文/肖 林
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社區(qū)建設和社區(qū)治理體制改革
文/肖 林
肖 林 :中國社科院社會學研究所副研究員
社區(qū)是一個微觀和廣泛的單位,在治理體制中處于非?;A的地位。討論社區(qū)治理體制,首先要明確城市社區(qū)的屬性,了解社區(qū)從哪兒來、到哪兒去,提出社區(qū)管理體制的制度安排。
在不同學科背景下,社區(qū)“community”可稱作社群、社團或共同體。我們一般將社區(qū)與社會翻譯成“共同體”、“社會”。費孝通先生分析法理社會和禮俗社會的差別,實際上就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會整合機制的不同。社區(qū)有兩個認識維度。在理論語境,強調(diào)社區(qū)是一個共同體,即地域性社會生活共同體,它建立在面對面的互動交往、親密關系、共同信任以及對利益和組織的認同上;在政策語境,強調(diào)社區(qū)是國家治理的一個最微觀的空間單位,它在政府主導下建設。事實上,很多社區(qū)居民把社區(qū)等同于社區(qū)居委會,把社區(qū)居委會又視為政府的一個下屬機構(gòu),從這個角度看,這兩個方面確有交織?,F(xiàn)代城市社區(qū)具有雙重屬性:共同體屬性和社會屬性。這是社區(qū)建設和社區(qū)治理最基礎性的東西,前者是親密關系、情感的紐帶,后者是契約化的法理紐帶。
不同地區(qū)、政府和社會對社區(qū)的界定是有區(qū)別的。我認為,從社群的角度來理解,社區(qū)不是一個組織,因為組織是工業(yè)化和科層化的產(chǎn)物,而且市場組織內(nèi)部也是科層的,社區(qū)實際上是一種扁平化的、地域化的生活共同體,它是一個社群,因為人以群分是天然的,所以它是社區(qū)里面的一個社群、社團,是社區(qū)組織中最大的一個交集。社區(qū)被理解為一個社區(qū)自治組織,就變得狹隘了,如營造社區(qū)并不是去營造一個組織,而是要建立一個地域生活共同體的關系網(wǎng)絡。社區(qū)是扁平化的、非中心化的聯(lián)接結(jié)構(gòu),是一種社會整合機制。
行政上的社區(qū)和共同體上的社區(qū)會有張力,體現(xiàn)為“蹺蹺板”模式。如果規(guī)模大,整合資源就多,共同體紐帶就弱;規(guī)模小,整合資源就少,共同體紐帶就強。社區(qū)自治比較空泛,尤其是城市社區(qū)異質(zhì)性強、流動性較大,且社區(qū)治理的法制基礎和法律保障比較落后,居民自治委員會組織法修訂遠遠落后于自治條例的修訂,社區(qū)治理的很多領域仍無法可依。社區(qū)治理體制改革,一方面是一個社會重建的過程,另一方面與基層政府的改革密切關聯(lián)。
一是住房制度改革對社區(qū)、城市空間的影響。住房制度的改革,改變了人口關系、空間結(jié)構(gòu)、城市形態(tài),在物業(yè)小區(qū)里,居委會很大程度上已經(jīng)被邊緣化了,而業(yè)委會又不是社會組織,所以,現(xiàn)在很多城市出現(xiàn)了業(yè)委會聯(lián)合協(xié)會。聯(lián)合協(xié)會是一個社會組織,當然成立這種組織的地方也面臨著將一個陌生人社區(qū)建設成為一個熟人社區(qū)的挑戰(zhàn)。有統(tǒng)計,在全國七八個城市比較符合條件的小區(qū)中成立的業(yè)委會聯(lián)合會比例大概為30%,但能夠有效持續(xù)下去的并不多。雖然是業(yè)主自治,有制度安排,但實際上缺少一個前提,即社會資本,如信任、交往等,這樣就出現(xiàn)了制度失效。
二是城市化進程和人口流動對社區(qū)治理的影響。比較典型的是城中村等人口聚集區(qū)。廣東等地方的突發(fā)事件、集體性事件就是由于沒有處理好社區(qū)外來常住人口的合法權(quán)益和服務需求的問題,后來引起了組織方面的改革。此外,傳統(tǒng)的村落共同體的轉(zhuǎn)型或解體,也會持續(xù)很長時間,它有著城鄉(xiāng)的雙重特征。
三是互聯(lián)網(wǎng)對社區(qū)治理的影響?;ヂ?lián)網(wǎng)對社區(qū)居民交流互動和組織方式上的改變非常大,如業(yè)主維權(quán),現(xiàn)在主要通過QQ群或微信群,這些新的方式成為很有效的動員手段,官方的動員效果遠不及互聯(lián)網(wǎng)動員的效果。當然,這也對基層政府治理、信息公開透明和及時回應提出了更高的要求。
一是政策法律保障和環(huán)境治理不足。與社區(qū)治理直接相關的包括居委會組織法、物業(yè)管理條例等。還有其政策環(huán)境,各地出臺了街道體制改革、社區(qū)黨建、居民自治、社會組織保障等政策文件,但法律效力較弱。關鍵在于政社關系沒有理順,根源是傳統(tǒng)的城市管理和政府職能沒有真正轉(zhuǎn)變,有自治之名,卻是行政組織的末梢,難以滿足居民的期待,這樣會出現(xiàn)合法性的競爭取代,一些社會組織會出來取代,它們雖然政治合法性較低,但社會合法性較高。社區(qū)居民的自治基礎薄弱,且活力不足,需要一些新的載體和民主協(xié)商平臺。二是基層民主沒有真正落實?;鶎用裰餍问缴嫌袡?quán)而實質(zhì)上無權(quán),特別是大量的流動人口被排斥在既有的社區(qū)治理架構(gòu)之外。三是屬地管理和條塊分割。四是社區(qū)治理的法制化缺乏。
未來的改革有兩個方向:一是基層政府轉(zhuǎn)型,從大包大攬到有所為有所不為的服務型政府。二是基層社會的重建。不能再簡單地將社區(qū)視為社區(qū)自治的唯一載體,它應該是一個多層次、多領域、多樣態(tài)的自治組織,是一個自治和共治的結(jié)合體。在社區(qū)和街道層面探索自治與共治的結(jié)合。鼓勵社會組織參與社區(qū)治理和服務。社會組織可以孵化社區(qū)社會組織,社區(qū)社會組織也可以成長為一些專業(yè)化的社會組織,是一個雙向的關系。
社區(qū)治理的“三公”,“公”是多方的、共同的。第一個“公”是圍繞著社區(qū)公共事務,是治理對象。第二個“公”是公共參與,是一種實質(zhì)性的參與,有參與的渠道和參與效果的評估。比如公共事務基層協(xié)商民主,各地都在做,如何能夠形成一個有效的議題,這是一個技術性的問題,如果議題大了,基層解決不了,老百姓會失望;如果議題過小,與居民切身利益關系不大,又會被認為是形式上的,喪失了參與動機。當然,公共參與包括企事業(yè)單位和社會公共組織。第三個“公”是最核心的、無形的、難以衡量的公共精神,其實也是最匱乏的。
社區(qū)治理體制包括三個方面:一是社區(qū)治理組織體系,社區(qū)治理不同組織的權(quán)責劃分。二是社區(qū)的權(quán)利分配格局和資源分配方式。過去社區(qū)治理的資金來源于政府,而目前有些社區(qū)政府之外的資源開始增加。權(quán)利分配格局是指自治權(quán)利,法律上規(guī)定是有的,包括居民通過代表會議來決策重大事務,但實際上卻是形式化的,有些地方開始探索新的自治載體,比如各地試點的自治會等。一些地方在街道層面也做了探索,街道財政拿出一部分錢用于民生,邀請居民代表、社會組織代表投票決定民生事項,解決政府買單、老百姓不買賬的問題,這個過程為居民提供了一個參與的渠道。三是社區(qū)的有效動員和實質(zhì)參與機制。當前,形式上的參與很多,但主要是娛樂化的、興趣團體化的,而且人群也偏老年,年輕人的參與還沒有納入政府視野。實際上,中產(chǎn)的社區(qū)參與其實是很活躍的。