景天驕　王麗婭

摘 要：為解決政府資金短缺、建設(shè)和運作效率不高的問題，我國各級政府廣泛采用世界上較為流行的公私合作（PPP）模式進(jìn)行項目運作。本文對中小企業(yè)參與PPP的限制因素進(jìn)行了分析，并提出對策建議，其中，技術(shù)創(chuàng)新是中小企業(yè)參與PPP的突破口。

關(guān)鍵詞：PPP；中小企業(yè)；技術(shù)創(chuàng)新；制約因素

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2016）04-0073-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.04.13

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化腳步不斷加快，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益加大，而國家的財政投資己經(jīng)難以承受城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的更大壓力。政府發(fā)起的項目大多數(shù)屬于既有公益性又有盈利性的準(zhǔn)經(jīng)營性項目。在這樣的背景下，如何調(diào)動效益較好的中小企業(yè)投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)政府主導(dǎo)下中小企業(yè)的廣泛參與，從而改變單純依靠財政的投融資模式就成了一個亟待解決的問題。

PPP（Public-Private Partnership），是一種政府與社會資本合作的模式，它通過積極吸引社會資本參與提供公共物品和服務(wù)，有效促進(jìn)政府與私人部門的結(jié)合，公私雙方各自的優(yōu)勢得到充分的發(fā)揮，從而得以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及社會福利的最大化[1]。PPP的基礎(chǔ)是授予特許經(jīng)營權(quán)，其特征為利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，是公私雙方有效結(jié)合，引入市場競爭機制和激勵約束機制，這樣有效提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的供給效率。PPP機制起到政府投資“引玉”之磚的作用，一方面為PPP基礎(chǔ)設(shè)施投資開拓了新的融資渠道，另一方面為中小企業(yè)的資金投入吸引了其他類型投資者，如通過發(fā)行債券，既達(dá)到了政策目的又收獲了經(jīng)濟(jì)效益。加強中小企業(yè)參與PPP的發(fā)展能力，將達(dá)到PPP項目自身與中小企業(yè)“共贏”目的。

二、我國PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀

這幾年政府十分重視PPP項目的推進(jìn)，2014年P(guān)PP模式在我國首次出現(xiàn)在財政預(yù)算報告中，從此進(jìn)入發(fā)展迅速，各地PPP項目如雨后春筍般的涌現(xiàn)。財政部于2014年12月公布了30個PPP示范項目，總投資約1800億元。2015年5月，發(fā)改委專門開設(shè)了PPP項目庫專欄，公開發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資約1.97萬億。根據(jù)財政部2015年4月印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（簡稱《論證指引》）規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，所占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。根據(jù)2016年兩會公布的預(yù)算，地方一般公共預(yù)算的支出為14.6萬億元，10%即1.46萬億，即使按照政府和社會資本對半出的保守比例計算，2015年新設(shè)PPP項目也可達(dá)3萬億[2]。

受政策驅(qū)動，PPP項目近日如雨后春筍般加速披露。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅僅在2015年5月，就有河北、陜西等多個省份相繼推出PPP示范項目清單，投資額分別為1330億元和1536億元。在此之前，福建、安徽、湖南等多個省份均已發(fā)布PPP示范項目，總投資超萬億元。截至2015年6月末，全國已有25個省份公布了PPP項目推介計劃，投資總額近4萬億[3]。

盡管PPP模式被政府予以厚望，也引起社會各界的廣泛關(guān)注，但其目前由于實際簽約率過低而備受爭議。2015年4月，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三在新聞發(fā)布會上自言，全國各省公布的PPP項目中只有10 ～20%簽訂了合同。這意味著大多數(shù)的PPP項目最終未能實現(xiàn)。

三、中小企業(yè)參與PPP項目的制約因素

（一）項目層面

1.PPP項目實施流程復(fù)雜

PPP項目的實施方案從正式審批到實際簽約，一般需要經(jīng)歷一個很長的周期，有可能幾年也有可能十幾年，其過程大致為：項目鎖定、項目的考察論證、PPP實施方案的制定、VF評價、政府財政承受能力的論證、項目的入庫、談判等。由于PPP項目的投資較大，可行性研究的時間以及實施的流程較長，從2014年8月至今，PPP項目的推介時間也才只有一年多，所以社會資本還難以在短期內(nèi)有效參與政府推出的PPP項目。

2.PPP項目的投資收益難以有效吸引社會資本

像PPP項目這樣的公共產(chǎn)品和社會服務(wù)項目所需的建設(shè)資金十分巨大，PPP項目公司成立后需要大量從社會融資，且社會資本的融資成本仍然比較高[4]。較高的融資成本對比項目投資的低收益，已經(jīng)成為社會資本投資PPP項目的攔路虎。因此，PPP項目難以有效的吸引社會資本。據(jù)測算，對社會資本方來說若一個投資項目收益率低于12%，就很難具有吸引力。如濟(jì)青高鐵PPP項目，為社會資本設(shè)定的收益率為不高于8%，郵政儲蓄銀行的中標(biāo)收益率僅為6.69%。

3.定價問題是PPP項目推進(jìn)的死結(jié)

PPP模式的收費來源有三種，即政府買單、用戶付費以及“使用費+政府補貼”。事實上，地方政府的支付意愿不高，許多地方政府現(xiàn)在財務(wù)狀況都非常緊張，如污水處理行業(yè)，如果一個更高層次的環(huán)保評估比較嚴(yán)格，他們愿意支付排污達(dá)標(biāo)費的意愿會更強，但如果評估不嚴(yán)格，財政就會重新考慮資金安排的順序。在法律制度不健全，政府易于失信的大環(huán)境下，只有國企敢于長期投入巨資。但這樣的PPP就失去了初衷，沒有多少實際意義。

（二）政府層面

1.地方政府對PPP模式的內(nèi)涵認(rèn)識不足

大部分政府部門將PPP模式理解為一種融資模式，推出了一大批PPP項目來趕時間，只是為了解決政府投資公共服務(wù)方面的不足，這違背了PPP模式的實質(zhì)。 PPP模式是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式，即使在PPP模式應(yīng)用最成熟的英國，也只占公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%。韓國明確規(guī)定，PPP項目不得超過公共產(chǎn)品項目的10%。故政府部門過于擴(kuò)大PPP的融資功能而對其過度追捧是不可取的。

2.缺乏契約精神和規(guī)范意識

政府違約，在過往PPP項目的實施過程中已不再是小概率事件。據(jù)調(diào)查，在采用PPP模式比較多的污水處理行業(yè)，全國大部分地方政府按月足額支付污水處理費的很少，如果政府拖延繳費時間太長，企業(yè)運營就會出現(xiàn)難題。違約的例子很多，情況也是五花八門。如政府沒有認(rèn)識到PPP的復(fù)雜性，草率啟動項目，項目完成之后到了付錢的時候最后拿不出錢，民資只能自己承擔(dān)損失，這是政府違約的情況。還有的投資人根本沒錢，跟政府關(guān)系好或者用欺騙政府的手段拿到項目，然后跟政府借錢，讓政府出錢。目前，有些投資者和政府官員通過協(xié)商建立一個合資公司，該公司未經(jīng)公開招標(biāo)，直接做一些由政府發(fā)起的項目，這種行為毫無疑問損害了市場競爭機制。用這種類型的合資公司做PPP項目時的成本更高，比傳統(tǒng)體制更浪費[5]。

有些企業(yè)為了防止政府違約帶來的損失，就會想辦法把其他方面的利益移到這里，從中牟取暴利，這就把PPP扭曲成了高風(fēng)險高回報的領(lǐng)域，改變了它低風(fēng)險的本質(zhì)。

（三）中小企業(yè)層面

1.我國中小企業(yè)一直存在著“融資難”

目前我國中小企業(yè)約4200萬戶，占企業(yè)總量99%以上，83%以上中小企業(yè)的融資貸款需求沒有得到滿足。中小企業(yè)平均壽命僅2.9年，倒閉原因85%以上因融資難；金融危機中企業(yè)倒閉原因85%以上也是由于資金鏈斷裂、融資難[6]。

2.我國的中小企業(yè)技術(shù)水平普遍較低

中小企業(yè)的技術(shù)水平普遍較低，這直接導(dǎo)致了產(chǎn)品的質(zhì)量差，消耗資源嚴(yán)重以及對環(huán)境的污染嚴(yán)重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)基本上仍屬于手工作坊式的生產(chǎn)方式。中小企業(yè)由于資金不足無力進(jìn)行技術(shù)改造及開發(fā)。除此以外，大多數(shù)中小企業(yè)的技術(shù)開發(fā)費和折舊提取比例都處于一個很低的水平，甚至很大一部分中小企業(yè)根本就不進(jìn)行提取，也就難以涉及到技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新。政府政策、市場環(huán)境、企業(yè)素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力也影響了中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

3.中小企業(yè)管理制度不規(guī)范

首先，中小企業(yè)管理環(huán)節(jié)薄弱。調(diào)查結(jié)果顯示，僅有五分之一的中小企業(yè)制定了明確的崗位責(zé)任制度。明確的崗位責(zé)任制可以規(guī)范企業(yè)員工的工作行為，使得所有員工各司其職，有效的提高工作積極性及效率。目前管理能力不強己經(jīng)成為制約中小企業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的因素[7]。其次，中小企業(yè)缺乏現(xiàn)代管理方法。調(diào)查結(jié)果顯示，中小企業(yè)的管理方法大多采取經(jīng)驗管理的方式，并且在很多中小企業(yè)存在較強的裙帶關(guān)系，一些管理者的親戚朋友參與了企業(yè)管理和生產(chǎn)的各個方面，其中大部分人還處于比較重要的崗位，缺乏技能和工作態(tài)度，這一部分人會嚴(yán)重影響工廠正常秩序以及員工工作積極性。

（四）法制層面

沒有具體的法律保護(hù)，沒有成熟的規(guī)范和合同是中國推進(jìn)PPP的重大挑戰(zhàn)。民營企業(yè)與當(dāng)?shù)卣诤献鬟^程中往往處于不利地位，不敢貿(mào)然參與項目。沒有健全的法律制度，會給PPP模式的“落地”帶來障礙。雖然財政部在推進(jìn)，但整個環(huán)境沒有得到很大的改善，包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合同等都沒有實質(zhì)性的改善，并且目前的經(jīng)濟(jì)形勢也不太樂觀[8]。所以民營資本的觀望態(tài)度使得PPP項目估計到最后還是讓一些國有企業(yè)去做。如果80個項目，10%是由民企所主導(dǎo)的，PPP才可能算是真正的成功。

四、中小企業(yè)參與PPP模式國際先進(jìn)經(jīng)驗借鑒——新加坡公私共同創(chuàng)新合作的平臺運作方式

關(guān)于PPP模式能否拉動中小企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新及升級有不一樣的理解和實踐值得我國政府借鑒。Public-Private Co-Innovation Partnership（公私聯(lián)合創(chuàng)新合作）是新加坡政府為了市政建設(shè)等技術(shù)性解決方案而專門設(shè)立的合作平臺。在公司聯(lián)合創(chuàng)新合作這個平臺上，政府和科技創(chuàng)新型中小企業(yè)有效結(jié)合并按一定的程序合作孵化技術(shù)解決方案以及創(chuàng)新產(chǎn)品，成功的案例將進(jìn)行進(jìn)一步商業(yè)化推廣和運營。新加坡政府意識到在城市運行管理中，政府有許多技術(shù)上的挑戰(zhàn)和需求，但這些都難以通過政府的自身得以實現(xiàn)，而社會企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢正好可以彌補政府的不足。新加坡政府部門通過該平臺向社會企業(yè)發(fā)布大量的技術(shù)要求，若社會企業(yè)有興趣則可以申請與政府在產(chǎn)品設(shè)計或解決方案方面進(jìn)行合作。這一舉措一方面提高了政府公共服務(wù)的能力，另一方面為中小企業(yè)提供了大量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機會。中小企業(yè)的技術(shù)解決方案或創(chuàng)新項目，一旦通過政府的資金支持，便能夠進(jìn)行批量采購或應(yīng)用，很大程度上提高了效率。政府通過公私聯(lián)合創(chuàng)新合作這個平臺對中小企業(yè)提供必要的幫助，資助他們進(jìn)行開發(fā)及測試。若開發(fā)和測試結(jié)果一切順利，政府將成為這些技術(shù)解決方案和創(chuàng)新產(chǎn)品的第一個用戶，為中小企業(yè)帶來更大的商機。政府和中小企業(yè)合作是一個共贏的過程，通過創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用，政府可以為社會提供更好的公共服務(wù)。從新加坡PPP模式的案例上可以看出，這本質(zhì)上是互利共贏的關(guān)系，而這種關(guān)系既可以通過一個投資200億，25年水處理項目的操作來實現(xiàn)，也可由市政府采購道路噪聲污染監(jiān)測解決方案來實現(xiàn)。技術(shù)創(chuàng)新的伙伴關(guān)系可以成為政府與中小企業(yè)之間的溝通橋梁，從而更好地實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。若我們的政府可以建立這樣的政策空間，并提供相應(yīng)的配套資金支持政策，激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，會讓更多的中小企業(yè)在PPP市場“下半場”實現(xiàn)逆襲[9]。

五、促進(jìn)中小企業(yè)參與PPP項目的對策建議

（一）項目建設(shè)

PPP模式涉及法律、金融、財務(wù)、風(fēng)險管理等眾多領(lǐng)域，有些項目甚至還涉及政治問題，因此需要很多理論知識和專業(yè)技能同時具備的復(fù)合型人才。PPP模式在我國發(fā)展不過幾年，尚屬新生事物，運行時間較短，人才儲備方面很是缺乏。因此，目前我國加強PPP管理能力建設(shè)的重點是重視人才的培養(yǎng)工作。在定價機制方面， 應(yīng)采取“彈性定價”，動態(tài)調(diào)整的定價，或者政府補貼機制，這樣形成長期穩(wěn)定的投資回報。

風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)中，首先是要嚴(yán)格遵循風(fēng)險分擔(dān)的三大原則：一是由對風(fēng)險最能應(yīng)對、最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險；二是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得的回報相匹配；三是承擔(dān)的風(fēng)險具有上限。尤其是第一條原則至關(guān)重要[10]，按照此原則，建設(shè)、經(jīng)營等活動的市場風(fēng)險，由私人部門所承擔(dān)，政府部門不能對此類風(fēng)險進(jìn)行兜底。超出私人部門控制范圍的法律、利率等風(fēng)險則應(yīng)主要由政府公共部門承擔(dān)，對于不可抗力風(fēng)險，由公私雙方平等協(xié)商共同分擔(dān)。其次是要建立風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)管理機制。

（二）政府建設(shè)

首先，政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，樹立長遠(yuǎn)意識。在PPP實施過程中，政府的責(zé)任主要是調(diào)節(jié)社會資本的盈利空間，既要考慮保持項目回報率的吸引力，又要考慮PPP項目投資帶有公益性，投資回報率不能過高。政府要把更多的注意力放到制定戰(zhàn)略規(guī)劃上，放到公共服務(wù)價格、質(zhì)量的監(jiān)督上。在PPP模式下，政府部門需要樹立長遠(yuǎn)意識，不僅要算好眼前帳，更要從長遠(yuǎn)的角度來看待當(dāng)前項目的投入和產(chǎn)出。其次，應(yīng)明確政府與市場的邊界。在PPP模式下，項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)等工作都由私人部門進(jìn)行負(fù)責(zé)，同時也承擔(dān)這部分的風(fēng)險和責(zé)任。對這些方面的工作，政府應(yīng)樹立起符合市場要求的契約精神，不隨便對私人部門進(jìn)行干預(yù)。政府則應(yīng)由過去基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者。

（三）中小企業(yè)層面

1.選擇合適的行業(yè)參與PPP

基礎(chǔ)設(shè)施項目流程過于復(fù)雜，周期長，較不適宜中小企業(yè)參與，應(yīng)鼓勵中小企業(yè)投資運營農(nóng)業(yè)、農(nóng)民合作社、生態(tài)項目建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)。

2.技術(shù)創(chuàng)新是中小企業(yè)的突破口

事實上，資本市場融資、項目長周期管理運營和政治法律風(fēng)險都不是中小型企業(yè)所擅長的。如果以此對待PPP市場競爭，中小企業(yè)幾乎沒有什么生存空間，但PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創(chuàng)新。PPP市場的創(chuàng)新可以分為三個方面，即金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新[11]。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營上市或非上市企業(yè)可以參與；而對于技術(shù)創(chuàng)新，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場上可以大有所為，但需要國家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當(dāng)?shù)呢斦С帧?/p>

（責(zé)任編輯：于明）

參考文獻(xiàn)：

[1]柯永建.中國PPP項目風(fēng)險公平分擔(dān)[D].北京：清華大學(xué)，2010.

[2]王舒.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目融資風(fēng)險分擔(dān)研究[D].成都：重慶交通大學(xué)，2012.

[3]陳帆甲.基于契約關(guān)系的PPP項目治理機制研究[D].長沙：中南大學(xué)，2010.

[4]李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資模式[J].中國軟科學(xué)，2002（2）：51-54

[5]李永強，蘇振民.PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)分析[J].經(jīng)濟(jì)師，2005（9）：245-249.

[6]中國人民銀行研究局、日本國際協(xié)力機構(gòu).中國中小企業(yè)金融制度報告[M].北京：中信出版社，2005.

[7]郭田勇.中小企業(yè)融資的國際比較與借鑒[J].國際金融研究，2003（11）.

[8]丁蕓.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2004（8）：24-27.

[9]王保乾.基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的制度分析[M].甘肅：蘭州大學(xué)出版社，2005（8）.

[10]唐興，霖周軍.公私合作制（PPP）可行性：以城市軌道交通為例的分析[J].學(xué)術(shù)研究，2009（2）：60-65.

[11]孫潔.PPP管理模式對公共財政的影響[J].財政研究，2004（10）：22-24.