今年政府工作報(bào)告明確，從5月1日起，我國(guó)將全面實(shí)施“營(yíng)改增”。至此，自1994年分稅制改革以來(lái)最重要的一次稅制改革即將全面落地。

5月1日開(kāi)始的全面推開(kāi)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，主要內(nèi)容是“雙擴(kuò)”：一是將試點(diǎn)范圍擴(kuò)到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)增值稅對(duì)貨物和服務(wù)的全覆蓋，試點(diǎn)完成后營(yíng)業(yè)稅將退出歷史舞臺(tái)；二是將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，比較完整地實(shí)現(xiàn)了規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度。

2012年1月1日，我國(guó)在上海率先啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，隨后分批次、分行業(yè)向全國(guó)范圍推進(jìn)。到2014年6月，“營(yíng)改增”試點(diǎn)已覆蓋全國(guó)，涉及行業(yè)包括交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)以及七大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。今年5月1日，改革將攻下最后的堡壘，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)，至此，現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅納稅人將全部改征增值稅。

不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)推進(jìn)“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)逐漸從地域性試點(diǎn)完全轉(zhuǎn)向了行業(yè)改革試點(diǎn)，這不僅有利于試點(diǎn)服務(wù)行業(yè)自身的快速發(fā)展，同時(shí)也能很好地解決稅收公平問(wèn)題，避免按地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)可能帶來(lái)的“政策洼地”效應(yīng)，繼而影響未參與試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象出現(xiàn)。

一、準(zhǔn)備工作有條不紊

全面“營(yíng)改增”的時(shí)間表明確出臺(tái)后，有關(guān)工作就緊鑼密鼓地展開(kāi)。3月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了全面推開(kāi)“營(yíng)改增”試點(diǎn)方案。3月24日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局向社會(huì)公布了《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》及相關(guān)配套文件。4月1日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就全面實(shí)施“營(yíng)改增”到國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部考察并主持召開(kāi)座談會(huì)，了解準(zhǔn)備進(jìn)展，做出工作部署。

據(jù)悉，財(cái)稅部門(mén)已經(jīng)進(jìn)入最后沖刺階段，目前既定的準(zhǔn)備工作已經(jīng)完成80%?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)全面推開(kāi)后，下一步相關(guān)部門(mén)將啟動(dòng)增值稅立法，通過(guò)立法鞏固改革成果，確立比較規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，稅率檔次多、抵扣項(xiàng)目不完整、大量臨時(shí)過(guò)渡措施等問(wèn)題將伴隨立法的推進(jìn)得到解決。

4月12日，國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)汪康在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示：“目前，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作進(jìn)展順利，已完成了準(zhǔn)備工作量的80%?！备母锏呐涮孜募呀?jīng)出齊，征管的移交工作已基本結(jié)束，國(guó)稅、地稅1100萬(wàn)戶(hù)征管資料移交工作已結(jié)束，70%的納稅人已經(jīng)在國(guó)稅辦理了稅務(wù)登記。此外，稅收征管信息系統(tǒng)涉及的12個(gè)軟件、106個(gè)模塊的改造升級(jí)工作已基本完成并進(jìn)入了聯(lián)調(diào)聯(lián)試，納稅人所需要的5月份發(fā)票量4億多份也如期發(fā)放各地。“納稅服務(wù)工作已妥善安排，因?yàn)檫@次涉及到國(guó)稅部門(mén)的戶(hù)管量大幅度增加，大體增加到30%至40%?！?/p>

“要啃硬骨頭?！必?cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在國(guó)新辦的吹風(fēng)會(huì)上如此形容此次“營(yíng)改增”，同樣，汪康也坦言“責(zé)任重大，任務(wù)繁重”。確實(shí)，此次新增試點(diǎn)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)等四大行業(yè)涉及納稅人1100多萬(wàn)戶(hù)，是原試點(diǎn)企業(yè)戶(hù)數(shù)的7倍還多，實(shí)現(xiàn)的營(yíng)業(yè)稅占原營(yíng)業(yè)稅總收入的比例約80%，試點(diǎn)企業(yè)的稅收規(guī)模超過(guò)19000億，改革涉及面更廣。同時(shí)，這四個(gè)業(yè)態(tài)更復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高，是增值稅改革的難點(diǎn)。

二、插曲表明“營(yíng)改增”任重道遠(yuǎn)

然而，隨著全面“營(yíng)改增”的臨近，一些地方政府的稅收收入出現(xiàn)了非正常增長(zhǎng)，4月18日，財(cái)政部和國(guó)稅總局公布《關(guān)于認(rèn)真做好全面推開(kāi)“營(yíng)改增”試點(diǎn)前稅收征管工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”），明確指出部分地方出現(xiàn)了營(yíng)業(yè)稅、營(yíng)業(yè)稅改征的增值稅等收入非正常增長(zhǎng)的情況。這其中既有經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、房地產(chǎn)業(yè)回升等原因，也有搞運(yùn)動(dòng)式回溯性清稅，甚至弄虛作假收過(guò)頭稅等因素。

《通知》明確，“營(yíng)改增”試點(diǎn)前發(fā)生的應(yīng)補(bǔ)繳稅款的，仍由原主管地稅部門(mén)追繳；至于地方收入增幅明顯異常的地區(qū)，在核算2016年央地增值稅分配時(shí)，對(duì)不合理部分將予以扣回。

這到底是怎么回事呢？原來(lái)這和地方政府的個(gè)人小算盤(pán)有關(guān)?！盃I(yíng)改增”推開(kāi)后，增值稅中央和地方分享比例將面臨調(diào)整，改革方案尚未最終出臺(tái)。

經(jīng)濟(jì)增速下行，地方財(cái)政收支平衡壓力加大。當(dāng)前收入“非正常”增長(zhǎng)，主要是追繳以前欠稅，比如涵養(yǎng)稅源、減免稅政策等帶來(lái)的歷史上應(yīng)收未收部分。由于信息不對(duì)稱(chēng)、過(guò)渡方案未公布，一些地方出于改革慣性，有抬高基數(shù)的沖動(dòng)。營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，征管部門(mén)也從地稅轉(zhuǎn)到國(guó)稅，地稅部門(mén)選擇在試點(diǎn)前將歷史欠稅，或者出于涵養(yǎng)稅源應(yīng)征未征的稅收收上來(lái)，這種一次性的行為，對(duì)地方收入有好處。

1994年分稅制改革也曾遭遇類(lèi)似現(xiàn)象。央地收入調(diào)整遵循“保基數(shù)、動(dòng)存量”的原則，保證1993年地方收入這一基數(shù)，僅調(diào)整增量收入分配關(guān)系，地方政府抬高1993年收入基數(shù)的做法比較普遍。

可見(jiàn)，雖然全面“營(yíng)改增”的前期準(zhǔn)備工作充分、周密，但如何讓“營(yíng)改增”的改革紅利落到實(shí)處仍有不少工作要做。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為：第一，加強(qiáng)國(guó)稅地稅合作；第二，新增不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣是“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一，將大大減輕增值稅納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。但是，不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣是過(guò)去沒(méi)有的事，風(fēng)險(xiǎn)必須充分評(píng)估。特別是，新增部分才能抵扣，這對(duì)于存量部分就會(huì)構(gòu)成不公平，造成新企業(yè)比老企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于更有利的地位，帶來(lái)的是一種人為的非對(duì)稱(chēng)式競(jìng)爭(zhēng)。

三、全面“營(yíng)改增”試點(diǎn)不是終點(diǎn)

此次全面推開(kāi)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，是增值稅改革取得的階段性成果。財(cái)政部指出，現(xiàn)行增值稅制度還存在稅率檔次多、抵扣項(xiàng)目不完整、大量臨時(shí)過(guò)渡措施等問(wèn)題。根據(jù)全國(guó)人大稅收法定的要求，下一步相關(guān)部門(mén)將啟動(dòng)增值稅立法，最終，通過(guò)立法鞏固改革成果，確立比較規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院教授胡怡建認(rèn)為全面“營(yíng)改增””后還有以下內(nèi)容要做：一是擴(kuò)大征稅范圍，將服務(wù)業(yè)全面納入增值稅征收范圍，即全擴(kuò)圍；二是全抵扣，當(dāng)全面實(shí)行增值稅以后，我們應(yīng)該把包括不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的所有進(jìn)項(xiàng)一視同仁地納入抵扣范圍；三是全面建立進(jìn)口征稅、出口免稅和退免機(jī)制；四是統(tǒng)一稅率，現(xiàn)行“營(yíng)改增”擴(kuò)圍為減少“營(yíng)改增”對(duì)企業(yè)稅負(fù)變動(dòng)影響，實(shí)行多檔稅率，而多稅率檔次不利于增值稅核算，所以“營(yíng)改增”改制中最核心的問(wèn)題是統(tǒng)一稅率；五是小規(guī)模企業(yè)免稅，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上70%以上的國(guó)家對(duì)小規(guī)模企業(yè)實(shí)行免稅，而不是簡(jiǎn)易征稅，以利于減輕小型企業(yè)稅負(fù)；六是留抵退稅，我國(guó)現(xiàn)行增值稅當(dāng)銷(xiāo)項(xiàng)大于進(jìn)項(xiàng)時(shí)征稅，進(jìn)項(xiàng)大于銷(xiāo)項(xiàng)時(shí)留抵，這一政策和處理辦法不符合稅收權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，應(yīng)實(shí)行留抵退稅；七是清理優(yōu)惠，“營(yíng)改增”后從穩(wěn)定企業(yè)稅負(fù)考慮，設(shè)有不少稅收優(yōu)惠政策，雖然適應(yīng)企業(yè)發(fā)展要求，但不利于增值稅中性，應(yīng)逐步取消產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠，保留部分最終服務(wù)項(xiàng)目稅收優(yōu)惠；八是優(yōu)化管理，在稅收管理上，一方面要對(duì)增值稅和企業(yè)所得稅從分離管理轉(zhuǎn)向協(xié)同管理，另一方面由發(fā)票管理轉(zhuǎn)向發(fā)票和信息同步管理，以減輕增值稅納稅申報(bào)、征收成本。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌表示，“營(yíng)改增”之后還有四項(xiàng)工作要做：首先是繼續(xù)完善稅制，包括簡(jiǎn)并稅率、逐步完善和規(guī)范增值稅優(yōu)惠政策，適時(shí)啟動(dòng)增值稅立法；第二是把高檔消費(fèi)納入消費(fèi)稅征稅范圍；第三是增值稅在大規(guī)模減稅后的應(yīng)對(duì)措施，短期內(nèi)通過(guò)增加赤字應(yīng)對(duì)收入減少，中長(zhǎng)期看要推進(jìn)直接稅改革提高直接稅比重、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；第四是分成比例調(diào)整。

從目前大家的關(guān)注度和優(yōu)先級(jí)來(lái)講，完善稅制立法、統(tǒng)一稅率和調(diào)整分成比例的呼聲較高。

目前，中國(guó)18個(gè)稅種中，以法律形式存在的稅法只有三部。全國(guó)人大明確，要在2020年全面落實(shí)稅收法定原則。增值稅是我國(guó)第一大稅種，尤其在“營(yíng)改增”試點(diǎn)全面推開(kāi)后，地位更是舉足輕重，增值稅立法無(wú)疑備受各界關(guān)注。

目前我國(guó)增值稅征收依據(jù)是國(guó)務(wù)院1993年發(fā)布、2008年11月5日修訂的《增值稅暫行條例》。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法規(guī)劃中，增值稅法等若干單行稅法、稅收征管法（修改）被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類(lèi)項(xiàng)目。

簡(jiǎn)并稅率是增值稅立法首先要統(tǒng)籌考慮的問(wèn)題?，F(xiàn)在增值稅率分四個(gè)檔次，17%、13%、11%、6%，與世界上100多個(gè)實(shí)行增值稅的國(guó)家相比，我國(guó)的稅率檔次較多，存在一定的稅收漏洞，也會(huì)帶來(lái)一些稅收管理上的復(fù)雜性。

史耀斌在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示：“肯定是要簡(jiǎn)并的，但不是5月1日實(shí)行了增值稅全面改革以后就開(kāi)始簡(jiǎn)并稅率。要根據(jù)增值稅的運(yùn)行狀況，企業(yè)稅負(fù)的變化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在增值稅立法時(shí)統(tǒng)籌考慮?！?/p>

此外，增值稅中央和地方分成比例也是涉及央地關(guān)系改革的重大問(wèn)題。現(xiàn)在增值稅為中央地方共享稅，目前按中央75%、地方25%的比例分配。中央和地方收入劃分過(guò)渡方案征求意見(jiàn)稿顯示，增值稅或改為中央和地方五五分成。史耀斌表示：“增值稅分成問(wèn)題，現(xiàn)在正在研究過(guò)程中，研究的總體原則是要保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定?！?/p>

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為“營(yíng)改增”之后，中央和地方稅收收入的重新劃分更加迫切。營(yíng)業(yè)稅主要是地方稅，且在地方財(cái)政收入體系中舉足輕重?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)初期將新增增值稅收入作為地方稅收入，較好地解決了地方財(cái)政收入問(wèn)題。但是，隨著全面試點(diǎn)的進(jìn)行，其弊病就可能更加突出。全面“營(yíng)改增”實(shí)施后增值稅收入屬于中央還是地方，主要看行業(yè)和業(yè)務(wù)?；凇盃I(yíng)改增”仍處于試點(diǎn)階段的考慮，當(dāng)前的增值稅收入共享方案選擇也只能是與試點(diǎn)相匹配的過(guò)渡方案。無(wú)論是選擇什么樣的收入劃分比例，比如中央與地方按照5：5或者6：4分成，或者選擇其他的分成比例，最主要考慮的是支出責(zé)任與財(cái)力的匹配因素。分享比例的確定不能“鞭打快?！保荒芘で?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中，分享比例的確定，在很大程度上是維持中央和地方財(cái)力現(xiàn)狀的選擇，但也不排除財(cái)力的微調(diào)。共享稅只要共享比例是事先確定的，同樣具有很強(qiáng)的激勵(lì)功能。為了增強(qiáng)增值稅收入共享制度的激勵(lì)功能，共享比例一旦確定，就不宜經(jīng)常調(diào)整。

四、全面“營(yíng)改增”深化了我們對(duì)“營(yíng)改增”的認(rèn)識(shí)

“營(yíng)改增”是黨中央、國(guó)務(wù)院立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)做出的一項(xiàng)重大決策。“營(yíng)改增”之所以重要，是因?yàn)槠渖婕耙幌盗欣骊P(guān)系的調(diào)整，將極大地影響各個(gè)利益體的利益及其利益格局。所以“營(yíng)改增”已超越單純的稅制改革，成為一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的重要的體制改革。

（一）“營(yíng)改增”涉及國(guó)家與企業(yè)的稅收關(guān)系

由于“營(yíng)改增”，不但試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)外購(gòu)材料、設(shè)備、服務(wù)進(jìn)項(xiàng)增值稅允許抵扣，避免與上游企業(yè)之間重復(fù)征稅，更為重要的是試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)開(kāi)給下游增值一般納稅人增值稅發(fā)票允許抵扣，從而避免了產(chǎn)業(yè)鏈重復(fù)征稅；并在方案設(shè)計(jì)中除交通運(yùn)輸和租賃業(yè)外，將服務(wù)業(yè)增值稅稅率主要定在6%，低于工商業(yè)基本稅率17%，及低稅率13%，從而既減輕了服務(wù)業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)，又減輕了產(chǎn)業(yè)鏈稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家減稅、企業(yè)減負(fù)的改革目的。2012年，部分地區(qū)試點(diǎn)納稅人減稅426.3億元，2013年全國(guó)推行納稅人減稅將提高到1200億元，隨著“營(yíng)改增”行業(yè)擴(kuò)圍，減稅規(guī)模會(huì)進(jìn)一步上升。

（二）“營(yíng)改增”涉及中央與地方的財(cái)政關(guān)系

由于營(yíng)業(yè)稅為地方稅，而增值稅為中央與地方共享稅，為平衡和協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政利益關(guān)系，“營(yíng)改增”后稅收歸屬采取了“一稅兩制”方式。工商業(yè)增值稅仍由中央與地方共享，而服務(wù)業(yè)增值稅仍視為地方稅歸地方所有。應(yīng)該說(shuō)“一稅兩制”由于引發(fā)利益矛盾較小，是可行的現(xiàn)實(shí)選擇，但畢竟不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。為此，有建議將“營(yíng)改增”后的“一稅兩制”改為“統(tǒng)一稅制”，將工商業(yè)和服務(wù)業(yè)增值稅并軌，并重新調(diào)整和劃定分享比例。但由于其只解決“營(yíng)改增”引發(fā)的體制矛盾，并沒(méi)有解決現(xiàn)行分稅制固有體制矛盾，為此，樓繼偉表示，“營(yíng)改增”一旦覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)，將倒逼財(cái)政體制改革，中央和地方分配關(guān)系怎么改，是擺在財(cái)稅部門(mén)面前的大題目，但絕不是簡(jiǎn)單地調(diào)整中央與地方分享比例。

（三）“營(yíng)改增”涉及國(guó)稅與地稅的權(quán)益關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)分為國(guó)稅局和地稅局，由于營(yíng)業(yè)稅為地方稅，由地稅局負(fù)責(zé)征管，而增值稅為中央與地方共享稅，由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征管?！盃I(yíng)改增”后，雖然體制上“一稅兩制”，但管理上統(tǒng)一由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征管，從而有利于降低征管成本，提高征管效率，減少機(jī)構(gòu)摩擦。然而，營(yíng)業(yè)稅畢竟是地方稅收入體系中的最大稅種，也是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的最大稅種。失去對(duì)營(yíng)業(yè)稅的征收和管理權(quán)限，除了征管上失去連續(xù)性外，對(duì)地稅局的沖擊也是可想而知的，地稅局的職能和存在理由也由此受到質(zhì)疑，從而將導(dǎo)致國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)在設(shè)置上的重大改革。

（四）“營(yíng)改增”涉及上下游企業(yè)價(jià)格博弈

對(duì)于試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)，“營(yíng)改增”前開(kāi)具營(yíng)業(yè)稅發(fā)票，除交通運(yùn)輸企業(yè)外，下游企業(yè)取得發(fā)票均無(wú)法抵扣?！盃I(yíng)改增”后，開(kāi)具增值稅發(fā)票給下游企業(yè)，下游企業(yè)為增值稅一般納稅人時(shí)可作進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。對(duì)于增值稅發(fā)票抵扣所帶來(lái)的減稅利益，自然會(huì)在上下游企業(yè)之間通過(guò)定價(jià)博弈來(lái)消化。上游企業(yè)力圖通過(guò)提高服務(wù)價(jià)格讓下游企業(yè)承擔(dān)，而下游企業(yè)也希望通過(guò)控制價(jià)格由上游企業(yè)承擔(dān)，最后結(jié)果必然是根據(jù)供求、在競(jìng)爭(zhēng)中由上下游企業(yè)雙方共擔(dān)增稅損失和減稅利益。

（五）“營(yíng)改增”涉及地區(qū)間利益競(jìng)爭(zhēng)

一方面由于“營(yíng)改增”采取了由上海先行先試、再部分地區(qū)擴(kuò)圍、再向全國(guó)推行的地區(qū)擴(kuò)圍戰(zhàn)略，使先行試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間形成了一定先發(fā)優(yōu)勢(shì)。其影響主要體現(xiàn)在：一是吸引非試點(diǎn)地區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)流向試點(diǎn)地區(qū)；二是吸引非試點(diǎn)地區(qū)服務(wù)企業(yè)到試點(diǎn)地區(qū)注冊(cè)。另一方面，“營(yíng)改增”不但影響試點(diǎn)企業(yè)稅負(fù)，同時(shí)影響下游企業(yè)稅負(fù)，當(dāng)試點(diǎn)服務(wù)業(yè)為異地工商業(yè)提供服務(wù)時(shí)，試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)開(kāi)具的增值稅發(fā)票導(dǎo)致異地工商業(yè)減稅的同時(shí)，也相應(yīng)減少了異地地方財(cái)政收入。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，使“營(yíng)改增”對(duì)企業(yè)的影響極其復(fù)雜。