孫彩紅（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028）

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公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與路徑

孫彩紅
（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028）

［摘要］政府績(jī)效評(píng)估是推動(dòng)政府有效治理的重要途徑，目的是通過(guò)提高和改善績(jī)效實(shí)現(xiàn)有效治理。有效的政府治理要求多元主體參與治理，那么在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域，也必須有公民主體的參與。然而，從已有地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐看，公民參與評(píng)估還存在不少問(wèn)題。通過(guò)對(duì)一些公民參與績(jī)效評(píng)估的案例分析，從價(jià)值導(dǎo)向、參與代表性、參與環(huán)節(jié)程序、參與的制度化法治化等維度提出實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估中公民有效參與的現(xiàn)實(shí)路徑。

［關(guān)鍵詞］地方政府；績(jī)效評(píng)估；公民參與；績(jī)效管理

要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，政府作為重要的施政主體之一，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理成為重要組成部分。政府績(jī)效評(píng)估和管理是實(shí)現(xiàn)有效政府治理的一個(gè)重要方面。與實(shí)現(xiàn)多元主體治理相應(yīng)的多元主體參與績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，公民參與有什么現(xiàn)實(shí)性？在公民參與和提高政府績(jī)效水平的關(guān)系上，到底通過(guò)什么機(jī)制來(lái)發(fā)揮公民參與的實(shí)際作用，這是本研究的落腳點(diǎn)。為此，筆者主要運(yùn)用案例分析，在研究設(shè)計(jì)上，選擇一些比較典型的有公民參與的地方政府績(jī)效評(píng)估案例，具體分析這些績(jī)效評(píng)估中公民參與的多項(xiàng)情況。通過(guò)判斷已有公民參與績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的主要問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估中的公民有效參與的現(xiàn)實(shí)可行路徑。

一、公民參與政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)迫切性

政府績(jī)效管理是政府公共管理理論和實(shí)踐的前沿課題。從理論上講，為公民和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，是政府為人民服務(wù)的根本宗旨的體現(xiàn)。政府績(jī)效到底如何，公民有發(fā)言權(quán)，這具有法理基礎(chǔ)和憲法依據(jù)。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來(lái)看，公民參與政府績(jī)效評(píng)估在現(xiàn)階段有著現(xiàn)實(shí)迫切性。

1.公民參與績(jī)效評(píng)估順應(yīng)世界發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的發(fā)展趨勢(shì)

20世紀(jì)70年代到80年代初，公共行政思想領(lǐng)域出現(xiàn)了新公共管理思潮，西方國(guó)家政府中出現(xiàn)了新公共管理改革運(yùn)動(dòng)。重塑政府運(yùn)動(dòng)中借鑒企業(yè)管理思想的體現(xiàn)之一是對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐。最典型的是，英國(guó)公民憲章通過(guò)服務(wù)承諾方式提高服務(wù)質(zhì)量，以滿(mǎn)足公眾需要的指標(biāo)作為評(píng)估公共部門(mén)績(jī)效的重要手段。20世紀(jì)80年代以來(lái)，除了英國(guó)、美國(guó)，還有新西蘭、法國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家都呈現(xiàn)出日益制度化的政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展?fàn)顩r。這對(duì)于發(fā)展中國(guó)家有著較強(qiáng)的示范效應(yīng)。中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐也不能脫離這種國(guó)際趨勢(shì)。在評(píng)估政府績(jī)效時(shí)，不僅看政府投入了多少資源，還要看這些投入和產(chǎn)出是否滿(mǎn)足了社會(huì)和公眾的公共需求和公共利益。因此，公民在參與政府績(jī)效評(píng)估的主體中是第一位的?！爸挥泄穹e極地投入業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)的過(guò)程：確保機(jī)構(gòu)為它們的開(kāi)支、它們的行動(dòng)、它們的諾言負(fù)責(zé)的過(guò)程，這些多重的目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)?！保?］

2.公民參與績(jī)效評(píng)估是政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求

要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，政府作為重要施政主體之一，政府治理的現(xiàn)代化是一個(gè)重要組成部分。政府績(jī)效評(píng)估是衡量政府治理現(xiàn)代化程度的手段之一。

近年來(lái)，黨和政府不斷重視政府績(jī)效管理和評(píng)估工作。中央政府多次強(qiáng)調(diào)了發(fā)展政府績(jī)效評(píng)估的重要性和原則要求。例如，提出“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”［2］，推行政府績(jī)效管理制度。2011年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，并同意選擇14個(gè)地區(qū)和部門(mén)開(kāi)展績(jī)效管理試點(diǎn)工作。到2012年，“全國(guó)共有24個(gè)省（區(qū)、市）和20多個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)探索開(kāi)展了政府績(jī)效管理工作?！保?］在十八大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理?！保?］政府績(jī)效評(píng)估逐漸成為我國(guó)政府管理創(chuàng)新的一個(gè)重要組成部分?？?jī)效評(píng)估的這種現(xiàn)實(shí)重要性要求公民參與到評(píng)估過(guò)程中。

3.公民參與績(jī)效評(píng)估是建設(shè)服務(wù)型政府的要求

從建設(shè)服務(wù)型政府的角度，政府及其職能部門(mén)管理績(jī)效如何，不能僅僅由政府自身判定，還必須由服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾判定。尤其是政府提供公共服務(wù)的水平與質(zhì)量如何，必須由接受公共服務(wù)的相關(guān)公眾群體參與評(píng)價(jià)，缺少了這一群體的評(píng)價(jià)，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果將是不完整的。服務(wù)型政府的有效運(yùn)作離不開(kāi)公民參與支持與配合。廣泛而制度化的公民參與不僅可以促進(jìn)政府公共服務(wù)供給，強(qiáng)化政府公共責(zé)任，而且還能提升公共服務(wù)質(zhì)量，保障公共利益實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，公民參與績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府建設(shè)的要求，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義本質(zhì)，也是改善政府與公民關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。

4.公民參與評(píng)估是對(duì)現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估片面性的應(yīng)對(duì)和完善

近年來(lái)我國(guó)地方政府日益認(rèn)識(shí)到政府績(jī)效評(píng)估的重要性，并進(jìn)行嘗試和探索。目前多數(shù)績(jī)效評(píng)估是政府內(nèi)部評(píng)估，一級(jí)政府對(duì)本級(jí)部分政府部門(mén)的評(píng)估，或者一級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)下一級(jí)政府的評(píng)估。這種政府作為評(píng)估主體的一個(gè)最大問(wèn)題是，無(wú)法全面反映出社會(huì)公眾對(duì)政府履行職能效果的看法和判斷，對(duì)于政府的績(jī)效改善作用不太明顯。為克服這些局限性，增強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估客觀性和全面性，出現(xiàn)了第三方評(píng)估和公民參與評(píng)估的實(shí)踐?？梢?jiàn)，公民參與績(jī)效評(píng)估是應(yīng)對(duì)已有評(píng)估局限性的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。

二、公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的主要案例形式

從地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐做法看，公民參與績(jī)效評(píng)估，實(shí)際上是讓市民表達(dá)對(duì)政府績(jī)效的意見(jiàn)和評(píng)價(jià)。特別是19世紀(jì)90年代末開(kāi)始，不少地方興起了萬(wàn)人評(píng)議政府活動(dòng)，但大多數(shù)沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)。目前地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與實(shí)踐主要有如下幾種代表性的形式。

1.杭州模式：在綜合考評(píng)中注重公民參與

2000年，杭州市率先推出了對(duì)市直機(jī)關(guān)滿(mǎn)意度評(píng)選活動(dòng)。到2005年，市委市政府將目標(biāo)責(zé)任制考核、滿(mǎn)意評(píng)選、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)結(jié)合起來(lái)，確立了“三位一體”綜合考評(píng)機(jī)制，社會(huì)公眾參與評(píng)估成為一個(gè)重要組成部分。2011年成為全國(guó)績(jī)效管理試點(diǎn)城市，不斷推動(dòng)綜合考評(píng)向制度化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。

杭州市綜合考評(píng)強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向。以“讓人民評(píng)判、讓人民滿(mǎn)意”為綜合考評(píng)的核心價(jià)值觀，把解決群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作為各地各單位工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把群眾滿(mǎn)意度作為檢驗(yàn)各地各單位工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。在參與評(píng)估主體所占權(quán)重的設(shè)計(jì)上，社會(huì)評(píng)價(jià)即公民參與占到50%的權(quán)重（50分），主要是按比例隨機(jī)抽取市民、企業(yè)、市黨代表、市人大代表和政協(xié)委員、社會(huì)組織代表、社會(huì)監(jiān)督代表等9大層面的1萬(wàn)多名參與人員，對(duì)市直單位進(jìn)行滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。同時(shí)，完善“評(píng)價(jià)—整改—反饋”工作機(jī)制，把社會(huì)評(píng)價(jià)的結(jié)果落實(shí)到政府績(jī)效的改善和提高上。

以2013年度對(duì)市直單位的社會(huì)評(píng)價(jià)為例（評(píng)價(jià)時(shí)間期限是2013年12月6日到2014年1月5日）。在參與主體上，9大層面的參與代表12000名，其中市民代表6000個(gè)，把企業(yè)代表增加到2000個(gè)，同時(shí)還擴(kuò)大了市民代表所在社區(qū)，由160個(gè)社區(qū)增加到200個(gè)社區(qū)，大大擴(kuò)展了社會(huì)代表覆蓋面。從評(píng)價(jià)結(jié)果看，市民代表所提出的評(píng)價(jià)意見(jiàn)是最多的，超過(guò)了所有評(píng)價(jià)意見(jiàn)的50%，對(duì)政府改善績(jī)效產(chǎn)生的影響也是最大的。

2.青島實(shí)踐：邀請(qǐng)公民參與績(jī)效考核

青島市的政府績(jī)效考核，是從1998年目標(biāo)責(zé)任制開(kāi)始的。2009年以前主要是對(duì)市直單位和下設(shè)區(qū)市進(jìn)行分組考核，其中民意評(píng)議占全部考核權(quán)重的8%。此后不斷完善考核機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系等。2010年，青島市邀請(qǐng)約2500名市民當(dāng)“考官”，對(duì)政府部門(mén)“向市民報(bào)告、聽(tīng)市民意見(jiàn)、請(qǐng)市民評(píng)議”現(xiàn)場(chǎng)述職活動(dòng)進(jìn)行打分，評(píng)估成績(jī)作為2010年政府部門(mén)績(jī)效考核中的社會(huì)評(píng)議得分［5］。

2011年，頒布了《關(guān)于建立健全促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變績(jī)效考核監(jiān)督體系的意見(jiàn)》，對(duì)市政府部門(mén)設(shè)置了工作目標(biāo)、履行行政職能和綜合評(píng)議三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，重新調(diào)整了分值和權(quán)重。在績(jī)效考核中特別注重強(qiáng)化公民導(dǎo)向、擴(kuò)大公民參與。突出的方式有民意調(diào)查，在每個(gè)區(qū)市20多萬(wàn)部電話(huà)中隨機(jī)訪(fǎng)問(wèn)500個(gè)樣本，實(shí)施“背靠背”式調(diào)查，調(diào)查結(jié)果占領(lǐng)導(dǎo)班子考核權(quán)重的16%。還有“三民活動(dòng)”，“向市民報(bào)告、聽(tīng)市民意見(jiàn)、請(qǐng)市民評(píng)議”，以隨機(jī)抽樣與組織推薦相結(jié)合的方式，組建了人數(shù)達(dá)1萬(wàn)名的市民代表隊(duì)伍，對(duì)市政府部門(mén)評(píng)議打分，評(píng)議結(jié)果占全部考核權(quán)重的35%。

3.深圳做法：政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與

深圳市政府2007年成立了“政府績(jī)效評(píng)估委員會(huì)辦公室”。2007年，市政府制定了《深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》，以“績(jī)效評(píng)估”為專(zhuān)項(xiàng)工作，選取16個(gè)局和6個(gè)區(qū)為試點(diǎn)，設(shè)立兩套指標(biāo)體系，進(jìn)行試點(diǎn)。在2009年的績(jī)效評(píng)估和管理文件中規(guī)定了政府績(jī)效的外部評(píng)估部分。其中，一部分是市統(tǒng)計(jì)部門(mén)組織的服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度調(diào)查的評(píng)估與管理結(jié)果。政府績(jī)效評(píng)估與管理結(jié)果計(jì)算采用百分制：內(nèi)部評(píng)估占70%；外部評(píng)估占30%，其中服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度調(diào)查占15%。從2010年起，“績(jī)效評(píng)估”對(duì)象擴(kuò)大到32個(gè)委辦局和8個(gè)區(qū)級(jí)單位。2015年實(shí)施新的《深圳市政府績(jī)效管理辦法》，客觀評(píng)估和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度的主觀評(píng)估各自所占的比重，由市政府績(jī)效管理委員會(huì)決定。但是，開(kāi)展績(jī)效評(píng)估后對(duì)于社會(huì)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)和公眾參與評(píng)估的結(jié)果還沒(méi)有完全公開(kāi)，對(duì)于結(jié)果的反饋和運(yùn)用也待進(jìn)一步觀察。

4.浦東試點(diǎn)：社會(huì)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)

2006年中央政府批準(zhǔn)在浦東新區(qū)開(kāi)展“試點(diǎn)”工程以來(lái)，地方政府先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策性文件，如《浦東新區(qū)行政效能評(píng)估暫行辦法》、《浦東新區(qū)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》等，有效指導(dǎo)績(jī)效管理工作。

政府績(jī)效評(píng)估的主體分為四大類(lèi)：人民群眾、部門(mén)互評(píng)、職能部門(mén)和分管領(lǐng)導(dǎo)。可見(jiàn)，人民群眾是績(jī)效評(píng)估的重要主體之一。在評(píng)估中突破了單純的數(shù)據(jù)指標(biāo)考核，將公眾感知、“問(wèn)績(jī)于民”的思路貫穿于政府績(jī)效評(píng)估的始終［6］。浦東新區(qū)設(shè)置的公眾“滿(mǎn)意度”將群眾對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)置于績(jī)效評(píng)估的重要位置，以外部力量促使政府提高績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，外部評(píng)估還采用了發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷讓公眾參與評(píng)價(jià)的方式，具體運(yùn)作是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)與上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所共同組織，通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的方式獲得信息。每年發(fā)放給公眾的調(diào)查問(wèn)卷有六七千份，最后將有效問(wèn)卷進(jìn)行匯總計(jì)算。將公眾的評(píng)價(jià)放在第一位，避免了政府自評(píng)的片面性。

5.南京形式：公民參與評(píng)議政風(fēng)

南京市政府實(shí)行的評(píng)議政風(fēng)活動(dòng)，有兩個(gè)階段。1998年到2008年，以三年為一周期，每個(gè)周期確定15個(gè)參評(píng)的重點(diǎn)部門(mén)和行業(yè)，每年評(píng)5個(gè)，參與評(píng)議的有人大代表、政協(xié)委員、村負(fù)責(zé)人、企業(yè)負(fù)責(zé)人、民主黨派人士等，主要還是部門(mén)內(nèi)部評(píng)議。2009年以來(lái)，民主評(píng)議政風(fēng)活動(dòng)變化很大，依托網(wǎng)絡(luò)、電視、電話(huà)等平臺(tái)，創(chuàng)新開(kāi)展“向人民匯報(bào)”的民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)直播活動(dòng)，讓人民群眾出卷、相關(guān)部門(mén)應(yīng)考。特別是到2012年形成了向人民學(xué)習(xí)、為人民服務(wù)、請(qǐng)人民評(píng)判、讓人民滿(mǎn)意的公民參與評(píng)議新格局。

此外，還有公民“考核政府?dāng)M辦實(shí)事”的參與形式。一些地方政府對(duì)年初承諾的為民辦實(shí)事的事項(xiàng)，讓群眾參與評(píng)價(jià)，主要是為了解決好人民群眾的民生問(wèn)題。

三、公民參與政府績(jī)效評(píng)估案例的問(wèn)題分析

在政府績(jī)效評(píng)估中加入公民主體，這是一個(gè)從政府主導(dǎo)和自我評(píng)估的單一模式向政府主導(dǎo)、多元參與評(píng)估轉(zhuǎn)變的進(jìn)步。但是，從公民參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際過(guò)程和效果來(lái)看，仍存在很大提升和發(fā)展空間，從公民參與評(píng)估的主體、評(píng)估的空間與時(shí)間、評(píng)估對(duì)象與內(nèi)容、評(píng)估方式、評(píng)價(jià)結(jié)果等維度來(lái)分析，都存在不同程度的缺陷，整理為表1。

表1　多維度分析公民參與績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題

1.公民參與績(jī)效評(píng)估的權(quán)重和代表性問(wèn)題

不同主體參與績(jī)效評(píng)估的權(quán)重是確定評(píng)估屬于何種主導(dǎo)模式的重要依據(jù)之一。上述主要案例顯示，杭州市公民參與評(píng)價(jià)的比重達(dá)到50%，青島市民評(píng)價(jià)占考核比重的35%，深圳的是占15%。公民參與績(jī)效評(píng)估，社會(huì)公眾和市民評(píng)價(jià)的權(quán)重到底應(yīng)占多大比例，還有待進(jìn)一步研究和更多的實(shí)踐檢驗(yàn)。

參與評(píng)估的公民代表性是影響績(jī)效評(píng)估的另一個(gè)重要因素。政府績(jī)效涉及到不同群體的公民，評(píng)估政府績(jī)效的公民也應(yīng)來(lái)自不同階層、不同群體、不同地域等。這類(lèi)似于人大代表一樣，盡可能使參與的代表具有廣泛性。但實(shí)際參與績(jī)效評(píng)估的公民代表，還缺乏廣泛性。例如，從參與的公民職業(yè)狀況來(lái)看，參與的個(gè)體多數(shù)是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中的職工，而普通工人、農(nóng)民和個(gè)體勞動(dòng)者等群體中的公民參與比例明顯偏低。

參與評(píng)估的市民人數(shù)和規(guī)模，也沒(méi)有確定科學(xué)而適度的規(guī)模。有的地方1.5萬(wàn)人，有的1.2萬(wàn)人，有的2000到3000人。有些地方政府搞萬(wàn)人評(píng)議，究竟是為了真正科學(xué)評(píng)估，還是為了一時(shí)轟動(dòng)和宣傳？從實(shí)際結(jié)果看，單純追求大規(guī)模的萬(wàn)人評(píng)議，在促進(jìn)政府改善績(jī)效方面的效果并不明顯。參與規(guī)模問(wèn)題也需進(jìn)一步解決。

2.公民參與績(jī)效評(píng)估的范圍和過(guò)程問(wèn)題

公民參與評(píng)估的領(lǐng)域、對(duì)象和范圍是比較窄的。有的只是簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)政風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、辦事效率等，或者籠統(tǒng)地選擇對(duì)政府提供公共服務(wù)是否滿(mǎn)意。這些簡(jiǎn)單領(lǐng)域的參與并不能全面反映政府在履行其各種職能中的績(jī)效結(jié)果如何。因此，要拓寬公民參與績(jī)效評(píng)估的范圍，是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

公民參與政府績(jī)效評(píng)估是由一系列環(huán)節(jié)和活動(dòng)構(gòu)成的，是一個(gè)過(guò)程。而現(xiàn)實(shí)的公民參與評(píng)估，只在績(jī)效評(píng)估的結(jié)果評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)上吸納公民參與，而不是從指標(biāo)設(shè)計(jì)、全面評(píng)估、結(jié)果反饋等整個(gè)流程上吸納公民參與。公民參與的績(jī)效評(píng)估，從公民一方主體而言，基本上還處于被動(dòng)參與的階段，不管是調(diào)查問(wèn)卷、還是網(wǎng)上參評(píng)，或是現(xiàn)場(chǎng)打分，對(duì)于評(píng)估的內(nèi)容，都預(yù)先由政府設(shè)定的。而這些指標(biāo)恰恰是評(píng)估政府績(jī)效需要解決的前提問(wèn)題。

3.公民參與評(píng)估的結(jié)果及運(yùn)用問(wèn)題

從公民參與評(píng)估結(jié)果的反饋來(lái)看，政府對(duì)公民參與結(jié)果公開(kāi)程度不夠，反饋不及時(shí)。進(jìn)一步分析，政府對(duì)公民參與評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，有些流于形式，多數(shù)地方政府沒(méi)有真正把評(píng)估結(jié)果用于改善政府績(jī)效、形成對(duì)政府及部門(mén)的有效獎(jiǎng)懲制度。有的即使運(yùn)用了評(píng)估結(jié)果，形式卻過(guò)于簡(jiǎn)單化，只是一個(gè)簡(jiǎn)單獎(jiǎng)懲，也沒(méi)有落腳于追責(zé)與整改。

最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果沒(méi)有與責(zé)任制掛鉤，評(píng)估出來(lái)的問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)的糾正與改進(jìn)。如果繼續(xù)發(fā)展下去，這種狀況會(huì)削弱社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的信任度以及政府的公信力。這些問(wèn)題的出現(xiàn)不僅是因?yàn)椴簧俚胤秸I(lǐng)導(dǎo)太注重當(dāng)前的政績(jī)，而不愿意主動(dòng)吸納公民參與績(jī)效評(píng)估；而且還因?yàn)榉芍贫缺Ｕ系娜笔?，無(wú)法持續(xù)，這從不少地方績(jī)效評(píng)估的依據(jù)也可看出（如表1），基本上是一些辦法、意見(jiàn)或方案，不具有法律的權(quán)威性。

四、實(shí)現(xiàn)公民有效參與績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)路徑

總體而言，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與實(shí)踐還處于起步階段，有諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要解決。正如有學(xué)者總結(jié)的，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估還存在明顯的內(nèi)部控制傾向，表現(xiàn)為“績(jī)效評(píng)估的政府主導(dǎo)和公民參與不足”［7］。公民作用還限于某些環(huán)節(jié)的“部分參與”而非“全程參與”，公民角色屬于被動(dòng)的“信息供給者”而非“信息供給與決策共享者”，而且在整個(gè)過(guò)程中，公民的發(fā)言權(quán)和影響力依然有限。下一步如何提升公民參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際水平和有效性？怎樣把公民參與和政府績(jī)效改進(jìn)聯(lián)系起來(lái)？為進(jìn)一步推動(dòng)地方政府績(jī)效評(píng)估中公民參與實(shí)踐的進(jìn)展，提出如下可行性發(fā)展建議。

1.堅(jiān)持績(jī)效評(píng)估的核心主導(dǎo)價(jià)值

這是解決評(píng)估為了什么的問(wèn)題，也即政府績(jī)效評(píng)估的根本目的和發(fā)展方向。在價(jià)值取向上，最根本的是真正轉(zhuǎn)向以提升治理能力和水平為主導(dǎo)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)估，擯棄唯GDP的評(píng)估，突出經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)、平衡與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。十七大報(bào)告中指出，“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！保?］將科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)與精髓貫穿于政府績(jī)效評(píng)估全過(guò)程，必須堅(jiān)持以人為本進(jìn)行評(píng)估的核心價(jià)值。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)決定中強(qiáng)調(diào)，“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況?！保?］因此，政府職能履行和公共事務(wù)管理最終目的是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)揮好最廣大人民群眾的根本利益，切實(shí)加強(qiáng)民生問(wèn)題的解決。這也是評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2.擴(kuò)大公民參與績(jī)效評(píng)估的代表性

評(píng)估主體由于各自立場(chǎng)、背景、專(zhuān)業(yè)知識(shí)差異，對(duì)于同一個(gè)評(píng)估對(duì)象或項(xiàng)目可能給出不同的判斷。因此，要擴(kuò)大公民群體的代表性，同時(shí)考慮代表的多元性和分布的平衡性。在參與評(píng)估的公民選擇上，要從不同地域、職業(yè)、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位、階層、教育經(jīng)歷和年齡等維度各選擇一定比例和數(shù)量的代表。使參與的公民代表，既能保障評(píng)估的覆蓋面，又有合理的組成結(jié)構(gòu)。這樣，才有利于從不同角度和層面評(píng)估績(jī)效，反映政府績(jī)效中的矛盾和問(wèn)題，真正促使政府改善績(jī)效和治理水平。

從參與的公民數(shù)量選擇上，可以根據(jù)城市人口規(guī)模或一個(gè)科學(xué)基數(shù)，按照一定比例確定要參與的公民數(shù)量。同時(shí)還要考慮公民參與對(duì)公民本身產(chǎn)生的成本與收益問(wèn)題，在保證參與的代表性和參與充分性的前提下，要確保能反映一個(gè)地方政府績(jī)效狀況。如果按公民所屬社會(huì)階層來(lái)抽樣，最理想的狀況是“占公眾人數(shù)10%的某社會(huì)階層就應(yīng)該占參與人數(shù)的10%，占公眾人數(shù)15%的某個(gè)社會(huì)階層就應(yīng)該占參與人數(shù)的15%。”［10］擴(kuò)大公民參與路徑及其權(quán)重，突出考評(píng)結(jié)果的可信度與有效度。

3.創(chuàng)新公民參與績(jī)效評(píng)估的途徑和方法

增加公眾參與評(píng)估的權(quán)重，真正實(shí)現(xiàn)公眾代表在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。例如，澳大利亞維多利亞州的評(píng)估指標(biāo)中有對(duì)居民來(lái)電和投訴的解決情況、對(duì)地方總體服務(wù)的滿(mǎn)意度、對(duì)地方環(huán)境清潔的滿(mǎn)意度等指標(biāo)，以及專(zhuān)門(mén)對(duì)社會(huì)公眾滿(mǎn)意度調(diào)查體系。這對(duì)于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中吸納公眾參與具有重要參考價(jià)值。在政府績(jī)效評(píng)估中引入公眾為本體的評(píng)估體系，包括運(yùn)用民意調(diào)查，結(jié)合政府職能領(lǐng)域、圍繞公眾最關(guān)心、最直接的問(wèn)題以及政府對(duì)這些問(wèn)題的回應(yīng)情況設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，全面反映和了解公眾對(duì)政府履行職能績(jī)效的判斷和評(píng)價(jià)。除此之外，還可以有針對(duì)性利用電話(huà)調(diào)查、邀請(qǐng)市民到現(xiàn)場(chǎng)參與評(píng)估等方式。

特別是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅猛發(fā)展的階段，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用正處于快速發(fā)展之中，如何把傳統(tǒng)的參與方法與這種新技術(shù)下的創(chuàng)新形式相結(jié)合，也是需要進(jìn)一步探究的。

4.推進(jìn)公民參與績(jī)效評(píng)估的制度化和法治化

促進(jìn)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的可持續(xù)發(fā)展，必須注重完善制度化建設(shè)，包括制度化地確定公民參與的主體資格、參與的規(guī)模和比重、公民能夠參與評(píng)估的范圍和領(lǐng)域、公民參與評(píng)估的方式和渠道等，從而有效控制評(píng)估過(guò)程的成本，提高公民參與績(jī)效評(píng)估的收益。

從績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)規(guī)劃、指標(biāo)設(shè)計(jì)、實(shí)際評(píng)估，到結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)和過(guò)程中的公民參與，都要科學(xué)規(guī)范一系列制度化的程序。還要制定對(duì)公民參與績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督制度，來(lái)及時(shí)調(diào)整公民參與績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的偏差，保證評(píng)估的客觀性。最后是對(duì)績(jī)效評(píng)估的反饋制度。公民參與績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，政府如何反饋，都要有明確的規(guī)定性程序，這也是公民參與績(jī)效評(píng)估得以可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的高層次立法，這種立法的核心和根本目的就是促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性、穩(wěn)定性與可持續(xù)性。例如美國(guó)、日本政府的績(jī)效評(píng)估都有一定的法律依據(jù)。美國(guó)1993年頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法案》首次以立法形式規(guī)范政府部門(mén)及相關(guān)績(jī)效管理活動(dòng)。日本政府于2001年制定了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律》，標(biāo)志著日本政策評(píng)價(jià)制度的成熟［11］。所以，公民參與績(jī)效評(píng)估的制度化成熟之后要用法律形式固定下來(lái)。我國(guó)也可以參照國(guó)外績(jī)效評(píng)估法律的立法方法和框架，在地方立法基礎(chǔ)上，推動(dòng)中央立法的進(jìn)展。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》就是在地方行政法規(guī)或規(guī)章的基礎(chǔ)上，遵循的地方立法先行、推動(dòng)中央立法的實(shí)踐路徑。因此，可以考慮在推動(dòng)地方性績(jī)效評(píng)估法規(guī)出臺(tái)的基礎(chǔ)上，制定全國(guó)性的績(jī)效評(píng)估條例，并且把公民參與績(jī)效評(píng)估作為一部分在法律中規(guī)定下來(lái)。

最后，把公民參與評(píng)估納入整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系中，因?yàn)檎?jī)效評(píng)估是一個(gè)多主體、多層面、多領(lǐng)域的全面評(píng)估，要把公民參與的評(píng)估、第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估、政府自身的評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來(lái)。以完善的法律制度解決地方政府吸納公民參與績(jī)效評(píng)估的隨意性與主觀選擇性，通過(guò)績(jī)效評(píng)估的法治化和可持續(xù)性，帶動(dòng)政府治理的法治化。

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On Actual Problems and Path of Citizen Participation in Local Government Performance Evaluation

SUN Cai-hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Abstract:Government performance evaluation is an importantroute for effective governance，and the aim is to improve and increase government performance. Effective governance of government needs multi-subjects’participation，therefore，in the process of government performance assessment，it must require citizen participation. However，from the view of existing practice of local governments’performance evaluation，there are some problems of citizen participation in the assessment. By analyzing some cases about the evaluation，it puts forwards practical and feasible ways to realize effective citizen participation in performance evaluation. The ways include value orientation，representativeness of citizen，participation’s procedures and stages，institutionalization and rule by law.

Key words:local governments；performance evaluation；citizen participation；performance management; practical ways

［中圖分類(lèi)號(hào)］D630.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）01-0007-06

［基金項(xiàng)目］本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所2015年度創(chuàng)新工程項(xiàng)目“中國(guó)行政體制改革與政府績(jī)效評(píng)估研究”的階段性成果。

［收稿日期］2015-10-16

［作者簡(jiǎn)介］孫彩紅（1976—），女，山東夏津人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，博士，主要研究方向?yàn)檎母锢碚撆c實(shí)踐。