趙云海路未雷曹 霞（.晉中學(xué)院公共管理學(xué)院,山西省晉中市,030600; .山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,山西省太原市,030006）

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煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制
的法制保障?

趙云海1路未雷2曹 霞2
（1.晉中學(xué)院公共管理學(xué)院,山西省晉中市,030600; 2.山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,山西省太原市,030006）

摘要長期以來,煤炭與煤層氣兩種能源資源在開發(fā)中沖突問題不斷。國家出臺多項政策,提出要創(chuàng)新煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制,合理解決兩種資源開發(fā)的沖突問題,促使資源安全高效地開發(fā)利用。煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制,正是十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的最好體現(xiàn)。本文通過梳理分析煤層氣相關(guān)政策法規(guī)文件,借鑒實踐經(jīng)驗,提出煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的礦權(quán)管理制度、綜合勘查制度、合作開發(fā)制度、資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度六項法律制度,并提出相應(yīng)的法制保障建議。

關(guān)鍵詞煤層氣 協(xié)調(diào)開發(fā) 法律機(jī)制 法制保障

近年來,國家有關(guān)煤層氣的政策法規(guī)文件中,多次提出要建立、完善煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制,以解決煤層氣與煤炭的礦業(yè)權(quán)（以下簡稱“礦權(quán)”）重疊問題。其中,《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》（2011,以下簡稱《煤層氣十二五規(guī)劃》）在其“保障措施”一章的第五條首次提出要“創(chuàng)新協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制”,此后的多個政策法規(guī)文件中都出現(xiàn)對協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。筆者即以“煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)”為關(guān)鍵詞,分別在中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)等學(xué)術(shù)平臺上進(jìn)行檢索,共檢索到相關(guān)期刊類文獻(xiàn)不足20篇,且以煤層氣相關(guān)的經(jīng)濟(jì)或技術(shù)類文獻(xiàn)居多。其中,最早開始研究的是張新民等（2009）,對煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)進(jìn)行了淺析;此后2010－2011年,學(xué)界仍處于零散的探索階段,相關(guān)文獻(xiàn)有6篇左右;2012 －2013年,學(xué)界對此開始有相對系統(tǒng)化的理論研究,以孫景來（2013）的研究最為全面、清晰,探討了煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的模式;2014－2015 年,學(xué)界進(jìn)一步對各個礦區(qū)的協(xié)調(diào)開發(fā)進(jìn)行研究。在對這些文獻(xiàn)的梳理過程中,筆者發(fā)現(xiàn):學(xué)界對煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)的相關(guān)研究經(jīng)歷了由一般到特殊、再由特殊到一般的循環(huán)往復(fù)過程,且總體上仍處在技術(shù)層面的探索階段,鮮少有對其法律機(jī)制的研究。本文即是對相關(guān)政策法規(guī)的梳理、分析,并通過對實踐經(jīng)驗的總結(jié),對煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)法律機(jī)制進(jìn)行研究,并提出相關(guān)法制保障建議。

1　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的政策法規(guī)現(xiàn)狀

1.1《煤層氣十二五規(guī)劃》（2011）

國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局組織編制了《煤層氣十二五規(guī)劃》（發(fā)改能源〔2011〕第3041號）,并于2011年11月26日下發(fā)、公布。該規(guī)劃在其“保障措施”一章的第五部分提出要“創(chuàng)新協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制”,在煤層氣和煤炭資源勘探和開發(fā)環(huán)節(jié)要進(jìn)行合作、避讓及共享。主要包括四個具體制度:共同勘探制度,即新設(shè)的探礦權(quán)須對兩種資源綜合勘查、評價和儲量認(rèn)定;合作開發(fā)制度,即開發(fā)能力不足的企業(yè)須采取多方合作的形式進(jìn)行開發(fā);合理避讓制度,即在煤炭資源的不同區(qū)域采取不同的礦權(quán)配置方式、開采時序方案等合理的避讓措施;資料共享制度,即煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)須加強(qiáng)在開發(fā)方案、項目進(jìn)展、地質(zhì)資料等方面的信息共享。

1.2《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》（2013）

國家能源局2013年2月22日發(fā)布了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》,其法律依據(jù)是《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發(fā)〔2006〕47號）等法律法規(guī)。該文件第四條規(guī)定要“完善煤層氣與煤炭資源綜合勘查、合理布局、有序開發(fā)、高效利用等政策,加快并妥善解決煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊問題,形成煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制。”并在第六章專章規(guī)定了“煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)”,重申了前述政策文件中的相關(guān)制度,并對開發(fā)布局細(xì)分為“設(shè)置煤層氣或煤炭探礦權(quán)的區(qū)域”、“已設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)但未設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域”、“已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域”等,分別規(guī)定了協(xié)調(diào)開發(fā)方式。此外,該文件第五條還對開發(fā)主體設(shè)定了準(zhǔn)入條件,第二十六條進(jìn)一步提出通過市場競爭方式擇優(yōu)確定開發(fā)主體,并重申了“勘查開發(fā)約束機(jī)制”中的“限期開發(fā)制度”,明確了核減礦權(quán)面積的責(zé)任方式。

1.3《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（2013）

國務(wù)院辦公廳于2013年9月14日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發(fā)〔2013〕93號）,該文件對“協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制”進(jìn)行了深化與完善,提出了更有可操作性的措施。在其第十條中提出要“建立煤層氣、煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制”,勘查開采兩種資源的布局和時序要進(jìn)行統(tǒng)籌安排,再次重申了合作與避讓制度;在十一條中除重申了共同勘察制度外還增加了“勘查開發(fā)約束機(jī)制”,即要通過設(shè)定投入標(biāo)準(zhǔn)、限期報告儲量、限期開始開發(fā)等措施對煤層氣礦權(quán)建立退出機(jī)制。

1.4《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》（2015）

為落實《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014－2020年）》的要求,加快培育和發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè),推動能源生產(chǎn)和消費革命,國家能源局制定并頒布了《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》（國能煤炭〔2015〕34號）。該文件在“保障措施”部分第四項規(guī)定“完善資源協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制”,但內(nèi)容上并無新的相關(guān)規(guī)定,只是簡略地重申了前述政策文件中的共同勘查、共同合作、合理避讓、資料共享等制度。值得一提的是,該文件明確了要“推進(jìn)山西省煤層氣與煤炭資源管理試點工作”。國家發(fā)展改革委2015年4月14日印發(fā)的《2015年循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計劃》中提出組織實施《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》,“鼓勵采用煤與瓦斯共采方式”。

通過對以上政策文件的梳理分析,筆者發(fā)現(xiàn),煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制是在不斷發(fā)展完善中的,其主要內(nèi)容可總結(jié)為綜合勘查、合作開發(fā)、資料共享、退出約束四個方面。即在勘查階段中,須對兩種資源進(jìn)行綜合勘察,勘查資料須共享。在開發(fā)階段中,礦權(quán)設(shè)置要依據(jù)煤炭遠(yuǎn)景規(guī)劃區(qū)、煤炭生產(chǎn)區(qū)的不同特點,將礦權(quán)配置給最優(yōu)的企業(yè);已設(shè)置礦權(quán)的區(qū)域,煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)要根據(jù)所在煤炭區(qū)域的不同,采取不同的合理避讓措施,調(diào)整開發(fā)時序;并根據(jù)各自的開發(fā)能力,采取不同的合作方式。另外,在勘查與開發(fā)環(huán)節(jié),還要通過限期投入標(biāo)準(zhǔn)、限期報告等措施,對礦權(quán)實施合理的退出約束機(jī)制。

2　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的實踐經(jīng)驗

近年來,在國土資源部等有關(guān)部門及山西省地方政府的共同推動下,形成了煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的多種實踐模式,主要有煤層氣企業(yè)與多家中小煤炭企業(yè)合作的“三交模式”、煤炭企業(yè)反哺煤層氣開發(fā)的“潞安模式”和煤炭企業(yè)綜合勘查開發(fā)煤炭煤層氣的“晉煤模式”等,促使煤層氣與煤炭資源開發(fā)企業(yè)互利共贏。當(dāng)前學(xué)界對煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的研究還有對“晉城模式”、“松藻模式”及“兩淮模式”等模式所做的技術(shù)性研究。從中可以看出,煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)在實踐中是可行的。

2.1三交模式

山西省三交地區(qū)的煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊問題曾十分嚴(yán)重,中石油三交煤層氣礦權(quán)區(qū)塊面積中的77%存在重疊問題（煤層氣礦權(quán)面積462 km2,重疊面積達(dá)357 km2）。其中與煤炭探礦權(quán)與采礦權(quán)分別重疊3個、59個,重疊面積分別為120 km2、237 km2。煤層氣企業(yè)與煤炭企業(yè)雙方經(jīng)過協(xié)商一致并簽署合作協(xié)議,以協(xié)議的形式推動采氣采煤協(xié)調(diào)發(fā)展。

三交地區(qū)的采煤采氣協(xié)調(diào)發(fā)展,是將礦權(quán)重疊區(qū)域根據(jù)采煤時序狀況細(xì)分為廢棄采煤區(qū)、采空區(qū)、5－8 a采煤區(qū)、8 a后采煤區(qū),分別進(jìn)行“采后抽”間歇抽采、“采中抽”一井多用、“采前抽”加密布井以及正常布井等四種協(xié)調(diào)開采方式,見表1,在時間、空間及功能上實現(xiàn)資源開采全過程的協(xié)調(diào)。煤層氣和煤炭兩種開采主體相互配合、友好協(xié)作,實現(xiàn)共同勘探、共同開發(fā)、聯(lián)合利用。此種合作模式,使得雙方矛盾化解,在降低投入成本、共享成果資料、降低安全風(fēng)險等方面達(dá)到互利共贏的效果。

該模式中,約束雙方主體行為的合作協(xié)議發(fā)揮了重要作用。

表1　三交采煤采氣協(xié)調(diào)發(fā)展模式分區(qū)表

2.2晉城模式

山西省晉城礦區(qū)位于沁水盆地煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地,是國家地面煤層氣開發(fā)的重點建設(shè)項目。該礦區(qū)采用煤層氣與煤炭一體化協(xié)調(diào)開發(fā)模式,將礦區(qū)劃分為煤炭采空區(qū)、煤炭生產(chǎn)區(qū)、煤炭規(guī)劃區(qū),進(jìn)而依據(jù)煤層氣含量、瓦斯壓力、煤層氣采收率等技術(shù)因素,采取不同的開發(fā)方案。

在煤炭規(guī)劃區(qū),煤層氣開發(fā)以地面開發(fā)為主,實行“先抽后采”、先采氣后采煤、以采氣保采煤;在煤炭生產(chǎn)區(qū),煤層氣開發(fā)須與煤炭開發(fā)相協(xié)調(diào),邊抽邊掘、邊抽邊采,即控制瓦斯含量達(dá)到安全水平,又保證兩種資源高效開發(fā);在煤炭采空區(qū),煤層氣在煤炭開采后進(jìn)行開發(fā)抽采,降低區(qū)域內(nèi)瓦斯?jié)舛?。該模式使得兩種資源的開發(fā)在空間上得到銜接、在時間上得到接替,主要特點是先采氣后采煤、以采氣保采煤、地面開發(fā)與井下抽采相結(jié)合,主要目的是保障煤炭資源開采的安全高效,同時實現(xiàn)兩種資源的協(xié)調(diào)開發(fā)。該模式煤炭采空區(qū)、煤炭生產(chǎn)區(qū)、煤炭規(guī)劃區(qū)的“三區(qū)聯(lián)動”劃分,在前述煤層氣相關(guān)政策法規(guī)文件中都有一定的體現(xiàn)。

綜上,煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)在實踐中已有許多模式可供借鑒,除以上兩種模式外還有處于華東煤礦區(qū)的“兩淮模式”、處于云貴高原向四川盆地過渡帶的“松藻礦區(qū)模式”等。但是這些模式鮮少涉及法律的規(guī)制問題,學(xué)界對各種模式中相關(guān)法律問題的研究也少之又少,亟需通過對政策法律進(jìn)行梳理,借鑒實踐經(jīng)驗,將煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制以法律制度的形式確立下來。

3　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的法律機(jī)制

通過對上述煤層氣政策法規(guī)文件的梳理及協(xié)調(diào)開發(fā)模式的分析,可以得出煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制在政策與實踐中已有一些有益的成果,需要通過對其法律化,從而形成完善的法律運行機(jī)制。

3.1概念界定

從上述政策文件中可知,《煤層氣十二五規(guī)劃》（2011）在政策層面首次明確提出煤層氣與煤炭“協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制”的表述。而在理論研究中,張新民等（2009）最早對其在技術(shù)上做了概念界定,其認(rèn)為煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)是指基于兩種資源密切共生、相互影響的關(guān)系,以兩種資源合理高效開發(fā)利用為目的,按照“采煤采氣一體化”“地面與井下立體開發(fā)”的原則考慮兩種資源在開采時間順序、空間布局等方面的協(xié)調(diào),統(tǒng)一部署資源勘查、開發(fā)規(guī)劃與設(shè)計、開采途徑與技術(shù)應(yīng)用。此后,多位學(xué)者亦支持煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)并對其內(nèi)涵及運行機(jī)制進(jìn)行研究。晉香蘭（2012）認(rèn)為煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)即為一定地質(zhì)條件下,地面與井下各種抽采技術(shù)在時間上延續(xù)、空間上銜接以及各項關(guān)鍵技術(shù)的有效匹配,以達(dá)到煤層氣與煤炭兩種資源安全高效開發(fā)為目的的綜合性開發(fā)方法。申寶宏等（2015）認(rèn)為煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)是指通過對采煤系統(tǒng)與采氣系統(tǒng)進(jìn)行時間與空間銜接上的協(xié)調(diào),安全、高效開采與有效利用煤炭和煤層氣兩種資源。季文博（2015）認(rèn)為煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)就是以二者的資源屬性為基礎(chǔ),統(tǒng)籌規(guī)劃采氣與采煤的時間銜接和空間布局,減少二者的相互限制,利用二者的相互促進(jìn)作用,安全高效開采兩種資源,實現(xiàn)資源、經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境四種效益的最大化。

筆者通過對相關(guān)文獻(xiàn)的分析研究,煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制的內(nèi)涵已趨于統(tǒng)一。首先,都明確了煤層氣的資源屬性,且是與煤炭資源共生的資源,進(jìn)而采取措施協(xié)調(diào)其與煤炭資源在開發(fā)中的沖突;其次,都認(rèn)為該機(jī)制是對兩種資源的開發(fā)進(jìn)行時間和空間上的協(xié)調(diào);再次,都認(rèn)為該機(jī)制的目的是實現(xiàn)兩種資源的安全高效開發(fā);最后,學(xué)者們進(jìn)行的研究多是從開發(fā)技術(shù)的協(xié)調(diào)上進(jìn)行的,缺乏對兩種資源協(xié)調(diào)開發(fā)的法律機(jī)制角度進(jìn)行研究。筆者通過對政策法規(guī)文件與學(xué)者研究的梳理分析基礎(chǔ)上,對煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)法律機(jī)制進(jìn)行初步界定。煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)法律機(jī)制是指以兩種資源安全高效開發(fā)為目的,在資源開發(fā)的時間順序、空間布局上進(jìn)行合理銜接,協(xié)調(diào)資源開發(fā)中各主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的制度運行機(jī)制,主要包括綜合勘查、合作開發(fā)、資料共享、退出約束等法律制度。

3.2煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的法律制度

煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)法律機(jī)制是由政府、企業(yè)（煤炭開發(fā)企業(yè)與煤層氣開發(fā)企業(yè)）與法院等共同構(gòu)成的法律協(xié)調(diào)機(jī)制,其中政府對煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)通過礦權(quán)管理、開發(fā)監(jiān)管、沖突協(xié)調(diào)等進(jìn)行調(diào)控,煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)之間通過綜合勘查、合作開發(fā)、資料共享、退出約束等進(jìn)行資源綜合協(xié)調(diào)開發(fā),法院對政府與企業(yè)之間、煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)之間發(fā)生爭議時進(jìn)行司法仲裁、調(diào)解和救濟(jì),見圖1。在此法律機(jī)制中,主要包括礦權(quán)管理制度、綜合勘查制度、合作開發(fā)制度、資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度六項法律制度。其中礦權(quán)管理制度與綜合勘查制度是基礎(chǔ),合作開發(fā)制度是核心,資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度是保障。

圖1　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)法律機(jī)制圖

礦權(quán)管理制度,就是政府礦權(quán)管理部門依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)對煤層氣礦權(quán)進(jìn)行審批許可并對礦權(quán)市場進(jìn)行監(jiān)管,包括對煤層氣開發(fā)企業(yè)礦權(quán)的許可、礦權(quán)流轉(zhuǎn)及約束退出的監(jiān)管等。一方面,在新設(shè)煤層氣礦權(quán)時,通過招投標(biāo)等競爭方式優(yōu)先配置給有實力的企業(yè);另一方面,通過對礦權(quán)交易市場的建立與完善,促使煤層氣礦權(quán)有序流轉(zhuǎn)。如此,既可緩解煤層氣礦權(quán)重疊問題,又可促使煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開發(fā)。

綜合勘查制度,是指煤層氣或煤炭資源開發(fā)主體依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》等法律法規(guī)以及礦產(chǎn)資源、煤層氣開發(fā)利用等規(guī)劃,對煤層氣與煤炭兩種資源進(jìn)行綜合勘查、評價和儲量認(rèn)定,并提交綜合勘查報告,按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行儲量評審（估）、備案。綜合勘查可同時獲取兩種資源的儲量、分布范圍等技術(shù)信息資料,以便合理規(guī)劃資源開發(fā)的時間順序及空間布局,為合作開發(fā)及資料共享奠定基礎(chǔ)。勘查的進(jìn)度狀況也為約束退出制度提供了依據(jù)。

合作開發(fā)制度,是指煤層氣與煤炭資源的開發(fā)主體在采煤與采氣的過程中合理避讓、協(xié)調(diào)合作,在時間順序及空間布局上有序銜接,采取共同投資、技術(shù)協(xié)作、共享收益等合作方式開發(fā)兩種資源。尤其在礦權(quán)重疊區(qū)域,可借鑒“三交模式”的經(jīng)驗,雙方開發(fā)主體獨立協(xié)商或經(jīng)政府協(xié)調(diào)簽訂合作協(xié)議,明確雙方主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任,保障雙方的合作關(guān)系、推動兩種資源高效開發(fā)。

資料共享制度,是指煤層氣與煤炭資源開發(fā)企業(yè)對兩種資源的勘探開發(fā)相關(guān)資料（除商業(yè)或技術(shù)秘密外）通過報送相關(guān)部門或相互報告等方式進(jìn)行共享,對地質(zhì)勘查及工程建設(shè)等資料妥善保存并報備有關(guān)部門,對開發(fā)方案及項目進(jìn)展情況進(jìn)行互審溝通以相互銜接。雙方企業(yè)有共享的義務(wù)、有查閱知悉的權(quán)利,政府部門有接受報備的權(quán)力和公開信息的義務(wù)。

退出約束制度,即政府有關(guān)部門對煤層氣開發(fā)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)監(jiān)管,依據(jù)依法設(shè)定的最低勘查及開發(fā)投入標(biāo)準(zhǔn)和在勘查結(jié)束后或產(chǎn)能建設(shè)期限內(nèi)審查企業(yè)的勘查開發(fā)狀況,進(jìn)而采取財稅補(bǔ)貼或核減礦權(quán)面積等相應(yīng)措施。對未達(dá)最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)或未能按時完成勘查并報告資源儲量、勘查結(jié)束后不及時進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的企業(yè),核減其礦權(quán)面積;與此相反,滿足一定的勘查開發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),即可享受政府財稅方面的補(bǔ)貼支持。

糾紛解決制度,即當(dāng)煤層氣與煤炭開發(fā)企業(yè)在資源開發(fā)過程中發(fā)生糾紛,如礦權(quán)重疊、開發(fā)利益糾紛或違反合作協(xié)議等,雙方進(jìn)行協(xié)商或請求政府協(xié)調(diào)處理,必要時請求法院進(jìn)行裁判的糾紛解決制度。

4　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制運行的法律保障進(jìn)路

通過對煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)法律機(jī)制的梳理,筆者發(fā)現(xiàn)其中具體制度的法制化（或法律保障）程度還較低。其中,礦權(quán)管理制度與綜合勘查制度的法制化程度最高,有《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)規(guī)章來實施,但仍存在諸如完善礦權(quán)交易市場及礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度的問題;合作開發(fā)制度是該法律機(jī)制的核心環(huán)節(jié),但其法制化程度卻不高,合作開發(fā)只能依靠民事法律自愿簽訂合作協(xié)議,缺乏法律法規(guī)明文規(guī)定的強(qiáng)制力;資料共享制度中,缺乏法律對企業(yè)查閱知悉權(quán)的保障及共享義務(wù)的明確規(guī)定;退出約束制度中,相關(guān)的勘查投入標(biāo)準(zhǔn)或時限的法律規(guī)定還存在缺失;糾紛解決制度中,礦權(quán)糾紛引入司法救濟(jì)仍無法律依據(jù)。因此,筆者對該法律機(jī)制運行的法律保障提出如下建議。

4.1創(chuàng)新煤層氣立法,完善現(xiàn)行法律規(guī)范

如前所述,中國已出臺了多項煤層氣政策文件,但強(qiáng)有力的政策卻缺乏與之匹配的強(qiáng)有力的法律法規(guī)保駕護(hù)航,使得煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)缺乏法律依據(jù)。1994年,中國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,原煤炭工業(yè)部頒行了《煤層氣勘探開發(fā)管理暫行規(guī)定》,規(guī)定了煤層氣生產(chǎn)許可證制度。由于該規(guī)章自身所存在的問題,如對煤層氣開發(fā)獨特性的認(rèn)識不足,以“煤層氣作為煤炭資源的附屬品”作為其基本指導(dǎo)思想,對處理與煤炭資源勘探開發(fā)的矛盾都遠(yuǎn)未規(guī)定到位,加上當(dāng)時國家行政機(jī)構(gòu)調(diào)整,該規(guī)章的效力仍是一個問題。新修訂的《煤炭法》（2013）仍規(guī)定鼓勵煤炭企業(yè)“綜合開發(fā)利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭”（三十條第二款）,與《礦產(chǎn)資源法》（2009修）及其配套法規(guī)規(guī)章在礦權(quán)管理等問題上的規(guī)定仍銜接不足,對當(dāng)前煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)的政策成果也缺乏響應(yīng)。就此情況來看,制定單獨的煤層氣相關(guān)法律可能不現(xiàn)實,所以建議一方面繼續(xù)修改《煤炭法》與《礦產(chǎn)資源法》,以規(guī)定煤層氣開發(fā)的相關(guān)問題;另一方面由相關(guān)部門聯(lián)合制定、國務(wù)院頒行煤層氣相關(guān)行政法規(guī),將煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制法制化,將煤層氣礦權(quán)管理、綜合勘查、合作開發(fā)、資料共享、退出約束、糾紛解決等制度進(jìn)一步細(xì)化為更具有可操作性與執(zhí)行力的法規(guī)文件。

4.2優(yōu)化礦權(quán)管理,加強(qiáng)政府執(zhí)法監(jiān)管

政府在煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制中發(fā)揮著重要作用?？赏ㄟ^礦權(quán)管理將煤層氣礦權(quán)配置給有實力的企業(yè)以促進(jìn)煤層氣規(guī)模開發(fā);通過開發(fā)監(jiān)管督促企業(yè)進(jìn)行勘探開發(fā)以完成產(chǎn)能建設(shè);通過沖突協(xié)調(diào)處理企業(yè)之間以及下級政府部門與企業(yè)之間的糾紛。因此,要充分發(fā)揮政府的監(jiān)管、協(xié)調(diào)作用,加強(qiáng)政府執(zhí)法,推動氣煤協(xié)調(diào)開發(fā)。在礦權(quán)管理中,一要改革礦權(quán)管理機(jī)制,試點煤層氣礦權(quán)二級管理體制,實行“部控省批”即省級地方審批發(fā)放礦業(yè)權(quán)而由國家部委備案審控;二要加快完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場,礦權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓均引入招標(biāo)、拍賣等市場競爭機(jī)制,促使煤層氣礦權(quán)得到最優(yōu)配置,煤層氣礦權(quán)得以盡快實施;三要完善礦權(quán)信息管理,部省兩級礦權(quán)信息要協(xié)調(diào)一致,避免重疊設(shè)置;四要建立礦權(quán)評估市場,在煤層氣合作開發(fā)中合理評估礦業(yè)權(quán),協(xié)調(diào)利益均衡、促進(jìn)雙方合作。在開發(fā)監(jiān)管中,一要對申請新設(shè)煤層氣礦權(quán)人進(jìn)行嚴(yán)格審查;二要制定并執(zhí)行最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)及時限,對一定期限內(nèi)未能進(jìn)行勘探或開發(fā)以及不能按時完成勘探或完成產(chǎn)能建設(shè)的礦權(quán)人,嚴(yán)格執(zhí)行約束退出制度;三要依法對煤層氣與煤炭開發(fā)資料進(jìn)行監(jiān)管,保障資料共享。此外,政府還要充分發(fā)揮糾紛協(xié)調(diào)作用,合理介入煤層氣開發(fā)糾紛中,積極協(xié)調(diào)化解糾紛,減少煤層氣開發(fā)主體因糾紛而延誤開發(fā)建設(shè);充分發(fā)揮“煤礦瓦斯防治部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”的作用,統(tǒng)籌煤層氣發(fā)展規(guī)劃,推動落實煤層氣相關(guān)政策法規(guī)措施。

4.3引入司法救濟(jì),完善能源法治

煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā),需要化解煤、氣企業(yè)之間的利益沖突。這不僅需要政府的行政調(diào)解或企業(yè)之間的自我協(xié)商,還需要引入司法救濟(jì)?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》未能規(guī)定礦權(quán)糾紛的司法解決途徑,只是規(guī)定了政府的協(xié)調(diào)裁決這一手段。而礦權(quán)重疊問題是制約煤層氣開發(fā)的關(guān)鍵,需要更加完備的法治救濟(jì)途徑才能有效解決礦權(quán)糾紛。在今后的《礦產(chǎn)資源法》修改中,應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定司法解決途徑,完善法治過程。在煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)中,要充分發(fā)揮民事法律的作用,利用《物權(quán)法》、《合同法》等法律在礦權(quán)糾紛、合作糾紛中維護(hù)開發(fā)主體的合法權(quán)益。

綜上,煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)是當(dāng)前能源革命新常態(tài)以及應(yīng)對氣候變化形勢下的必然選擇。而煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制中的礦權(quán)管理制度、綜合勘查制度、合作開發(fā)制度、約束退出制度、資料共享制度、糾紛解決制度等制度形式已趨于穩(wěn)定,有待在實際運行中逐步完善。煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制亟需在相關(guān)立法、政府執(zhí)法、法院司法等法治各環(huán)節(jié)得到完善的法制保障。

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（責(zé)任編輯張大鵬）

Legal guarantee for coordinated development mechanisms of coal-bed methane and coal

Zhao Yunhai1,Lu Weilei2,Cao Xia2
（1.School of Public Administration,Jinzhong University,Jinzhong,Shanxi 030600,China; 2.Law School,Shanxi University of Finance and Economics,Taiyuan,Shanxi 030006,China）

AbstractThere has long been a dilemma in the development of coal and coal-bed methane. Thus the government has articulated a plenty of policy measures to encourage creative coordinated development mechanisms in an attempt to reasonably resolve the conflicts related to the development of both energy resources with safety and efficiency.Coordinated development mechanisms have well embodied the development ideas——＂innovation,coordination,green,openness and sharing＂recently put forth at the 5thPlenary Meeting of the 18thSession of the CPC Congress.The paper,based on an analysis of the existing policies and regulations in relation to coalbed methane and also on application of successful practices in reality,contends that the coordinated development mechanisms should include the following six mechanisms covering mining rights management,comprehensive prospecting,cooperative exploration,information sharing,withdrawal enforcement and dispute settlement.Then the paper concludes accordingly with some feasible legal supporting measures.

Key wordscoal-bed methane,coordinated development,legal mechanisms,legal guarantee

中圖分類號TD－712.67

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

基金項目:?國家社科基金項目——煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題與法律對策研究（14BEX185）,山西省回國留學(xué)人員科研資助項目——山西煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律保障研究（2015－072）,山西省科技廳軟科學(xué)項目——山西省促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法研究（2014041019－3）

作者簡介:趙云海（1977－）,男,山西介休人,法學(xué)碩士,晉中學(xué)院公共管理學(xué)院講師,研究方向為:能源政策與法律。