楊廣霞?王建民

2016年1月16日的臺灣“大選”再次將民進黨送上了權力的頂峰。民進黨不僅在此次“大選”中贏取了“總統(tǒng)”寶座，也贏得了“立法院”單獨多數(shù)，可主導提案修法。新一屆“立法院”會期開始以來，民進黨一直極力推動修訂卻屢屢受阻的“公民投票法”（簡稱“公投法”）提案再次卷土重來，這次很可能如愿以償。民進黨為何要大幅修改“公投法”？修改“公投法”對臺灣政治社會與兩岸關系將產生何種影響？

2003年，臺灣“立法院”通過了“公投法”。由于民進黨當時在“立法院”處于弱勢，因此對于2003年版的“公投法”極其不滿，大呼是一項“鳥籠公投”法案。近些年來，民進黨雖然提出過幾次修改“公投法”的提案，但因自身在“立法院”的弱勢地位，最終都無一通過。2016年民進黨剛剛實現(xiàn)完全執(zhí)政，便迫不及待地提出“公投法”的修改草案。

到目前為止，修改“公投法”提案共有五個版本，分別為民進黨“立委”高志鵬、林淑芬、陳亭妃、葉宜津、李昆澤所提。雖然這些“立委”在民進黨內所屬派系不同，對所提版本的考量和政治意圖也不盡相同，各個版本的修訂內容略有差異，但是他們所提的主要內容仍有共通之處，主要有三大修改主線。

廢除“公民投票審議委員會”。長期以來，廢除“公民投票審議委員會”（簡稱“公審會”）是民進黨修改“公投法”的重要主張。泛綠的主要提案者認為，在主管機關之外，另設“公審會”，其范圍籠統(tǒng)模糊，造成組織疊床架屋、程序繁瑣及權責不明，而其委員由各政黨按“立法院”各黨團席次比例推薦產生，會造成政黨壟斷該委員會之組成，嚴重違反權力分立原則，有礙民主在民原理之落實，鑒于修正條文第三條已規(guī)定公民投票事務統(tǒng)一由選舉委員會主管，基于選舉委員會系社會公正人士組成之合議制機關，由其負責投票事項之審議，即為已足。這次提案中的四個版本都主張廢除“公審會”，具體提法只有細微的差異。

降低門檻。民進黨對“公投法”中提案、聯(lián)署、通過等各項門檻的限制表示極其不滿，因此主張大幅下修各項“公投”門檻。民進黨主要提案者認為，門檻過高，有過度限制人民“公投”權利之虞; 2003年通過的“公投法”的高門檻之障礙制度設計，阻礙人民落實直接民權的可能，而且對于“公投”提案門檻之不合理障礙，造成了“違憲”及剝奪人民基本權利，完全不符合民主國家的精神。這五個版本大都主張大幅降低提案門檻，下修聯(lián)署門檻，要求把通過門檻由現(xiàn)行的雙二分之一通過（參與公投人數(shù)需達選舉公民人數(shù)二分之一，并且有效票數(shù)超過二分之一同意）降到簡單多數(shù)，且同意票數(shù)達投票權人總數(shù)25%或有效者過半就可以通過。但對于個別條款之“公投”案，同意票數(shù)應達投票權人數(shù)的50%以上。

松綁“主權條款”。在2003年“公投法”通過之前，泛藍陣營與泛綠陣營針對“主權條款”進行了多次博弈，雖然最終結果并沒有明確規(guī)定“主權條款”，但也起到了牽制“臺獨”勢力邁向“法理臺獨”的作用。此次民進黨在“立法院”和“大選”雙贏的情況下，聲勢大漲，試圖憑借所謂“民意”基礎來松綁“主權條款”，將其納入“公投”范圍。民進黨主要提案者認為，“配合民國九十四年憲法增修條文修正，增列第五款‘領土變更案之復決’，基于人民保留及主權在民之憲法原則，涉及國家主權之讓渡或拋棄，須由國家主權擁有者的人民自己決定同意與否之權利，爰增訂第六款”。在這些提案中，有人要求在“公投法”增加一款“領土變更案”之復決，有人要求增加“主權變更案”之復決。這些版本的共同點反映了民進黨內部有關“主權”方面的修法意愿。

從這些不同版本的“公投法”修改提案中不難看出，爭奪“公投”主導權、塑造民意及追求“法理臺獨”是民進黨修改“公投法”的主要目的。

從源頭上控制“公投”主導權是民進黨長期以來追求的目標。廢除“公審會”是民進黨長期以來的一個主張。然而，“公審會”是2003年各政黨在2004年“大選”之際政黨惡斗及相互妥協(xié)的產物。由于民進黨在當時的“立法院”不占優(yōu)勢，對國親聯(lián)盟所提的“公審會”無力阻攔，雖然后來不惜在“公投法”立法之后對這一法案提出復議，但最終因為其弱勢地位而失敗。如今，民進黨實現(xiàn)了全面執(zhí)政，認為時機已到，便力主推動修法。

廢除“公審會”意味著民進黨可以引導“公投”議題。如若沒有“公審會”的存在，那么審議“公民投票”事項就歸“中央選舉委員會”和地方選舉委員會負責。而“中央選舉委員會”是受“行政院”控制的獨立單位，地方選舉委員會也是受各地市政官員所控制。民進黨在豐厚的行政權力之下，可以輕易控制“公投”議題的設定，同時還可以輕易阻隔其他政黨的提案，如此，民進黨就會毫不費力地控制“公投”議題。

民進黨強烈要求廢除“公審會”，也是出于控制“公投”流程的考量。如若“中央選舉委員會”和地方選舉委員會主導“公投法”的審議事項，那么同時也會制定整個“公投”的流程，而這些權力機構又歸民進黨所管。如若“公投”的權限大都歸民進黨所有，那么民進黨就會隨意發(fā)動符合自身利益的“公投”，包括根據自身的需要來制定“公投”的時間、地點、符合“公投”的各種條件，絲毫不受其他政黨的約束。

降低“公投”門檻則是民進黨刻意塑造民意的一個重要政治行為。事實上，民進黨一直主張降低“公投”門檻，如今在實現(xiàn)全面執(zhí)政之際，自然會加強推動的力度。民進黨主張降低“公投”門檻，是試圖從制度上為“公投”創(chuàng)造便利，并以此來引導民意。民進黨向來善于鼓動民眾參與各種社會運動，“公投”也是該黨慣用的工具。民進黨往往善于擴大微小的事件，然后順著事態(tài)的發(fā)展把民意引向對自己有利的方向。同時，降低“公投”門檻，意味著民進黨可以繞開有可能阻礙此提案的“立法院”。 雖然在“立法院”“修憲委員會”內，民進黨團扭轉了以往的弱勢局勢，但是有關“修憲”等重大法案仍需要大多數(shù)“立委”的通過，如果民進黨在操縱民粹的情況下，直接發(fā)動“公投”，就可以省去了“立法院”的程序。

陳水扁當局推動的“入聯(lián)公投”引發(fā)海外華僑華人強烈抗議。

民進黨大力推動降低“公投”門檻，也是出于政治動員的考量。因為“公投”有直接民主的意涵，降低“公投”門檻，民進黨事實上是將“公投”與“民意”的動員劃上等號，彰顯民進黨代表民意的形象，用在“公投”問題上的積極態(tài)度來爭取島內輿論的道德制高點。如果仔細考究民進黨推動的“公投”議題，大部分議題（如“核四”議題）通過的可能性并不高，而類似2004年與“大選”綁定的“公投”，屬于咨詢性“公投”，并無法律效力。所以說，“公投”門檻一旦降低，極有可能被民進黨濫用。因此對民進黨而言，降低“公投”門檻是表，加強民粹動員是里。民進黨提議降低“公投”門檻表面上是“呼應民意”，實質為操縱民意提供便利，也為將來民進黨借“民意”之名增加與大陸對抗的砝碼打開方便之門。

民進黨提案松綁將“憲法”、“領土”、“主權”納入“公投”范圍，是為未來謀求“法理臺獨”鋪路。民進黨在操縱民粹的情況下，直接發(fā)動“公投”，省去了“立法院”的程序，也減少了阻礙“公投”的力量，為民進黨實現(xiàn)以“公民自決”決定“臺灣前途”的企圖打下基礎。自成立以來，民進黨就以追求“臺獨”為其最終的政治目標，希望通過制定“新憲法”達到重塑法源、重定“主權”和“領土”的內涵。在這一指導原則下，民進黨企圖利用各種途徑大幅修改現(xiàn)有“憲法”，并在國際上表達臺灣“全民的意志”。民進黨如此的做法，非常明顯是想借臺灣2300萬人的“民意”來威脅大陸。

民進黨謀求“法理臺獨”的核心是廢除“中華民國”法統(tǒng)，重塑臺灣定位。“法理臺獨”的具體表現(xiàn)就是民進黨利用手中有利的執(zhí)政資源， 用“憲法”和“法律”的形式， 鼓吹“民主”的口號， 通過“公民投票”的方式廢除現(xiàn)行法統(tǒng)， 為“臺獨”提供法源依據， 從而改變兩岸同屬一個中國的事實， 達到把臺灣從中國分裂出去的目的。具體說，“法理臺獨”的核心內容就是在所謂“新憲法”里重新界定臺灣是一個“主權獨立的國家”， 重新界定“領土”和居民國籍歸屬。

另外，上述提案也有民進黨內“臺獨基本教義派”壓迫蔡英文向激進“臺獨”方向移動的意圖。蔡英文的模糊政策引起了黨內“臺獨基本教義派”的不滿，他們想在蔡英文沒有上任前以這種方式來試探蔡英文、臺灣民眾、大陸及美國的態(tài)度。如果順利，他們會向激進“臺獨”邁開更大的步伐。

雖然這些修改“公投法”的版本尚處在提案階段，但已反映出了一些動向。預計在民進黨具有執(zhí)政優(yōu)勢的情況下，“公投法”會在一定程度上完成修改。一旦“公投法”修改成功，將對臺灣的政治、經濟、社會以及兩岸關系產生重要的影響。

如果“公投”門檻降低，意味著“公投”在島內將成為常態(tài)化的政治行為，任何問題都有可能被拿來“公投”，“公投”很可能成為政治斗爭的工具。之前的“討黨產公投”（討論國民黨黨產）就是民進黨用來與國民黨斗爭的工具。這既會嚴重沖擊臺灣的基本政治制度（“立法院”的功能受到削弱），又會給民進黨操縱民粹打開方便之門。

廢除“公審會”，在民進黨占有執(zhí)政優(yōu)勢的情況下，意味著“公投”將被民進黨所控制。如果“公投”被一個政黨所控制，那么“公投”將失去它本質的意義，成為政黨用來謀取利益的工具，被民進黨“公器私用”。

“公投”門檻降低也將給臺灣的經濟帶來不確定性。數(shù)年之前的“拜耳公投”（拜耳公司投資案）就曾影響了歐洲投資者對臺灣的投資。近年來，臺灣的經濟一直處于萎靡不振的狀態(tài)，若任何有爭議的投資建廠都要經過“公投”，公民在不了解實情的情況下如果輕易做出決定，對臺灣的經濟發(fā)展有百害而無一利。

由于“核四停建公投”提案難以通過“公投”門檻，民進黨號召民眾走上街頭，反對“核四”續(xù)建。

此外，“公投”門檻降低對兩岸關系也將產生非常大的影響。臺灣的“公投法”規(guī)定，“總統(tǒng)”有權在任內就“國家安全”或者“領土變更”等重大議題發(fā)起“防御性公投”。在“公投”門檻降低的情況下，兩岸議題非常有可能成為“公投”的議題，這一假設如果成為現(xiàn)實，兩岸關系將會重新進入緊張狀態(tài)。這種情況以前有過先例。2004年陳水扁為挽救選情就舉辦過“公投綁大選”，使兩岸關系一度緊張?？梢韵胍?，如果舉辦“公投”的難度下降，“公投”將非?？赡艹蔀椴倏v兩岸議題的工具。此外，如果將“憲法修改”、“領土變更”及“主權讓渡”等納入可“公投”范圍，還有可能導致島內激進勢力挑戰(zhàn)“一個中國”底線。他們可假借“公投”的名義重新界定“領土”、人民、“主權”、“憲法”，將兩岸關系的發(fā)展引入萬劫不復之地。