張建民 呂伍平 姚木星

很多地方政府的公共資源配置市場化改革經(jīng)過多年的實(shí)踐，意識不斷增強(qiáng)，機(jī)制初步建立，效益日益凸顯。資源配置市場化改革，逐步實(shí)現(xiàn)從政府包辦代替到主要依靠市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的轉(zhuǎn)變，使政府權(quán)力運(yùn)行受到公開制約和監(jiān)督，規(guī)范了政府的權(quán)力運(yùn)行程序。

按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，一方面把政府“不該管、管不了、管不好”的職能剝離出去，另一方面把應(yīng)該管、必須管而又沒管好的事管好、管到位，促進(jìn)了政府職能從微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理回到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。

改革中的問題

雖然，當(dāng)前公共資源配置市場化改革雖然取得了一定成效，但由于起步較晚，仍存在著一些急需解決的問題。主要表現(xiàn)在：

（一）法律制度還不夠健全。一是不全。建筑工程、土地類資源由于國家重視，市場化配置推行較早，相關(guān)法律法規(guī)比較健全，相對比較完善。但其它推行市場化配置較晚的，如森林資源、中介資源、服務(wù)資源等相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度相當(dāng)缺乏，造成了部門與部門之間、項(xiàng)目與項(xiàng)目之間、領(lǐng)域與領(lǐng)域之間推行不平衡。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等均未明確規(guī)定資源必須以招投標(biāo)、拍賣、掛牌等程序?qū)崿F(xiàn)配置；二是不細(xì)。當(dāng)前，盡管出臺了一系列法律法規(guī)和政策規(guī)定，但與之配套的一些實(shí)施辦法和細(xì)則較少。有的制度彈性大，不夠規(guī)范、全面和系統(tǒng)，一般性要求規(guī)定多、強(qiáng)制性的處理規(guī)定少，面上要求規(guī)定多、可操作性規(guī)定少，因而執(zhí)行中難以避免隨機(jī)性、盲目性和不穩(wěn)定性。三是不嚴(yán)。有的不照章辦事，有利的就執(zhí)行，沒利的就不執(zhí)行，失之于寬，失之于軟。

（二）管理體制還不夠合理。從管理體制上看，目前一些公共資源分散在多個部門管理，缺乏統(tǒng)一的資源管理機(jī)構(gòu)，管理難以形成合力，比如公有房產(chǎn)資源，除國土房產(chǎn)部門、建設(shè)部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門各自手中集中了一批房產(chǎn)外，還有10多家行政部門擁有自管房產(chǎn)，給規(guī)范管理造成困難；還有一些公共資源管理部門不明確、職責(zé)不清，無法形成統(tǒng)一管理，統(tǒng)一處置的管理體系，比如公共停車場，有的是地方政府直接管理，有的是下放給街道管理，還有的是企業(yè)管理，由于主體不一，很難實(shí)行統(tǒng)一招、拍、掛。從管理職責(zé)上看，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、職責(zé)不清等問題突出，以致在對市場的監(jiān)管中出現(xiàn)部門封鎖、條塊分割、多頭管理、權(quán)責(zé)脫節(jié)以及有利相爭無利相推或重審批輕監(jiān)管等現(xiàn)象；從服務(wù)功能上看，公共資源市場化配置的交易平臺和信息化管理等硬件設(shè)施還不健全。由于體制機(jī)制上的不健全，造成政府對公共資源市場化配置仍存在越位、錯位、缺位的問題。

（三）監(jiān)管機(jī)制還不夠完善。一是對資源收益的監(jiān)管機(jī)制不健全，造成“資源部門化”。有很多行政事業(yè)性資產(chǎn)不僅“單位所有”，而且沒有完整的產(chǎn)權(quán)登記及評估定價，甚至部分行政事業(yè)性資產(chǎn)長期體外循環(huán)，造成政府無法真正掌控資源的底數(shù)。一些單位房產(chǎn)、設(shè)備等國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、租賃、經(jīng)營等收入不按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”，而是“自收自用、多收多用”，出現(xiàn)“公共資源部門化，部門資源福利化”的問題。二是對資源評估等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制不健全，影響了配置過程的規(guī)范性。有的通過行賄、送回扣等不正當(dāng)手段拉業(yè)務(wù)；有的違規(guī)操作，搞低價評估等，造成國有資產(chǎn)流失。三是對運(yùn)行機(jī)制的監(jiān)管不健全，存在“偽市場化”現(xiàn)象。

職能轉(zhuǎn)變與制度健全

必須通過加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府在公共資源配置市場化改革中由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為改革的深入推進(jìn)創(chuàng)造良好環(huán)境。一是弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能。要最大限度地將由政府承擔(dān)的企業(yè)項(xiàng)目投資、資源配置等職能轉(zhuǎn)移出去，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、市場、社會的合理分工，做到企業(yè)能自主經(jīng)營的，政府不干預(yù)；市場能自主調(diào)節(jié)的，政府不包攬；社會能自主辦理的，政府不插手，以弱化政府直接干預(yù)市場這只“看得見的手”，強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，依靠市場價格機(jī)制，促進(jìn)資源合理流動，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。二是強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和服務(wù)市場職能。政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)管理活動的職能弱化后，為防止資源配置“市場失靈”，要強(qiáng)化政策制定、市場建設(shè)、宏觀調(diào)控和社會管理。加強(qiáng)政府自身建設(shè)，全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)信息化，提高行政效能；加強(qiáng)資源配置市場建設(shè)，健全統(tǒng)一的交易平臺、交易規(guī)則、信息披露管理，強(qiáng)化對市場的監(jiān)管，杜絕場外交易；培育和扶持會計、律師和資產(chǎn)評估事務(wù)所等經(jīng)濟(jì)鑒證類中介機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范提供資源配置市場化服務(wù)等，以規(guī)范市場主體行為，凈化資源配置的市場環(huán)境。三是整合行政管理機(jī)構(gòu)和職能。要以公共資源配置市場化改革為契機(jī)，進(jìn)一步取消與改革不相適應(yīng)的行政審批事項(xiàng)，規(guī)范保留的行政審批事項(xiàng)。要建立統(tǒng)一的資源管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格實(shí)行國有資產(chǎn)性資源管理“國家所有，分級管理”，確保政府對國有資產(chǎn)性資源的所有權(quán)。要加強(qiáng)對資源配置收益的管理，建立資源評估和收益收繳制度，確保資源收益的唯一受益人是政府。要嚴(yán)格執(zhí)行資源評估和收益制度，確保正確估價、足額上繳，杜絕國有資產(chǎn)流失和資源部門化、部門福利化等現(xiàn)象發(fā)生。

制度是否健全和完善是資源配置市場化是否成熟和規(guī)范的重要表現(xiàn)。要把制度建設(shè)貫穿于資源配置市場化的各個環(huán)節(jié)，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制。對各類資源配置市場化，沒有制度的要及時建立，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細(xì)化的要盡快制定實(shí)施細(xì)則，需要制定配套制度的要抓緊制定，做到制度建設(shè)進(jìn)程與市場化進(jìn)程相適應(yīng)。要切實(shí)提高制度建設(shè)的質(zhì)量，盡可能細(xì)化、量化、具體化，增強(qiáng)針對性、實(shí)效性和可操作性。一是健全信息公開制度。加快建立和完善信息披露和社會聽證制，對需由行政配置的資源，必須先公布信息，必要的可組織社會聽證，增強(qiáng)決策透明度，提高決策的民主化、科學(xué)化水平。要建立資源登記、公開機(jī)制。要求資源掌控部門對所掌握的資源及時登記、定期公開，公開內(nèi)容應(yīng)包括現(xiàn)有資源的擁有情況、配置情況等，讓社會公眾能知情，讓監(jiān)管部門明家底，更有效地實(shí)施監(jiān)管；嚴(yán)格執(zhí)行出讓信息公開制，對由市場配置的資源，有關(guān)部門必須按照要求，將資源出讓的相關(guān)信息，通過各種形式，廣泛、及時、準(zhǔn)確、規(guī)范地向社會公開發(fā)布，最大限度吸引競爭，接受社會監(jiān)督，切實(shí)保障群眾享有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是健全市場競爭機(jī)制。凡是應(yīng)采取公開招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓的，必須毫不動搖地實(shí)行公開競價、公平競爭，決不允許私下協(xié)議出讓。對相關(guān)的評估、規(guī)劃、審驗(yàn)、設(shè)計、代理、監(jiān)理等中介性機(jī)構(gòu)，也必須以市場競爭的方式產(chǎn)生。三是健全招投標(biāo)管理機(jī)制。真正實(shí)現(xiàn)行業(yè)主管部門與招投標(biāo)操作單位管辦分離，防止“裁判員”、“運(yùn)動員”集于一身。健全標(biāo)后跟蹤監(jiān)管制度，建立科學(xué)的標(biāo)后質(zhì)量考評體系，保證招標(biāo)質(zhì)量。

強(qiáng)化監(jiān)督

將資源配置工作納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)和行政監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，認(rèn)真遵循黨委和政府的議事規(guī)則和決策程序，防止個人或少數(shù)人擅自決定資源的配置；建立資源配置責(zé)任制，明確各部門分工和職責(zé)，加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督；加強(qiáng)人大、政協(xié)、民主黨派、社會和輿論監(jiān)督，建立全方位的資源配置監(jiān)督體系。

改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察和審計體制，對權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵部位和易于滋生腐敗的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控。加強(qiáng)對資源配置過程的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，如對招投標(biāo)的資格審查、評標(biāo)辦法、開標(biāo)評標(biāo)定標(biāo)、施工合同等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施單位的監(jiān)督，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制；建立健全重大項(xiàng)目保廉體系，繼續(xù)完善重大項(xiàng)目派駐紀(jì)檢監(jiān)察員制度；建立資源市場化配置項(xiàng)目的同步預(yù)防機(jī)制，做到事前有告誡、事中有監(jiān)督、事后有檢查；督促有關(guān)部門對準(zhǔn)備開工的項(xiàng)目實(shí)行前期手續(xù)無償代辦制、現(xiàn)場審批制和聯(lián)合審批制，變被動審批為主動服務(wù)；健全資源市場化配置項(xiàng)目的網(wǎng)上審批機(jī)制，擴(kuò)展網(wǎng)上審批的事項(xiàng)和范圍，優(yōu)化上網(wǎng)項(xiàng)目工作流程，簡化審批程序，縮短審批時限，提高有關(guān)部門為市場主體服務(wù)的質(zhì)量和效率；加快網(wǎng)絡(luò)融通，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，推動監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施網(wǎng)上監(jiān)察，增強(qiáng)監(jiān)察的及時性和有效性。

各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極參與，主動介入，嚴(yán)明紀(jì)律，嚴(yán)格監(jiān)督，加大效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察力度，嚴(yán)肅處理違規(guī)違紀(jì)行為。嚴(yán)禁任何單位或個人違規(guī)插手和干擾市場化配置資源工作，對拒不執(zhí)行市場化配置資源要求，破壞市場化配置資源秩序，以權(quán)謀私牟取非法利益，損害國家、集體和群眾利益等行為，要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，構(gòu)成違法的，按照法律規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)處理。