肖楊

[摘 要]2009年，中共中央辦公廳下發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》，明確了電子文件管理的國家要求，創(chuàng)建了中央層面的協(xié)調(diào)機制，標(biāo)志著我國電子文件管理國家戰(zhàn)略已經(jīng)幵始從思路的醞醜階段邁入了實施的起步階段。根據(jù)電子文件自身的這些特性、文件的運動規(guī)律和電子時代特有的風(fēng)險，為了提高我國數(shù)字檔案集中管理的質(zhì)量與水平，借鑒其他國家先進經(jīng)驗，結(jié)合我國具體情況，從解決現(xiàn)存問題出發(fā)，以制度建設(shè)為重心，構(gòu)建我國數(shù)字檔案集中管理體系。

[關(guān)鍵詞]電子政務(wù)；數(shù)字檔案；集中管理

[中圖分類號]G270.7 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）05 — 0094 — 02

一、完善管理機制與體制

數(shù)字檔案集中管理活動一般都是牽扯到多個部門，涉及到若干行業(yè)的電子文件完整的生命周期，經(jīng)歷了很長一段時間后，其組織、制度和方法都面臨著融合和集成的要求。最難的部分是權(quán)責(zé)分配問題，由哪些機構(gòu)的哪些工作人員從事哪些電子文件的管理工作，以確保有效地履行職責(zé)，這就是體制和機制需要解決的核心問題，也是關(guān)系著數(shù)字檔案集中管理成敗與否的關(guān)鍵所在。

（一）優(yōu)化數(shù)字檔案行政管理網(wǎng)絡(luò)

目前，我國數(shù)字檔案集中管理在前進道路上遇到的最大障礙就是分段管理和多頭領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)檔案管理體制。實現(xiàn)數(shù)字檔案全程管理，在體制上要求優(yōu)化國家文件管理行政網(wǎng)絡(luò)。

第一，建立跨部門的協(xié)調(diào)機制。該機制所要解決的核心任務(wù)是統(tǒng)一認(rèn)識，貫徹國家意志，厘清監(jiān)管職責(zé)，使監(jiān)管一致，推行整體思維，強有力地推動我國數(shù)字檔案管理工作的發(fā)展。

第二，要對檔案行政管理部門的職能進行拓展。這項舉措主要是解決檔案主管部門自身的職責(zé)定位問題，拓展方向就是由后端向全程輻射，由文件管理向政府信息資源管理轄射，以夯實數(shù)字檔案長久保存的體制保障。

（二）優(yōu)化檔案管理基層單位組織體系

我國基層單位檔案管理組織體系的建設(shè)已經(jīng)取得較為顯著的成效，主要差距來自文件管理和檔案管理之間的差異性，這是宏觀上文檔分家的管理體制造成的，也是我國基層單位數(shù)字檔案管理組織體系應(yīng)著力改進的地方。鑒于基層單位數(shù)字檔案管理組織體系的重要性，無論是國際標(biāo)準(zhǔn)還是各國政策、法規(guī)，都將建立完善基層單位數(shù)字檔案管理組織體系，明確管理責(zé)任作為重點之一，這些規(guī)定也是我國優(yōu)化基層單位數(shù)字檔案管理組織體系的杠桿。

第一，實施所有載體檔案的統(tǒng)一管理。雖然數(shù)字檔案管理組織的構(gòu)成比傳統(tǒng)檔案管理稍微復(fù)雜一點，但也沒必要專門為其作出規(guī)定，而應(yīng)將電子環(huán)境作為統(tǒng)一規(guī)定的大背景。

第二，明確數(shù)字檔案管理的負(fù)責(zé)人，加強問責(zé)制。我國數(shù)字檔案形成單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該和傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理的負(fù)責(zé)人一致，為了保證數(shù)字檔案管理工作的實際成效，可以考慮配合行政問責(zé)等制度的實施與探索，慢慢地將數(shù)字檔案集中管理的相關(guān)工作納入到問責(zé)制的范圍之內(nèi)。

第三，重組數(shù)字檔案管理牽頭部門。數(shù)字檔案形成單位應(yīng)著力建設(shè)“集中—分散”協(xié)同式組織結(jié)構(gòu)，即設(shè)立一個由信息技術(shù)人員、檔案管理人員，業(yè)務(wù)管理人員等多方面力量組成或合并而成的集中管理部門，對數(shù)字檔案集中管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計系統(tǒng)，并且承擔(dān)起來一部分比較具體的檔案管理工作，比如檔案資料的收集、整理以及保管等工作，這樣的集中管理部門即為數(shù)字檔案管理牽頭部

門，而其他形成數(shù)字檔案的部門及其成員在該部門的集中領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，承擔(dān)其他具體的檔案管理活動等。

（三）優(yōu)化檔案館網(wǎng)的設(shè)置

檔案館網(wǎng)的設(shè)置是個歷久彌新的問題，關(guān)系到數(shù)字檔案的最終流向，國家的控制力要加強，就必須先要加強對相關(guān)檔案信息資源的控制力度，而要達到這些基本要求需要付出的努力更多。

第一，將國家檔案行政主管部門的主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在手中。如今的狀況是，很多部門內(nèi)部檔案館室的成立，檔案行政管理機構(gòu)并沒有做出相關(guān)的審批手續(xù)，尤其是在《中華人民共和國行政許可法》實施后，國家數(shù)字檔案管理機構(gòu)應(yīng)給予特別的關(guān)注，爭取國家檔案行政主管部門對檔案館的設(shè)置與審批擁有明確的主導(dǎo)權(quán)。

第二，要通過制度創(chuàng)新和技術(shù)支撐，實現(xiàn)國家對其所屬信息資源的掌控。國家控制不一定要通過絕對的物理集中保管來實現(xiàn)，對于數(shù)字檔案而言，有些專業(yè)性檔案對其形成軟硬件的依賴性更強，國家檔案館未必能完全擔(dān)負(fù)得起長久保存職責(zé)，而若要加強國家控制力，就可以變通一下方法：如通過更新制度、簽訂相關(guān)協(xié)議等方法，給予相關(guān)部門和某些大型國有企事業(yè)單位檔案館以國家檔案館的相應(yīng)地位；也可以在數(shù)字檔案管理中踐行資產(chǎn)理念，著眼于“國家所有的檔案資產(chǎn)的控制”，進一步明確屬于國家所有的數(shù)字檔案集中并長久保存的要求，實施國家重要檔案資產(chǎn)的登記制度，并逐步推進檔案資產(chǎn)的核查和審計工作。

東三，要強化在信息資源管理和服務(wù)方面檔案館的中心地位。為專業(yè)人才、專業(yè)知識、專業(yè)技能集中的地方，其為檔案形成單位提供的服務(wù)也將更加廣泛和實用，而建立起相當(dāng)于中轉(zhuǎn)站性質(zhì)的電子文件中心，則為檔案館進行統(tǒng)一維護、長久保存已歸檔的電子文件提供了可能性。

（四）完善合作機制

盡管我國檔案協(xié)作組織的形式較多，但是一方面跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的合作不多，另一方面協(xié)作組織的交流往往限于組織機構(gòu)內(nèi)部，交流多而共享少，這些情況導(dǎo)致合作的成效不明顯。今后，不僅應(yīng)通過合作加深了解，還應(yīng)借助合作更多地開展實質(zhì)性的研究工作，在更廣地范圍內(nèi)提供知識、經(jīng)驗、技能的共享。隨著計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益普及，每一個形成數(shù)字信息的領(lǐng)域都將面臨字信息資源的長期保存問題，可以說在這個道路上，數(shù)字出版機構(gòu)、教育機構(gòu)、圖書館、博物館、行業(yè)數(shù)據(jù)中心等都是同路人，世界范圍內(nèi)上述領(lǐng)域的廣泛合作已經(jīng)卓有成效，《空間數(shù)據(jù)與信息移交系統(tǒng)開放檔案信息系統(tǒng)參考模型》、可信數(shù)字倉儲等都是應(yīng)用廣泛的跨領(lǐng)域合作成果。我國在數(shù)字檔案集中管理與長久保存方面的跨領(lǐng)域合作關(guān)系還不是很多，因此，檔案部門可以憑借自身的各方面優(yōu)勢，與其他領(lǐng)域跨部門合作，充分發(fā)揮聯(lián)動效益。

國家對于地方各級政府或部門行動的支持以及對地方資源的調(diào)配，是中央和地方跨層級合作的主要表現(xiàn)。為了在全國范圍內(nèi)制定相關(guān)政策，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，健全法律法規(guī)等，可以通過整合全國各部門的有關(guān)力量，研究分析數(shù)字檔案集中管理的流程、特點以及方式方法等，用委托或者合作等方式來進行，從而提供基礎(chǔ)支撐。

二、完善管理標(biāo)準(zhǔn)體系

數(shù)字檔案的集中管理首先需要科學(xué)化的管理，而科學(xué)管理則離不開標(biāo)準(zhǔn)化體系的支持，換言之，也就是說如果要讓數(shù)字檔案集中管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展進展良好，是需要有一個完備有效的、科學(xué)可靠的數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系來作為基本支撐。標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的前提，也是數(shù)字檔案管理工作中高效規(guī)范的保障，在世界范圍內(nèi)，檔案學(xué)界的專家學(xué)者們也都幾乎共同選擇了必須首先加強與數(shù)字檔案管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。當(dāng)然，不可忽略的是，數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)也是一項基礎(chǔ)工作，是其他相關(guān)活動有效開展的基礎(chǔ)。許多國家成功的數(shù)字檔案管理經(jīng)驗告訴我們，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)，而浪費了最重要的數(shù)字檔案信息資源的例子比比皆是，因為滯后和失范的后果基本上就是失控，這些教訓(xùn)將給我國的信息化建設(shè)帶來極大的威脅。數(shù)字檔案管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)特點，應(yīng)該充分展示出適應(yīng)于中國具體國情的集中管理體制，當(dāng)然也是發(fā)揮集中管理優(yōu)勢的一個重要途徑。

（一）有序推進標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

數(shù)字檔案標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是一個比較巨大的系統(tǒng)工程，在這個過程中，需要制定和修改的數(shù)字檔案相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)很多，但是資源的限制又決定了數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的復(fù)雜性和長期性，因而在建設(shè)過程中必須準(zhǔn)確界定數(shù)字檔案標(biāo)準(zhǔn)化的階段，確定各階段目標(biāo)，區(qū)分不同標(biāo)準(zhǔn)的輕重緩急，分階段按步驟進行。綜合現(xiàn)有發(fā)展情況和已有資源，我國數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)可以分為三個階段：第一，起步階段，主要工作是制定出一些基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，發(fā)展階段，重點工作是充實并擴展第一階段的標(biāo)準(zhǔn)體系；第三，維護階段，主要工作就是修訂更新己經(jīng)制定出來的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系維戶機制

伴隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，數(shù)字檔案的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)會不斷發(fā)生變化，比如檔案格式標(biāo)準(zhǔn)和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，都需要不斷地修改，其中一些標(biāo)準(zhǔn)需要進行審查，有些將被取消，并需要建立一個新的標(biāo)準(zhǔn)。因此，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)不是一步到位的，需要逐步建立和完善數(shù)字檔案管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系的長期工作機制，建立一個有效的標(biāo)準(zhǔn)維護組織，協(xié)調(diào)和管理各種因素，以確?？沙掷m(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，在一個較長時期內(nèi)發(fā)揮活力并達到優(yōu)化效果。標(biāo)準(zhǔn)制定主體對于標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量有著深遠的影響，為了提高整體質(zhì)量符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就必須特別釆用嚴(yán)格的要求來對待標(biāo)準(zhǔn)體系的制定機構(gòu)，并且必須將標(biāo)準(zhǔn)主體的準(zhǔn)入機制與制定機構(gòu)建立起來。

三、完善相關(guān)法律法規(guī)

綜合國內(nèi)外數(shù)字檔案管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容，可以看出，歐美等地區(qū)和國家政府非常重視數(shù)字檔案管理，先后出臺了一系列法律法規(guī)、政策和指導(dǎo)文件，從法律上確立了標(biāo)準(zhǔn)的地位。我國數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)同樣需要以強有力的相關(guān)法律法規(guī)以及相配套的若干政策作為基礎(chǔ)和依據(jù)，只有鞏固了相關(guān)政策性配套建設(shè)的基礎(chǔ)，才能保障我國數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作的有序、健康發(fā)展。由此，我國應(yīng)當(dāng)加快信息資源法律體系的建設(shè)，特別是與數(shù)字檔案集中管理有關(guān)的那些法律法規(guī)的建設(shè)工作，必須要充分發(fā)揮出他們的宏觀指導(dǎo)作用，從而進一步創(chuàng)建出以國家標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)字檔案管理活動中作用的國家數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

第一，調(diào)整立法體系結(jié)構(gòu)與規(guī)劃。立法規(guī)劃的指導(dǎo)思想是有利于經(jīng)濟建設(shè)的原則，實事求是的原則以及保密和利用統(tǒng)一的原則。信息保密安全法律是一個法規(guī)體系，而不是一部單獨的法律或法規(guī)。對已有的法律法規(guī)應(yīng)該進行一次系統(tǒng)的整理，可以修改、完善、增加甚至廢止某些陳舊的法規(guī)，使這套法規(guī)體系更加合理完善，并且統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而加強部門規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性和相通性。

第二，更新信息保密法律。隨著國家的發(fā)展，國內(nèi)階級成分的取消，黨和政府現(xiàn)在的主要任務(wù)是經(jīng)濟建設(shè)和創(chuàng)建和諧社會，因此我國原有的保密法與安全法已經(jīng)嚴(yán)重滯后，并且抑制了公民信息自由權(quán)利的擁有以及民主政治的推進。所以，我們應(yīng)該修改和增刪現(xiàn)有的保密法及其有關(guān)規(guī)章，例如推廣保密信息的種類，增加對隱私權(quán)的立法等。

第三，制定政務(wù)資源共享立法。該立法應(yīng)當(dāng)是專門針對政務(wù)部門間共享信息的立法，其目的在于明確政務(wù)資源共享的組織領(lǐng)導(dǎo)機制，規(guī)范政務(wù)資源共享的方法和程序，促進業(yè)務(wù)協(xié)同和聯(lián)合監(jiān)管，促進政務(wù)資源的跨部門交換共享，最大限度地增強政府工作的效能。實時、準(zhǔn)確、規(guī)范應(yīng)該是政府資源共享所應(yīng)遵循的原則，該立法也應(yīng)規(guī)定出政府部門有主動共享部門政務(wù)資源，不得惡意阻燒或怠于履行共享的義務(wù)。〔責(zé)任編輯：譚 蕊〕