口被排斥在既有的社區(qū)治理架構(gòu)之外。三是屬地管理和條塊分割。四是社區(qū)治理的法制化缺乏。

七、社區(qū)治理改革的方向

未來的改革有兩個方向：一是基層政府轉(zhuǎn)型，從大包大攬到有所為有所不為的服務型政府。二是基層社會的重建。不能再簡單地將社區(qū)視為社區(qū)自治的唯一載體，它應該是一個多層次、多領域、多樣態(tài)的自治組織，是一個自治和共治的結(jié)合體。在社區(qū)和街道層面探索自治與共治的結(jié)合。鼓勵社會組織參與社區(qū)治理和服務。社會組織可以孵化社區(qū)社會組織，社區(qū)社會組織也可以成長為一些專業(yè)化的社會組織，是一個雙向的關系。

八、社區(qū)治理的“三公”

社區(qū)治理的“三公”，“公”是多方的、共同的。第一個“公”是圍繞著社區(qū)公共事務，是治理對象。第二個“公”是公共參與，是一種實質(zhì)性的參與，有參與的渠道和參與效果的評估。比如公共事務基層協(xié)商民主，各地都在做，如何能夠形成一個有效的議題，這是一個技術性的問題，如果議題大了，基層解決不了，老百姓會失望；如果議題過小，與居民切身利益關系不大，又會被認為是形式上的，喪失了參與動機。當然，公共參與包括企事業(yè)單位和社會公共組織。第三個“公”是最核心的、無形的、難以衡量的公共精神，其實也是最匱乏的。

社區(qū)治理體制包括三個方面：一是社區(qū)治理組織體系，社區(qū)治理不同組織的權(quán)責劃分。二是社區(qū)的權(quán)利分配格局和資源分配方式。過去社區(qū)治理的資金來源于政府，而目前有些社區(qū)政府之外的資源開始增加。權(quán)利分配格局是指自治權(quán)利，法律上規(guī)定是有的，包括居民通過代表會議來決策重大事務，但實際上卻是形式化的，有些地方開始探索新的自治載體，比如各地試點的自治會等。一些地方在街道層面也做了探索，街道財政拿出一部分錢用于民生，邀請居民代表、社會組織代表投票決定民生事項，解決政府買單、老百姓不買賬的問題，這個過程為居民提供了一個參與的渠道。三是社區(qū)的有效動員和實質(zhì)參與機制。當前，形式上的參與很多，但主要是娛樂化的、興趣團體化的，而且人群也偏老年，年輕人的參與還沒有納入政府視野。實際上，中產(chǎn)的社區(qū)參與其實是很活躍的。